ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
Вн. № 8/231
05 серпня 2013 року 08:15 № 2а-10047/12/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Саніна Б.В., суддів - Добрівська Н. А., Скочок Т. О. при секретарі судового засідання Борисова Т. М.. розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу
за позовомДержавного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця»
до 1. Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України 2. Міністерства фінансів України
прозобов'язання вчинити дії та стягнення коштів
До Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом звернулося Державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (надалі - ДТГО «ПЗЗ» та/або Залізниця) до Міністерства освіти і науки України (надалі - МОН України), Міністерства фінансів України (надалі - МФ України) та Державного казначейства України, в якому просить суд:
1. Зобов'язати МОН України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 98 055 714,28 грн. для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р.р. для подання МФ України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України (надалі - ДБ України) на 2011 рік.
2. Зобов'язати МФ України включити бюджетний запит МОН України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 98 055 714,28 грн. до пропозиції проекту ДБ України на 2011 рік для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 роки.
3. Стягнути з рахунку №35216021000020, на якому обліковуються кошти ДБ України, відкритого в Державному казначействі України за кодом економічної класифікації видатків бюджету 1343 «Інші поточні трансфери населенню» на користь ДТГО «ПЗЗ» (01601, м. Київ, вул. Лисенка, 6, м. Київ, р/р 26002001504 АБ «Експрес-Банк» м. Києва, МФО 322959, ідент.код 04713033) 98 055 714,28 грн. коштів на відшкодування пільгового перевезення студентів.
4. Стягнути з рахунку № 31110095700011, на якому обліковуються кошти ДБ України, відкритого в Державному казначействі України за кодом економічної класифікації видатків бюджету 1135 «Інші видатки» на користь ДТГО «ПЗЗ» (01601, м. Київ, вул. Лисенка, 6, м. Київ, р/р 26002001504 АБ «Експрес-Банк» м. Києва, МФО 322959, ідентифікаційний код 04713033) 1 703,4 грн. судового збору.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.08.2010 р. позовні вимоги задоволено частково. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.10.2010 р. апеляційні скарги МОН України та МФ України було залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва - залишено без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.07.2012 р. касаційну скаргу Міністерства фінансів України задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.08.2010 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.10.2010 р. скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.07.2012 р. справа була прийнята до провадження та призначена до судового розгляду.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.07.2012 р. було вказано на необхідності проведення експертизи на підтвердження суми заборгованості за 2006-2009 роки, тому 27.09.2012 р. ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2012 р., по справі було призначено судово-економічну експертизу та зупинено провадження по справі до одержання результатів від Київського науково-дослідного інституту судових експертиз.
09.04.2013 р. від Київського науково-дослідного інституту судових експертиз надійшов Висновок експертів №10721/10722/10723-45/2773/2774/2775/13-45 за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи у адміністративній справі №2а-10047/12/2670 (надалі - Висновок експертизи).
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.04.2013 р. провадження по справі було поновлено та призначено справу до судового розгляду.
24.04.2013 р. через відділ документального обігу та контролю надійшла заява позивача про збільшення розміру позовних вимог (вх. №03/4-26310), в якій позивач виклав п.1 та п.2 позовних вимог в наступній редакції:
1. Зобов'язати МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів у сумі 99 163 062,55 грн. для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р.р. для подання МФ України та подальшого включення до проекту ДБ України.
2. Зобов'язати МФ України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 99 163 062,55 грн. до пропозиції проекту ДБ України для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 роки.
