"31" жовтня 2013 р. м. Київ К/9991/10504/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючої: суддів:Блажівської Н.Є., Сіроша М.В., Усенко Є.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Львівської митниці на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 8 листопада 2011 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2012 року
у справі № 2а/0270/4669/11
за позовом: ОСОБА_4
до: Державної митної служби України,
Львівської митниці
про визнання неправомірним та скасування наказу,
зобов'язання поновити на посаді та
стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-
ОСОБА_4 звернувся в суд з позовною заявою до Державної митної служби України та Львівської митниці про визнання протиправним та скасування наказу Державної митної служби України від 22 вересня 2011 року № 2104-к «Про припинення перебування на державній службі» в частині припинення перебування позивача на державній службі в митних органах; визнання протиправним та скасування наказу Львівської митниці від 23 вересня 2011 року №859-к «Про оголошення наказу Державної митної служби України» в частині що стосується позивача; зобов'язання Державної митної служби України поновити позивача на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці; стягнути з Львівської митниці на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу з 23 вересня 2011 року по день поновлення на роботі.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 8 листопада 2011 року позовні вимоги ОСОБА_4 задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Державної митної служби України від 22 вересня 2011 року № 2104-к «Про припинення перебування на державній службі» в частині припинення перебування позивача на державній службі в митних органах; визнано протиправним та скасовано наказ Львівської митниці від 23 вересня 2011 року № 859-к «Про оголошення наказу Державної митної служби України» в частині що стосується ОСОБА_4; зобов'язано Державну митну службу України поновити позивача на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці; зобов'язано Львівську митницю нарахувати та виплатити на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу з 23 вересня 2011 року по день поновлення на посаді.
Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2012 року апеляційну скаргу Львівської митниці та Державної митної служби України залишено без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 08 листопада 2011 року- без змін.
Львівська митниця в касаційній скарзі, вказуючи на допущені судами першої та апеляційної інстанції порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення даного спору, просить скасувати постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 8 листопада 2011 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2012 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 13 січня 1993 року ОСОБА_4 перебував на державній службі в митних органах, з 10 травня 2011 року працював на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці.
Наказом Державної митної служби України від 22 вересня 2011 року № 2104-к було припинено перебування позивача на державній службі у митних органах з 23 вересня 2011 року, відповідно до пункту 6 статті 30 Закону України «Про державну службу» (надалі також - «Закон»), а саме: за несумлінне виконання службових обов'язків, що є порушенням Присяги державного службовця, статей 408, 413 Митного кодексу України та статті 17 Закону України «Про державну службу».
При цьому, як встановлено судами попередніх інстанцій, підставами для зприпинення перебування ОСОБА_4 на державній службі в митних органах став факт пропуску 22 вересня 2011 року через пункт пропуску «Шегинці-Медика» митного поста «Мостиська» Львівської митниці на митну територію України два транспортних засобів, в яких за результатами огляду співробітниками УСБУ у Львівській митниці було виявлено товари народного споживання в обсягах, які підлягають оподаткуванню. Митний контроль та митне оформлення вказаних транспортних засобів здійснював - головний інспектор відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці ОСОБА_5, який згідно Журналу виходу на роботу та розподілу обов'язків працівників відділів митного оформлення №1-4 митного поста «Мостиська» був також визначений старшим напрямку в'їзду в Україну смугами руху «зеленого коридору», тобто відповідальним за випуск зони митного контролю по 3, 4, 5 смугах руху. Зважаючи на те, що крім ОСОБА_5 на даній ділянці в'їзду в Україну службові обов'язки виконували головний інспектор відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» ОСОБА_6 та старші інспектори ОСОБА_7 та ОСОБА_4, відповідачем зроблено висновок, що зазначеними посадовими особами не було вжито жодних заходів, направлених на недопущення незаконного ввезення виявлених товарів народного споживання в обсягах, що підлягають оподаткуванню на митну територію України, що заподіяло матеріальних збитків державі.
Наказом Львівської митниці від 23 вересня 2011 року № 859-к «Про оголошення наказу Державної митної служби України» оголошено наказ Державної митної служби України від 22 вересня 2011 року № 2104-к.
Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (який був чинний на час виникнення спірних відносин; надалі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Текст Присяги наведено у частині 2 статті 17 Закону: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
З системного аналізу тексту присяги слідує, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недотримання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання державним службовцем своїх обов'язків.
Тобто, як порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем правових, етичних (моральних) норм. Водночас, дисциплінарне правопорушення, не за порушення присяги, пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Відповідно до частини 2 статті 9 Закону регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Згідно зі статтею 408 МК правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом.
Відповідно до частини 2 статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.
В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону.
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.
Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом ДМСУ від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час його проведення.
Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4 Інструкції).
Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни (дисциплінарних правопорушень) допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Отже, як порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недотримання державним службовцем правових та етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та інша дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного правопорушень.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення іншого дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Слід зазначити, що правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, МК, а в частині, що ним не регулюється, - Законом. Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, встановленої спеціальним законом, тому неможливість застосування до посадової особи митної служби дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу за таким актом має бути мотивовано. Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, завдяки чому забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Аналогічна правова позиція застосування норм матеріального права висловлена Верховним Судом України у постановах від 21 травня 2013 року (№ 21-403а12), від 17 вересня 2013 року (№21-231а13, 21-261а13), від 24 вересня 2013 року (21-219а13).
Згідно вимог частини 1 статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
Однак, судами попередніх інстанцій під час розгляду даної справи встановлено, що в порушення наведених приписів законодавства відповідачами службове розслідування стосовно позивача не проводилось.
При цьому, спірні накази в частині припинення перебування позивача на державній службі в митних органах не містить обґрунтувань та вказівок на докази, що підтверджували б вчинення позивачем таких порушень, які б потягли за собою застосування до нього такої найсуворішої санкції відповідальності державного службовця, як звільнення за порушення Присяги., як і не містять обставин, які б свідчили про несумлінне ставлення до своїх посадових обов'язків позивача, оскільки останній на момент пропуску транспортних засобів, в яких знаходились товари в обсягах, що підлягали оподаткуванню, виконував службові обов'язки на смузі руху «червоний коридор», а відтак об'єктивного не міг проводити митний контроль та митне оформлення автомобілів, оскільки вони рухалися по смузі руху «зелений коридор»
Відповідно до вимог частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідачами не доведено правомірність прийняття оскаржуваних наказів про припинення перебування ОСОБА_4 на державній службі та звільнення його з органів митної служби.
За таких обставин, з урахуванням наведеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про невідповідність вимогам закону оскаржуваних наказів.
Також, суди дійшли правильного висновку щодо необхідності стягнення з відповідача - Південної митниці на користь позивача заробітної плати за час вимушеного прогулу відповідно до частини 1 та частини 2 статті 235 Кодексу законів про працю України, згідно з якими у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір й при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Таким чином, ухвалені по справі судові рішення є законними і обґрунтованим, а зазначена в касаційній скарзі позиція Львівської митниці не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.
За правилами статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
За таких обставин, колегія суддів, перевіривши у межах касаційної скарги правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, приходить до висновку, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Касаційну скаргу Львівської митниці залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 8 листопада 2011 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2012 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, що беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у порядку та в строки, встановлені статтями 236 - 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуюча: Н.Є. Блажівська
Судді: М.В. Сірош
Є.А. Усенко