"23" жовтня 2013 р. м. Київ К/800/38445/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Весельської Т.Ф.,
Малиніна В.В.,
Ситникова О.Ф.,
провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи
за позовною заявою ОСОБА_4 до Львівської митниці Державної митної служби України (далі - Митниця), Державної митної служби України про поновлення на посаді та виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу,
провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року, -
У вересні 2011 року ОСОБА_4 пред'явив зазначений позов, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України № 1821-к від 29 серпня 2011 року в частині припинення перебування його на державній службі в митних органах України з підстав порушення ним Присяги державного службовця (далі - Присяга); поновити його на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці; стягнути з Митниці на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначив, що його звільнено всупереч статті 31 Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 6 вересня 2005 року № 2805-ІV (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Статут), з огляду на те, що Митниця службове розслідування не провела, а в спірному наказі міститься лише формальне посилання на статтю 17 та пункт 6 частини першої статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ "Про державну службу" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3723-XII).
Посилаючись на те, що жодного порушення Присяги не допустив, а для його звільнення не було ні фактичних, ні юридичних підстав, просив позов задовольнити.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року, ОСОБА_4 в задоволені позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 вересня 2012 року рішення судів першої та апеляційної інстанції залишено без змін.
Постановою Верховного Суду України від 21 травня 2013 року ухвалу суду касаційної інстанції скасовано, а справу повернуто до цього ж суду на новий касаційний розгляд, з огляду на неоднакове та неправильне застосування норм матеріального права, а саме: пункту 6 частин першої статті 30 Закону № 3723-XII.
В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_4 посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, у зв'язку з чим ставить питання про скасування ухвалених ними рішень та прийняття нового - про задоволення позову.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, ОСОБА_4 несумлінно виконував свої службові обов'язки, порушив вимоги законодавчих та інших нормативно-правових актів, оскільки, обіймаючи посаду старшого інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець", здійснив митний контроль 18 транспортних засобів, які переміщували товари у значних кількостях, під виглядом таких, що перетинали митний кордон України без вантажу і без відповідного оподаткування, та у 24 випадках не справив Єдиний збір з транспортних засобів. За наявності наведених порушень службових обов'язків, ОСОБА_4 обґрунтовано звільнено за порушення Присяги, відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ.
Втім, колегія суддів не погоджується з таким висновком, оскільки суди його дійшли з порушенням норм матеріального права.
Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (який був чинний на час виникнення спірних відносин; далі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
У частині другій статті 17 Закону № 3723-XII наведено текст Присяги: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим, як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Згідно зі статтею 14 Закону № 3723-XII, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення (частина перша). До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду (частина друга).
Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 3723-XII, регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Згідно зі статтею 408 МК правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом № 3723-XII.
Відповідно до частини другої статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.
В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому, в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону № 3723-XII.
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.
Відповідно до статті 31 Статуту, з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. За пунктом 1.4 Інструкції з'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону № 3723-XII, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу.
Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону № 3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який входить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.
Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває
довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Оскільки у спірних правовідносинах відповідач безпідставно кваліфікував порушення позивачем службової дисципліни як порушення Присяги, чим позбавив права на належний захист своїх законних прав та інтересів, колегія суддів приходить до висновку про протиправність його рішення про припинення перебування позивача на державній службі та необхідність його скасувати.
Відповідно до вимог частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
За правилами статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
З огляду на те, що в частині позовних вимог ОСОБА_4 про поновлення його на роботі суди попередніх інстанцій повно та правильного встановили обставини справи, але порушили норми матеріального права, внаслідок чого ухвалили незаконні рішення, то прийняті ними рішення підлягають скасуванню, з постановленням в цій частині нового рішення - про задоволення позовних вимог.
В частині позовних вимог ОСОБА_4 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу обставини справи судами не встановлювалися та не досліджувалися, а тому справа в цій частині підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 222, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2012 року скасувати.
Позовні вимоги ОСОБА_4 задовольнити частково.
Скасувати наказ Державної митної служби України № 1821-к від 29 серпня 2011 року в частині припинення перебування ОСОБА_4 на державній службі в митних органах України.
Поновити ОСОБА_4 на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці з 29 серпня 2011 року.
В частині позовних вимог ОСОБА_4 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Судді Т.Ф. Весельська
В.В. Малинін
О.Ф. Ситников