Головуючий у 1 інстанції - Лазарєв В.В.
Суддя-доповідач - Чумак С.Ю.
27 серпня 2013 року справа №805/9240/13-а приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Чумака С.Ю.,
суддів: Ляшенко Д.В. та Ястребової Л.В.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Вертикаль» на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 12 липня 2013 року у справі № 805/9240/13-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вертикаль» до Головного державного Інспектора Донецького відділу Центрального управління державного контролю за будівництвом об'єктів Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області Шпак Юлії Сергіївни (відповідач-1), начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Донецької області Курчина Олега Геннадійовича (відповідач-2), Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Донецької області (відповідач-3) про визнання дій неправомірними,
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив: визнати неправомірними дії відповідача-1, щодо складання акту перевірки від 08.05.2013р., протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.05.2013р. та припису № 137 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил від 14.05.2013р., а також просить визнати неправомірними дії відповідача-2 щодо винесення постанови №143 від 28.05.2013р. про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 103230,00 грн.
В обґрунтування позову зазначив, що дії відповідачів щодо складання вищевказаних документів є протиправними, через те що, вони складені з перевищенням повноважень останніх, оскільки, перевірка проводилося у відношенні ТОВ «АС», а рішення прийняті у відношенні позивача. Також, на думку товариства перевірка проведена не у спосіб, що передбачений законом, оскільки, позивачу не було вручено направлення на перевірку.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 12 липня 2013 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, з підстав зазначених у адміністративному позові, просить постанову суду скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, вважає останні необґрунтованими, а постанову суду такою, що підлягає залишенню без змін з наступних підстав.
Судом першої інстанції вірно встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 15 квітня 2013 року до відповідача 3 надійшло повідомлення Донецької обласної громадської правозахисної організації інвалідів «Феміда» № 2011/645 про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства при виконанні будівельних робіт з реконструкції вбудованого нежитлового приміщення з улаштуванням додаткового входу, яке розташоване за адресою: м. Донецьк, бульвар Пушкіна, 25, замовником яких є ТОВ «АС» (а.с. 43).
У зв'язку із вищевказаним зверненням, 08.05.2013р., на підставі направлення від 08.05.2013р. № 7/5-07-3234-1 (а.с. 44), Інспекцією було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на об'єкті містобудування за вищевказаною адресою.
8 травня 2013 року в ході перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на зазначеному об'єкті, роботи на якому виконуються на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт № ДЦ 08312520851 від 27.12.2012 року (а.с. 50-54), було встановлено, що проектною документацією, розробленою позивачем не передбачено улаштування пандусу для доступності маломобільних груп населення, що порушує п.6.2 ДБН В.2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для мало мобільних груп населення». На підставі зазначеного було складено відповідний акт (а.с. 45). Примірник вказаного акту отримано позивачем 15.05.2013р., про що свідчить підпис керівника товариства.
На підставі вищезазначеного акту відповідачем-1 було складено припис № 137 від 14.05.2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом зобов'язання позивача привести проектну документацію у відповідності до вимоги ДБН «Доступність будинків і споруд для мало мобільних груп населення» В.2.2-17:2006 (а.с. 47). Примірник припису отримано позивачем 15.05.2013р., про що свідчить підпис керівника товариства.
У зв'язку з виявленням порушення вимог у сфері містобудівної діяльності з боку позивача відповідачем-1 складено протокол від 14.05.2013р. про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (а.с. 46), яким встановлено відповідальність за вказані правопорушення, що передбачена ч. 1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
28.05.2013 року відповідачем-2, на підставі вищевказаних документів, які складені за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, винесено постанову № 143 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме вимоги ДБН «Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» В.2.2-17:2006, якою визнано винним позивача у вчиненні правопорушення передбаченого ч. 1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 103230,00 грн. (а.с. 20).
Предметом даного спору є дії відповідачів щодо складання вищевказаних документів, як таких, що суперечать вимогам діючого законодавства.
При вирішенні справи, колегія суддів виходить з наступного.
Правовідносини у сфері містобудування, що виникли між сторонами регулюються нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 та іншими нормативно-правовими актами.
Так, у відповідності до ч. 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У відповідності до п. 7 вказаного Порядку, підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
4) перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій;
5) перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Приймаючи до уваги наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що звернення Донецької обласної громадської правозахисної організації інвалідів «Феміда» № 2011/645 про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства при виконанні будівельних робіт з реконструкції вбудованого нежитлового приміщення, яке розташоване за адресою: м. Донецьк, бульвар Пушкіна, 25 є обґрунтованою підставою для проведення Інспекцією позапланової перевірки.