14.05.2013 р. через відділ документального обігу та контролю суду надійшла заява про відкликання частини позовних вимог (вх. №03-4/29981), в яких позивач просив залишити без розгляду позовну заяву в частині п.3 та п.4 прохальної частини позовних вимог.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.05.2013 р. було залишено без розгляду позовні вимоги позивача, в частині вимог до Державної казначейської служби України, а саме п.3 та п.4 прохальної частини позовних вимог - про стягнення з рахунку №35216021000020, на якому обліковуються кошти ДБ України відкритого в Державному казначействі України за кодом економічної класифікації видатків бюджету 1343 «Інші поточні трансфери населенню» на користь ДТГО «ПЗЗ» (01601, м. Київ, вул. Лисенка, 6, м. Київ, р/р 26002001504 АБ «Експрес-Банк» м. Києва, МФО 322959, ідент.код 04713033) 98 055 714,28 грн. коштів на відшкодування пільгового перевезення студентів та стягнення з рахунку №31110095700011, на якому обліковуються кошти ДБ України, відкритого в Державному казначействі України за кодом економічної класифікації видатків бюджету 1135 «Інші видатки» на користь ДТГО «ПЗЗ» (01601, м. Київ, вул. Лисенка, 6, м. Київ, р/р 26002001504 АБ «Експрес-Банк» м. Києва, МФО 322959, ідент.код 04713033) 1703,40 грн. судового збору.
В судових засіданнях здійснювались заміни правонаступників сторін по справі, зокрема: 04.09.2012 р. протокольною ухвалою замінено правонаступника МОН України на Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України та Державне казначейство України на Державну казначейську службу України; 21.05.2013 р. протокольною ухвалою замінено правонаступника Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України на МОН України.
В судове засідання з'явився представник позивача, який позовні вимоги підтримує в повному обсязі, просить позов задовольнити із підстав викладених в адміністративному позові, зокрема зазначає що позивачем в 2006-2009 роках були здійснені перевезення студентів за пільговим тарифом, водночас Міністерством освіти і науки України із порушенням положень Бюджетного кодексу України (надалі - БК України), Закону України «Про залізничний транспорт» (в редакції чинній на момент здійснення пільгових перевезень студентам та учням професійно-технічних навчальних закладів) (надалі - Закон №273), Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» (в редакції чинній на момент здійснення пільгових перевезень студентам та учням професійно-технічних навчальних закладів) (надалі - Закон №2998), указу Президента України №309/99 від 31.03.1999 р. «Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів» (в редакції чинній на момент здійснення пільгових перевезень студентам та учням професійно-технічних навчальних закладів) (надалі - Указ №309), Порядку надання пільгового проїзду студентам вищих навчених закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №541 від 05.04.1999 р. (в редакції чинній на момент здійснення пільгових перевезень студентам та учням професійно-технічних навчальних закладів) (надалі - Порядок №541) не були подані бюджетні запити, щодо включення відшкодування витрат пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом до державного бюджету за 2006-2009 роки, а також не виконано МОН України укладених із позивачем договорів про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів.
Крім того, МФ України не включило до пропозиції ДБ України бюджетний запит МОН України про відшкодування витрат пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006-2009 роки. Як наслідок, позивач недоотримав із ДБ України 99 163 062,55 грн.
В судове засідання з'явився представник МОН України, який щодо позовних вимог заперечує в повному обсязі, просить відмовити із підстав викладених в запереченнях, та зазначає що не подавали бюджетного запиту щодо включення відшкодування витрат пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом до державного бюджету, оскільки, за договорами про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів, МОН України має перераховувати кошти позивачу лише у випадку отримання коштів із ДБ України.
В судове засідання не з'явився представник МФ України, про час та місце судового розгляду були повідомлені відповідно до положень ст.33 та ст.35 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), клопотання про відкладення судового розгляду не надходило, інформації про причини неявки не надходило до суду. В матеріалах справи містяться письмові заперечення №31-28030-06-26/14564 від 14.06.2010 р., в яких адміністративний позов відповідачі не визнають, просять в його задоволенні відмовити, при цьому зазначають, що МОН України несе відповідальність лише у межах бюджетних асигнувань, наданих йому відповідно до бюджетних призначень, які встановлено законом про ДБ України. Крім того, вказують, що передбачені чинним законодавством бюджетні відшкодування за 2006-2009 р. були профінансовані в повному обсязі.
Зважаючи на неявку представника МФ України в судове засідання, а також беручи до уваги відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, на підставі ст.3 та ч.6 ст.128 КАС України, суд дійшов висновку про можливість перейти до розгляду справи у порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами.
