Головуючий у 1 інстанції - суддя Ушаков Т.С.
Суддя - доповідач - Яманко В. Г.
Україна
Іменем України
11 березня 2009 року справа № 2-а-7374/08/1270
зал судового засідання № 3 у приміщенні суду за адресою: м. Донецьк, бул. Шевченка, 26, 3 корпус
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Яманко В. Г.
суддів: Геращенко І В.
при секретарі судового засіданняМалашкевич С. А.
Литвіновій Л. О.
за участю представників від:
позивача:Демидова І. Ю. за дов. № 112 від 12 січня 2009 року,
Разумцева В. В. за дов. № 2097 від 10 березня 2009 року,
відповідача:Подлєсняк В. Є. за дов. № 01-29/05 від 18 березня 2008 року,
розглянувши у відкритому судовому засіданні
апеляційну скаргу Кремінської районної ради Луганської області
на постанову Луганського окружного адміністративного суду
від 22 серпня 2008 року
по адміністративній справі № 2-а-7374/08 (суддя Ушаков Т.С.)
за позовом Контрольно-ревізійного управління в Луганській області
до Кремінської районної ради Луганської області
про визнання дій неправомірними, скасування рішення та встановлення
відсутності компетенції
28 березня 2008 року Контрольно-ревізійне управління в Луганській області звернулось до суду з адміністративним позовом до Кремінської районної ради про визнання дій відповідача неправомірними, скасування рішення № 22/18 від 6 березня 2008 року, встановлення відсутності повноважень відповідача щодо перевірки пенсійних справ, ініціювання проведення службового розслідування відносно посадової особи позивача, внесення пропозицій щодо звернення управління Пенсійного фонду України у Кремінському районі до суду на неправомірні дії позивача.
Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2008 року позовні вимоги Контрольно-ревізійного управління в Луганській області були задоволені, визнані дії Кремінської районної ради Луганської області при винесенні рішення № 22/18 від 6 березня 2008 року неправомірними, скасоване рішення Кремінської районної ради Луганської області № 22/18 від 6 березня 2008 року «Про результати роботи тимчасової контрольної комісії районної ради з перевірки пенсійних справ ліквідаторів аварії на ЧАЕС», визнана відсутність компетенції Кремінської районної ради Луганської області щодо перевірки пенсійних справ та ініціювання проведення службового розслідування відносно посадової особи контрольно-ревізійного управління в Луганській області.
В апеляційній скарзі (арк. справи 209-211) відповідач просив скасувати постанову суду першої інстанції як прийняту з порушенням норм матеріального та процесуального права, прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити. Під час судового розгляду представник відповідача підтримав апеляційну скаргу.
Позивач проти апеляційної скарги заперечував (арк. справи 248-250) та просив постанову суду першої інстанції залишити без змін.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді - доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечень на неї, встановила наступне.
6 березня 2008 року Кремінською районною радою п'ятого скликання на двадцять другій сесії було прийнято рішення № 22/18 «Про результати роботи тимчасової контрольної комісії районної ради з перевірки пенсійних справ ліквідаторів аварії на ЧАЕС» (арк. справи 6), відповідно до якого вирішено:
1) роботу управління Пенсійного фонду України в Кремінському районі Луганської області по призначенню і виплаті пенсій ліквідаторам аварії на ЧАЕС визнати незадовільною,
2) надіслати прийняте рішення до контролюючих та правоохоронних органів для прийняття заходів реагування до посадових осіб Пенсійного фонду,
3) звернутись до голови Луганської обласної державної адміністрації з клопотанням про ініціювання проведення службового розслідування по відношенню до заступника начальника Контрольно-ревізійного управління в Луганській області Лисенка А.В., який своєю вимогою дискредитує закон, соціальну справедливість і державну політику стосовно осіб, які захистили життя жителів Європи від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС,
4) запропонувати управлінню Пенсійного фонду в Кремінському районі невідкладно звернутися з позовною заявою до суду на неправомірні дії КРУ в Луганській області по відношенню до ліквідаторів аварії на ЧАЕС,
5, 6) Кремінській районній державній адміністрації забезпечити виконання Конституції та законів України відносно громадян, які постраждали від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, редактору газети і директору місцевого телевізійного каналу проінформувати жителів району про результати роботи тимчасової комісії.
Колегія суддів з приводу наведених положень рішення Кремінської районної ради № 22/18 від 6 березня 2008 року зазначає, що однією з найважливіших ознак правової держави є її пов'язаність правовим законом. Це означає, що діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, посадових осіб повинна здійснюватися на основі правових актів, у їх межах і за процедурою, встановленою цими актами, що безпосередньо передбачено частиною 2 статті 19 Конституції України.
Частиною 2 статті 143 Конституції України передбачено, що обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Згідно положень статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до статті 48 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» тимчасові контрольні комісії ради є органами ради, які обираються з числа депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. В Регламенті Кремінської районної ради, затвердженому рішенням районної ради від 18 травня 2006 року № 2/1 (арк. справи 238-246), в статті 4.5 також міститься положення про те, що Рада в разі потреби утворює тимчасові контрольні комісії, які створюються для здійснення контролю за конкретно визначеними радою питаннями, що входять у повноваження місцевого самоврядування.
Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції при прийнятті рішення помилково проаналізовано положення статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо виключної компетенції сільських, селищних, міських рад з огляду на те, що повноваження відповідача регламентовані статтею 43 названого Закону, відповідно до якої, повноваженнями щодо прийняття оскаржуваного рішення, в якому надається оцінка роботі державних органів, таких як Управління Пенсійного фонду України в Кремінському районі Луганської області та Контрольно-ревізійне управління в Луганській області та їх посадових осіб, Кремінська районна рада не наділена.
