23 жовтня 2013 року м. Київ
Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України в складі:
головуючого Яреми А.Г.,
суддів:Григор'євої Л.І.,Онопенка В.В.,
Гуменюка В.І.,Патрюка М.В.,
Лященко Н.П.,Сеніна Ю.Л., -
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області в інтересах Бердянської міської ради Запорізької області до ОСОБА_8, Управління Державного агентства земельних ресурсів України у Бердянському районі Запорізької області про визнання державного акта на право приватної власності на земельну ділянку недійсним і зобов'язання повернути земельну ділянку за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 січня 2013 року,
У жовтні 2011 року Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор Запорізької області в інтересах Бердянської міської ради Запорізької області звернувся до суду із зазначеною позовною заявою, посилаючись на те, що відповідно до рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 29 жовтня 2009 року №28 ОСОБА_8 передано в приватну власність земельну ділянку площею 0,0607 га, яка розташована за адресою: м. Бердянськ, обслуговуючий садівничий кооператив "Гроно" (далі - ОСК "Гроно", для ведення садівництва в межах норм безоплатної приватизації.
На підставі вищевказаного рішення 25 грудня 2009 року ОСОБА_8 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку.
Оскільки земельну ділянку ОСОБА_8 отримала неправомірно, з порушенням установленого порядку її відведення та внаслідок незаконних дій голови правління ОСК "Гроно" і за протестом прокурора рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 30 грудня 2010 року №81 скасовано пункти 1.6-1.8, 1.15-1.102 рішення ради від 29 жовтня 2009 року № 28, яким ОСОБА_8 передано у власність земельну ділянку, Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор Запорізької області просив визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий на ім'я ОСОБА_8, зобов'язати Управління Державного комітету України із земельних ресурсів у м. Бердянську Запорізької області, яке перейменоване в Управління Державного агентства земельних ресурсів України у Бердянському районі Запорізької області, скасувати запис про реєстрацію зазначеного державного акта та зобов'язати ОСОБА_8 повернути земельну ділянку Бердянській міській раді Запорізької області.
Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 17 січня 2012 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області від 14 березня 2012 року, у задоволенні позову Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області відмовлено.
Ухвалою колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 січня 2013 року касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області відхилено, указані рішення суду першої та ухвалу суду апеляційної інстанцій залишено без змін.
У заяві заступника Генерального прокурора України порушується питання про скасування рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 17 січня 2012 року, ухвали Апеляційного суду Запорізької області від 14 березня 2012 року та ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 січня 2013 року й ухвалення нового рішення, яким позов задовольнити, з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
В обґрунтування заяви заступник Генерального прокурора України посилається на неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а саме статей 116, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Для прикладу наявності зазначених підстав подання заяви про перегляд Верховним Судом України судових рішень заступник Генерального прокурора України надав:
ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 жовтня 2012 року та від 3 грудня 2012 року у справах за позовом Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області в інтересах Бердянської міської ради Запорізької області про визнання державного акта на право приватної власності на земельну ділянку недійсним, скасування державної реєстрації земельної ділянки та повернення земельної ділянки;
ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 липня 2012 року та від 10 вересня 2012 року у справах за позовом Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області в інтересах Бердянської міської ради Запорізької області про визнання державного акта на право приватної власності на земельну ділянку недійсним, скасування державної реєстрації земельної ділянки та повернення земельної ділянки.
Зазначеними ухвалами колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 жовтня 2012 року та від 3 грудня 2012 року залишено без змін рішення суду апеляційної інстанції про задоволення позову Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області, а ухвалами Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 липня 2012 року та від 10 вересня 2012 року відмовлено у відкритті касаційного провадження у справах за позовом Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області за касаційними скаргами на рішення суду апеляційної інстанції про задоволення позову.