Розглянувши наявні в матеріалах докази, заслухавши пояснення сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи на яких ґрунтується позов, оцінивши докази які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про наступне.
Закон №273 визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентує його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуванням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу.
В ч.5 ст.9 Закону №273 передбачено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Водночас, ч.5 ст.9 Закону №2998 передбачено, що для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.
Крім того, Указом №309/99 Кабінету Міністрів України було доручено забезпечити відновлення раніше встановленого порядку пільгового проїзду студентів і учнів, невідкладно опрацювати оптимальний механізм надання їм пільг і компенсацій на проїзд відповідними видами транспорту з урахуванням їх матеріального становища.
На виконання зазначеного Указу №309 було прийнято Порядок №541, в п.4 якого передбачено, що кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОНмолодьспорту.
Відповідно до п.6 Порядку №541 для проїзду у поїздах приміського і міжміського сполучення студенти та учні придбавають квитки за половину їх вартості у загальних і плацкартних вагонах.
Таким чином, як встановлено в судовому засіданні, що не заперечується відповідачами, позивач має право на отримання компенсації витрат пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом.
Водночас, відповідно до п.7 та п.8 ч.1 ст.2 БК України, бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. При цьому, бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.
В п.36 ч.1 ст.2 БК України, розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.
Таким чином, повноваження розпорядника бюджетних коштів реалізується через владні управлінські функції цього суб'єкта владних повноважень, який діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.
Як вбачається із матеріалів справи, що підтверджується сторонами по справі, між МОН України та ДТГО «ППЗ» було укладено договори про розрахунки на надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів, зокрема: №ПЗ/Л-065-239/НР від 03.03.2006 р.; №ПЗ/Л-075050/НЮ від 30.01.2007 р.; №ПЗ/Л-085066/НЮ від 29.01.2008 р.; №ПЗ/Л-095022/НЮ від 27.01.2009 р. (надалі - Договори).
Відповідно до п.1.1 Договорів, вони регулюють взаємовідносини сторін щодо відшкодування МОН України Залізниці збитків від використання пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних начальних закладів (в розмірі половини вартості квитка) згідно з БК України, Законом України «Про Державний бюджет України за 2006 рік», Законом України «Про Державний бюджет України за 2007 рік», Законом України «Про Державний бюджет України за 2008 рік», Порядку №541 та постановою Кабінету Міністрів України №1192 від 08.09.2004 р. «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України №541 від 05.04.1999 р.».
Як наслідок, колегія суддів дійшла висновку, що не заперечується сторонами, що уклавши Договори МОН України реалізувало повноваження на розпорядження бюджетними коштами у формі адміністративного договору.
Аналогічної позиції дійшов Верховний Суд України в постанові від 13.10.2009 р. по справі №21-348во09, за позовом ДТГО «ПЗЗ» до МОН України.
Відповідно до п.2.1 Договорів Залізниця здійснює перевезення студентів вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів в рахунок передбачених бюджетом асигнувань у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 відсотків їх вартості у терміни: за договором №ПЗ/Л-065-239/НР від 03.03.2006 р. - з 01.01.2006 р. по 28.06.2006 р. та з 28.08.2006 р. по 31.12.2006 р; за договором №ПЗ/Л-075050/НЮ від 30.01.2007 р. - з 01.01.2007 р. по 28.06.2007 р. та з 28.08.2007 р. по 31.12.2007 р; за договором №ПЗ/Л-085066/НЮ від 29.01.2008 р. - з 01.01.2008 р. по 28.06.2008 р. та з 28.08.2008 р. по 31.12.2008 р; за договором №ПЗ/Л-095022/НЮ від 27.01.2009 р. - протягом 2009 року, включаючи термін з 28.06.2009 р. по 28.08.2009 р.