На виконання постанови Верховної Ради України від 6 грудня 1991 року "Про порядок введення в дію Закону України "Про пенсійне забезпечення" Кабінетом Міністрів України була прийнята 28 січня 1992 року постанова № 39 «Про створення Пенсійного фонду України», згідно пункту 1 якої було передбачено, що для державного управління фінансами пенсійного забезпечення в Україні створити на базі Українського республіканського відділення Пенсійного фонду СРСР Пенсійний фонд України з управліннями в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
В пункті 1 Положення про Пенсійний фонд України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2007 року N 1261, визначено, що Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра праці та соціальної політики.
Пунктом 1.1 розділу 1 «Положення про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі», затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 27 червня 2002 року N 11-2 (у редакції постанови правління Пенсійного фонду України від 25 лютого 2008 року N 5-5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13 березня 2008 року за N 208/14899, Головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворюють систему органів Пенсійного фонду України, який є центральним органом виконавчої влади. Управління підвідомчі та підзвітні Фонду.
За статтею 10 Закону України «Про пенсійне забезпечення» № 1788-ХІІ від 5 листопада 1991 року у редакції Закону України від 17 січня 2002 року N 2981-II пенсійне забезпечення відповідно до цього Закону здійснюється органами Пенсійного фонду України. Стаття 81 вказаного закону передбачає, що призначення пенсій і оформлення документів для їх виплати здійснюється органами Пенсійного фонду України.
Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-ХІІ від 28 лютого 1991 року, в редакції Закону України № 2001-ХІІ від 19 грудня 1991 року зі змінами та доповненнями станом на час існування спірних правовідносин, визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Відповідно до положень законів України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про пенсійне забезпечення» районні ради не наділені жодними повноваженнями щодо регулювання відносин, які виникають між суб'єктами системи правовідносин у сфері пенсійного забезпечення громадян, які постраждали внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС.
За статтею 4 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» № 2939-ХІІ від 26 січня 1993 року державна контрольно-ревізійна служба діє при Міністерстві фінансів України і підпорядковується Міністерству фінансів України. Контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі підпорядковуються Головному контрольно-ревізійному управлінню України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) в районах, містах і районах у містах. Державна контрольно-ревізійна служба координує свою діяльність з місцевими Радами народних депутатів та органами виконавчої влади, фінансовими органами, державною податковою службою, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки.
Як вбачається з наведеної норми, контрольно-ревізійна служба лише координує свою діяльність з органами місцевого самоврядування, а не підпорядковується ним.
Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Частиною 1 статті 13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» передбачено, що дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.
Вимога Контрольно-ревізійного управління в Луганській області № 28.2-14/985 від 7 лютого 2008 року (арк. справи 152-154) про усунення порушень надана на підставі акту ревізії № 28.2-21/001 від 29 листопада 2007 року (арк. справи 99-151) до Управління Пенсійного фонду України не була оскаржена. Більш того, постановою Луганського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2008 року по справі № 2а-9072/08 (арк. справи 251), яка набрала законної сили 8 вересня 2008 року, був задоволений позов Контрольно-ревізійного управління в Луганській області та зобов'язане УПФУ в Кремінському районі Луганської області виконати Вимогу Контрольно-ревізійного управління в Луганській області № 28.2-21/001 від 29 листопада 2007 року в частині відшкодування зайво сплачених пенсій у сумі 136654 грн. 95 коп. При цьому, як зазначено в постанові суду, управління Пенсійного фонду позов КРУ в Луганській області та відповідно Вимогу визнало.
Колегія суддів також зазначає, що як встановлено частиною 2 статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування зобов'язанні діяти лише у спосіб передбачений Конституцією та законами України. При цьому, спосіб - це визначене законом в їх компетенції те, яким чином здійснюються дії, спрямовані на реалізацію владних повноважень. Здійснюючі такі дії, органи місцевого самоврядування можуть спиратись тільки на компетенційні права і обов'язки та використовувати у своїй діяльності ті засоби, форми, прийоми, що передбачені законодавством. Здійснення районною радою дій по контролю за діяльністю не підпорядкованих раді державних органів способами не передбаченими ні Конституцією України, ні Законом України «Про місцеве самоврядування», ні іншими законами, є неправомірним. Так, проведення тимчасовою комісією створеною Кремінською районною радою перевірки пенсійних справ з приводу правильності обрахування розміру пенсій особам, які постраждали від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС є неправомірною дією вчиненою за відсутністю на це компетенції у районної ради. До того ж жодним нормативно - правовим актом не встановлено право районних рад давати оцінку правильності дій та рішень посадових осіб контрольно - ревізійної служби України, а відтак у відповідача відсутнє право ініціювати притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб КРУ в Луганській області.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, є необґрунтованими, тому з огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 24, 160, 167, 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Кремінської районної ради Луганської області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2008 року по адміністративній справі № 2-а-7374/08 - залишити без задоволення.
Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2008 року по адміністративній справі № 2-а-7374/08 - залишити без змін.
На підставі частини 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України відкласти з дня закінчення судового розгляду справи на строк п'ять днів складання судового рішення у повному обсязі.
Вступна та резолютивна частини ухвали складені та підписані колегією суддів у нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 11 березня 2009 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця з дня складення в повному обсязі.
Ухвала складена в повному обсязі та підписана колегією суддів 12 березня 2009 року.
Головуючий: В.Г.Яманко
Судді: І.В.Геращенко
С.А.Малашкевич