Постановляючи вказані ухвали, суд касаційної інстанції погодився з висновками апеляційного суду, який виходив із того, що голова правління ОСК "Гроно" видав відповідачам довідки про право на користування земельними ділянками із земельної ділянки площею 18, 37 га, не враховуючи того, що земельна ділянка площею 18, 37 га в користування ОСК "Гроно" не передавалась, повноважень щодо розпорядження цією ділянкою останнє не мало. За такі дії вироком суду голову правління ОСК "Гроно" визнано винним у вчиненні злочину, передбаченого статтею 366 Кримінального Кодексу України (далі - КК України). Застосувавши до спірних правовідносин статті 116, 118 ЗК України, частину четверту статті 61 ЦПК України, суд дійшов висновку, що передача Бердянською міською радою Запорізької області відповідачам земельних ділянок у власність є незаконною, оскільки такі рішення прийнятті міською радою на підставі виданих головою правління ОСК "Гроно" документів, що не відповідають дійсності, а тому відповідачі, які, крім зазначеного, не були членами ОСК "Гроно", права на отримання у власність земельних ділянок не мали.
Відмовляючи в задоволенні позову у справі, яка переглядається, суд першої інстанції, з висновками якого погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, виходив із того, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування): органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення; рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у порядку, встановленому Законом України від 5 листопада 1991 року №1789-XII "Про прокуратуру", з одночасним зверненням до суду. Таким чином, рішення органів місцевого самоврядування можуть бути визнані незаконними лише в судовому порядку. Скасування за протестом прокурора Бердянською міською радою Запорізької області частково свого рішення від 29 жовтня 2009 року № 28 "Про передачу у власність земельних ділянок громадянам для ведення садівництва" суперечить Конституції України та законодавству. Крім того, статтею 140 ЗК України встановлено вичерпний перелік підстав припинення права власності на земельну ділянку, серед яких відсутня така підстава, як визнання державного акта недійсним у зв'язку зі скасуванням рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого було видано цей акт. Також протиправності в діях ОСОБА_8 при одержанні у власність спірної земельної ділянки перевіркою прокуратури не встановлено, а притягнення до кримінальної відповідальності посадових осіб не взято судом до уваги, оскільки рішення про передачу в приватну власність земельної ділянки прийнято Бердянською міською радою Запорізької області в межах повноважень і в установленому порядку не оскаржено.
Отже, існує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, а саме статтей 116, 118 ЗК України.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши доводи заявника, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України вважає, що заява заступника Генерального прокурора України підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 29 жовтня 2009 року Бердянською міською радою Запорізької області прийнято рішення №28 "Про передачу у власність земельних ділянок громадянам для ведення садівництва", на підставі якого затверджено технічну документацію та передано в приватну власність ОСОБА_8 земельну ділянку площею 0,0607 га, яка розташована в ОСК "Гроно", для ведення садівництва. Бердянським районним відділом Запорізької регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" проведено реєстрацію державного акта на право власності ОСОБА_8 на вищевказану земельну ділянку.
У грудні 2010 року до Бердянської міської ради Запорізької області на вказане рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 29 жовтня 2009 року № 28 Бердянським природоохоронним міжрайонним прокурором Запорізької області подано протест. Як на підставу скасування пунктів 1.6-1.8, 1.15-1.102 рішення прокурор посилався на те, що на час прийняття рішення проект землеустрою щодо відведення ОСК "Гроно" земельної ділянки не розроблено й з дозвільними установами не погоджено, межі земельної ділянки в натурі не встановлено, рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки не приймалось і документи, що посвідчують право на земельну ділянку (акт на право постійного користування, договір оренди), в ОСК "Гроно" були відсутні. Незважаючи на це, голова правління ОСК "Гроно" протягом 2009-2010 років незаконно видавав громадянам, у тому числі ОСОБА_8, довідки про те, що вони є членами ОСК "Гроно" і мають у користуванні земельні ділянки, які розташовані на ділянці орієнтованою площею 18, 37 га в східній частині м. Бердянська Запорізької області, що в користуванні ОСК "Гроно" ніколи не перебувала. На підставі зазначених довідок Бердянська міська рада Запорізької області незаконно видавала громадянам у власність земельні ділянки. За цим фактом вироком суду голову правління ОСК "Гроно" визнано винним у вчиненні злочину, передбаченого статтею 366 КК України.
Рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 30 грудня 2010 року № 81 протест Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області задоволено, пункти 1.6-1.8, 1.15-1.102 рішення міської ради від 29 жовтня 2009 року № 28 скасовано.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України виходить із такого.
Частинами першою та другою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни і юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Статтею 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до частин першої, другої, шостої, сьомої, восьмої, дев'ятої, десятої цієї статті (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу і вимог на розроблення проекту її відведення здійснюються в порядку, встановленому статтею 151 ЗК України.
Проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
Право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом (частина перша статті 126 ЗК України в редакції, яка була чинною на момент виникнення правовідносин).
Згідно із частиною третьою статті 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Таким чином, державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов'язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки.
За змістом статті 328 Цивільного кодексу України право власності набувається на підставах, не заборонених законом. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.
Висновку про те, що державний акт на право приватної власності на землю видається на підставі рішення органу місцевого самоврядування, тому вирішення питання про правомірність видачі державного акта безпосередньо залежить від законності рішення, на підставі якого такий акт виданий, дійшов і суд касаційної інстанції в ухвалах колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 жовтня 2012 року та від 3 грудня 2012 року, ухвалах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 липня 2012 року та від 10 вересня 2012 року, на які як на приклади неоднакового застосування судом касаційної інстанції статтей 116, 118
ЗК України посилається заступник Генерального прокурора України у своїй заяві.
Крім того, такий самий по суті висновок міститься й у постанові Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 18 вересня 2013 року (справа №6-92цс13).
Звертаючись до суду з позовною заявою у справі, яка переглядається, Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор Запорізької області посилався на незаконність рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 29 жовтня 2009 року №28, яким передано в приватну власність земельну ділянку ОСОБА_8, та вказував, що останній земельна ділянка передана в порушення порядку, визначеного земельним законодавством, із землі, яка
ОСК "Гроно" у встановленому законом порядку не передавалась, сама ОСОБА_8 членом ОСК "Гроно" не була, а також указане рішення прийняте на підставі виданих головою ОСК "Гроно" документів, в яких було вказано завідомо неправдиві дані, за що останнього визнано винним у вчиненні злочину, передбаченого статтею 366 КК України.
Суд у справі, яка переглядається, не звернув уваги на те, що рішення про погодження місця розташування та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки ОСК "Гроно" і рішення про передачу відповідачці в приватну власність земельної ділянки прийнято Бердянською міською радою Запорізької області в один день, а рішення про надання ОСК "Гроно" земельної ділянки площею 18, 37 га в постійне користування або за договором оренди органом місцевого самоврядування або органом виконавчої влади не приймалось; а також не з'ясував обставин, на які Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор Запорізької області посилався як на підставу позовних вимог, зокрема не встановив: чи дотриманий передбачений законом порядок передачі земельної ділянки площею 18, 37 га ОСК "Гроно", чи наявна визначена частиною другою статті 118 ЗК України підстава для прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки відповідачці, чи не порушений визначений статтями 116, 118 ЗК України (у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) порядок надання земельної ділянки у власність відповідачці.
У зв'язку із цим суд був позбавлений можливості встановити, чи ґрунтується на законі рішення Бердянської міської ради Запорізької області про передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_8 та чи правомірно видано відповідачці державний акт на право приватної власності на землю, і, неправильно застосувавши до спірних правовідносин положення статтей 116, 118 ЗК України (у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин), помилково вважав, що сама по собі наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки громадянину без перевірки його законності є умовою набуття права власності на земельну ділянку відповідачкою та достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.
За таких обставин відповідно до пункту 1 частини першої статті 355 та частин першої, другої статті 360-4 ЦПК України ухвала колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 січня 2013 року підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 355, пунктом 1 частини першої статті 360-3, частинами першою, другою статті 360-4 ЦПК України, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України
Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити частково.
Ухвалу колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 січня 2013 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Постанова Верховного Суду України є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 2 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України.
Головуючий Судді Верховного Суду України:А.Г. Ярема
Л.І. Григор'єва В.І. Гуменюк Н.П. Лященко В.В. Онопенко М.В. Патрюк Ю.Л. Сенін