При цьому, в п.2.1 Договорів передбачено, що підставою для виплати компенсації пільгового проїзду студентів учнів професійно-технічних навчальних закладів є щомісячні рахунки-фактури за надані послуги та кошти ДБ України виділені Державним казначейством на ці цілі. Залізниця зобов'язується щомісячно подавати МОН України поштою, факсом рахунки-фактури до 10 числа наступного місяця.
Як вбачається із матеріалів справи, що не заперечується МОН України, позивач протягом 2006-2009 років було подано до Відповідача-1 рахунки-фактури за 2006-2009 р. за перевезення студентів та учнів професійно-технічних закладів за пільговим тарифом, на загальну суму 147 044 784,28 грн., зокрема:
ьрахунки-фактури № 01-11 за 2006 р. на загальну суму 21 377 853,54 грн.;
ь рахунки-фактури № 01-11 за 2007 р. на загальну суму 28 251 834,48 грн.;
ь рахунки-фактури № 01-11 за 2008 р. на загальну суму 43 138 251,46 грн.;
ь рахунки-фактури № 01-12 за 2009 р. на загальну суму 54 276 874,80 грн.
Водночас, пп.2.2.1 та пп.2.2.4 п.2.2 Договорів, визначено, що МОН України зобов'язується:
ьпід час складання ДБ України вносити пропозиції про передбачення окремим рядком видатків, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I -IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільг на проїзд залізничним транспортом не нижче фактично виконаних перевезень у минулому році;
ь зобов'язується при наявності заборгованості перед ДТГО «ППЗ», включати розмір заборгованості у склад проекту кошторису та бюджетних запитів проекту ДБ України (на 2007 рік, 2008 рік, 2009 рік та 2010 рік відповідно).
При цьому, колегія суддів приймає до уваги, що обов'язок подавати бюджетні запити визначено в ст.35 БК України, в якому зазначено, що головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання МФ України в терміни та порядку, встановлені МФ України. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих МФ України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту ДБ України, згідно з вимогами МФ України.
Таким чином, як вбачається із тексту БК України та умов Договорів МОН України має обов'язок подавати до МФ України бюджетні запити для включення їх до проектів Державного бюджету України.
Як вбачається із матеріалів справи, МОН України подавались до МФ України бюджетні запити, зокрема:
ьбюджетний запит на 2006 р.: індивідуальний (форма 2006-2), щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному, автомобільному та водному транспорті КПКВК 2201200 на суму 21 900 000 грн.;
ь бюджетний запит на 2007 р.: індивідуальний (форма 2007-2), щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному, автомобільному та водному транспорті КПКВК 2201200 на суму 31 900 000 грн.;
ь бюджетний запит на 2008 р.: індивідуальний (форма 2008-2), щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному, автомобільному та водному транспорті КПКВК 2201200 на суму 31 900 000 грн.;
ь бюджетний запит на 2009 р.: індивідуальний (форма 2009-2), щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному, автомобільному та водному транспорті КПКВК 2201200 на суму 50 280 000 грн.
Однак, колегія суддів акцентує увагу, що в порушення положень ч.2 ст.71 КАС України, МОН України не надано пояснень та доказів, які б посвідчували, що вказані в бюджетних запитах на 2006-2009 р.р. суми включають в себе в повному обсязі видатки саме ДТГО «ППЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I -IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільг на проїзд залізничним транспортом не нижче фактично виконаних перевезень за 2006-2009 р. Більше того, МОН України не надано доказів, які б посвідчували, що заборгованість за попередні періоди, яка виникла перед ДТГО «ППЗ», було включено у склад проекту кошторису та бюджетних запитів проекту ДБ України (на 2007 рік, 2008 рік, 2009 рік та 2010 рік відповідно).
Як наслідок, суд дійшов висновку, про обґрунтованість посилань позивача щодо протиправної бездіяльності МОН України щодо не включення до бюджетних запитів, які подавались до МФ України, з цільовим призначенням для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р.р
Водночас, порядок розрахунків між сторонами визначено Розділом 3 Договорів, зокрема в п.3.1 яких визначено, що для проїзду ДТГО «ППЗ» у загальних і плацкартних вагонах поїздів приміського міського сполучення студенти вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів придбавають проїзні документи (квитки) з оплатою 50 відсотків їх вартості.