Також, пунктом 7 Порядку встановлено, що під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Отже, згідно вимог чинного законодавства на Інспекцію покладено обов'язок пред'явити направлення для проведення позапланової перевірки саме під час проведення позапланової перевірки.
У відповідності до ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Згідно із ч. 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Пунктом 6 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Згідно п. 1 Порядку № 553 цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
Пунктом 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції та інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Отже, з наведених норм чинного законодавства вбачається, що контроль здійснюється не за господарською діяльністю забудовника, підрядчика, проектувальника, а саме за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов під час створення об'єкту будівництва.
У відповідності до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
В даному випадку, об'єктом будівництва є вбудоване нежитлове приміщення з додатковим входом за адресою: бул. Пушкіна, 25 м. Донецьк.
Згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт «реконструкція вбудованого нежитлового приміщення під два магазина непродовольчих товарів з влаштуванням додаткового входу за адресою: бул. Пушкіна, 25 у Ворошиловському районі, м. Донецька» замовник будівництва - ТОВ «АС», проектна документація розроблена позивачем.
Як вже було зазначено вище в ході перевірки відповідачем встановлено, що проектною документацією, яка розроблена позивачем не передбачено улаштування пандусу для доступності маломобільних груп населення, що порушує п.6.2 ДБН В.2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для мало мобільних груп населення».
Згідно із ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону (п. 2 вказаної частини).
Також, посадові особи Інспекції мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п. 3 ч. 4 ст. 41).
Відповідно до п. 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
З огляду на вказане колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що складення протоколів про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та приписів про усунення цих порушень відноситься до повноважень посадових осіб Інспекції, у звязку з чим дії відповідача-1 щодо складання акту перевірки від 08.05.2013 року, складання протоколу від 14.05.2013 року та припису № 137 від 14.05.2013 вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно із ч. 1 ст. 4 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. № 244 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У відповідності до п. 4 вказаного Порядку № 244 підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис.
Пунктом 2 Порядку № 233 встановлено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники.
Штрафи накладаються на юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб'єкт містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Таким чином, з урахуванням наявних повноважень керівника територіального органу Держархбудінспекції від імені Інспекції накладати штраф на суб'єктів містобудування за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та передбачену законом відповідальність проектної організації за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог будівельних норм, колегія суддів вважає дії відповідача-2 щодо винесення постанови № 143 від 28.05.2013р. про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності такими, що вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав в межах даного спору давати оцінку правомірності самих рішень відповідачів, які ними прийняті, як то припис чи постанова, оскільки позовні вимоги стосуються лише правомірності дій відповідачів при прийнятті цих документів, тобто наявності у них повноважень для проведення перевірки, складення протоколу, припису та винесення постанови. Правомірність же прийнятих суб'єктом владних повноважень рішень повинна досліджуватись в межах розгляду справи про скасування цих рішень, а не про визнання протиправними дій по їх прийняттю. Доводи апеляційної скарги вказаних висновків суду не спростовують.
При цьому колегія суддів не вбачає підстав для закриття провадження у справі у зв'язку з неналежно обраним позивачем способом захисту своїх прав, оскільки з огляду на положення частини 2 статті 4 КАС України, згідно якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення, а також на принцип диспозитивності, закріплений в статті 11 КАС України, позивач у справі адміністративного провадження вільний у виборі способів захисту свого порушеного права і суд не вправі за позивача вирішувати, з якими позовними вимогами йому слід звертатись до суб'єкта владних повноважень, у зв'язку з чим у разі з обранням особою при зверненні до суду способу захисту, який на переконання суду не відповідає об'єкту порушеного права, суд за результатами розгляду такої справи повинен відмовити позивачу у задоволенні таких позовних вимог, а не закривати провадження у справі, позбавляючи по суті таким чином особу самого права на звернення до суду.
Приймаючи до уваги наведене в сукупності, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підстав для її скасування чи зміни не вбачається, а тому апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення.
На підставі викладеного, керуючись ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 КАС України,
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Вертикаль» залишити без задоволення.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 12 липня 2013 року у справі № 805/9240/13-а залишити без змін.
Ухвала суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги протягом двадцяти днів після набрання законної сили до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: С.Ю.Чумак
Судді: Д.В.Ляшенко
Л.В.Ястребова