Пунктами 3.2 Договорів МОН України здійснює щомісячну оплату ДТГО «ППЗ» коштів - різницю між повною вартістю квитка та пільговою, протягом 7 днів з моменту отримання від залізниці рахунку за попередній місяць, складеного Залізницею за обліковою формою, встановленою Укрзалізницею.
Водночас, пп.2.2.2 п.2.2 Договорів, визначено, що МОН України зобов'язується відшкодувати різницю між повною та пільговою вартістю проїзного документу пропорційно надходженню бюджетних асигнувань на зазначені цілі.
Як зазначає позивач в судовому засіданні, що підтверджується Довідками №1-№4 про перевезення студентів по Південно-Західній залізниці у 2006-2009 р., розрахунком позивача про стягувані суми, МОН України оплачено суму 48 989 100,00 грн.
Водночас, суд приймає до уваги Висновок експертизи, в якій визначено, що заявлена ДТГО «ППЗ» сума для отримання компенсації витрат, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006-2009 рр., підтверджується зведеним обліковими документами в розмірі 82 635 885,46 грн. (крім того ПДВ в сумі 16 527 177,09 грн.)
Однак, колегія суддів критично ставиться до посилання позивача на Висновок експертизи, як на доказ щодо збільшення позивачем суми для відшкодування із 98 055 714,28 грн. до 99 163 062,55 грн. (різниця становить 1 107 348,27 грн.).
Так, як вбачається із Висновку експертизи, розбіжності були виявлені експертами між даними зведених облікових документів та даними Звітів про мереження студентів у приміському сполученні по кожній Дирекції за 2006-2009 р. Водночас, як вбачається із умов Договорів, що не заперечується позивачем, підставною для виплати компенсації пільгового проїзду студентів учнів професійно-технічних навчальних закладів є щомісячні рахунки-фактури (що подавались до МОН України) за надані послуги та кошти ДБ України виділені Державним казначейством на ці цілі.
Колегія суддів акцентує увагу, що Позивачем не надано до суду жодних доказів, які б посвідчували направлення позивачем в 2006-2009 р. рахунків-фактур до МОН України на суму 1 107 348,27 грн.
Як наслідок, судом встановлено, що не спростовано позивачем, що наявні в матеріалах справи докази посвідчують про наявність зобов'язання МОН України відшкодувати збитки позивачу від застосування пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів за поданими позивачем рахунками-фактурами (поданих за Договорами в 2006-2009 р.) в розмірі 98 055 714,28 грн.
Водночас, суд критично ставиться до посилання МОН України, про неможливість погашення зазначеного розміру заборгованості оскільки були відсутні бюджетні асигнування на відповідні роки.
Так, пп.2.2.3 п.2.2 Договорів визначає, що МОН України зобов'язується у разі недостатності бюджетних асигнувань для погашення ДТГО «ППЗ» різниці між повною вартістю квитка та пільговою вартістю проїзного документу, своєчасно виходити до МФ України з пропозицією про збільшення обсягів асигнувань.
Однак, в матеріалах справи відсутні докази направлення МОН України до МФ України пропозиції про збільшення обсягів фінансування для погашення ДТГО «ППЗ» різниці між повною вартістю квитка та пільговою вартістю проїзного документу.
Натомість, ст.ст.525-526 Цивільного кодексу України, ст.193 Господарського кодексу України передбачено, що зобов'язання мають виконуватися належним чином, а одностороння відмова від виконання зобов'язання не допускається.
Вказані загальні положення цивільного законодавства поширюються також і на адміністративні договори за відсутності спеціального законодавства.
Уклавши договір, незалежно від його правової природи, сторони зв'язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту судом відповідної юрисдикції.
Відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.
Суд приймає до уваги, що в даному випадку Відповідач-1 не є юридичною особою, що отримує прибуток від своєї діяльності та самостійно ним розпоряджається, тоді як є бюджетною установою, що фінансується з ДБ України і не може провести розрахунок по своїх зобов'язаннях на суму, більшу, ніж його профінансовано у відповідному році (в межах видатків на конкретні цілі).
Чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами. Проте, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.
Враховуючи викладене, відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення договірного зобов'язання. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України №11/446 від 15.05.2012 р., в рішеннях Європейського суду з прав людини у справі «Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України» від 18.10.2005 р. та у справі «Кечко проти України» від 08.11.2005 р.
Крім того, відповідно до пп.3 п.4 Положення про МОН України, затвердженого указом Президента України №240/2013 від 25.04.2013 р., МОН України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Відповідно до ч.1 ст.35 БК України (в редакції чинній на дату судового розгляду справи) головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.
В ст.36 БК України (в редакції чинній на дату судового розгляду справи) визначено, що Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, на будь-якому етапі складання і розгляду проекту ДБ України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов'язки, приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до ст.35 цього Кодексу, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, готує проект закону про ДБ України. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, під час підготовки проекту ДБ України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України
Таким чином, відповідно до вимог чинного законодавства України, для включення відповідних видатків до проекту ДБ України, необхідно отримати бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів від головного розпорядника бюджетних коштів (в даному випадку - МОН України). Відповідний бюджетний запит має бути опрацьований МФ України, яке має прийняти рішення про включення відповідних видатків до проекту ДБ України.
Без дотримання вищевказаної процедури включення заборгованості в розмірі 98 055 714, 28 грн. за 2006-2009 роки згідно Договорів до проекту ДБ України неможливе.
Однак, за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо подання бюджетних запитів до МФ України є виключною компетенцією уповноваженого органу (розпорядника бюджетних коштів).
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позовна вимога щодо зобов'язання МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів у сумі 98 055 684,28 грн. для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р.р. для подання МФ України та подальшого включення до проекту ДБ України є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягає.
Щодо заявленої позивачем позовної вимоги про зобов'язання МФ України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 99 163 062,55 грн. до пропозиції проекту ДБ України для компенсації витрат ДТГО «ПЗЗ», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р., суд зазначає наступне.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В п.1 ч.1 ст.3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, суд здійснює захист прав, інтересів та свобод осіб в тому разі, якщо суб'єктом владних повноважень були порушені положення чинного законодавства.
Відповідно до положень БК України, МФ України розглядає запити які надходять до нього від розпорядників коштів.
Водночас, відповідно до ч.1, ч.2 та ч.3 ст.11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Однак, як вже було досліджено судом, МОН України не подавало до МФ України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті на суму в розмірі 98 055 714, 28 грн.
Більше того, позивачем не надано доказів та обґрунтувань що МФ України буде відхилений бюджетний запит МОН України на суму 98 055 714, 28 грн. в разі його подання.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст.9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому суд, оцінюючи спірні дії відповідача, виходить з критеріїв оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, встановлених ч.3 ст.2 КАС України, до яких, зокрема, відносяться вчинення дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії.
Згідно з ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.72 цього Кодексу.
Відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку, про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Статтею 159 КАС України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до положення ст.94 КАС України, понесені позивачем судові витрати підлягають відшкодуванню частково.
Керуючись положеннями ст.ст. 2, 11, 17, 71, 86, 94, 158-163, 167, 254 КАС України, суд -
1. Позовні вимоги Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки України та Міністерства фінансів України задовольнити частково.
2. Визнати протиправною бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо не включення до бюджетних запитів, які подавались до Міністерства фінансів України, суми 98 055 714, 28 грн., з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2006 - 2009 р.р.
3. В іншій частині позовних вимог відмовити.
4. Присудити на користь Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» понесені судові витрати в розмірі 50 (п'ятдесят) грн. 00 коп. із видатків Міністерства освіти і науки України.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.185-187 КАС України.
Головуючий суддя Б. В. Санін
Судді Н. А. Добрівська
Т.О. Скочок