"18" липня 2013 р. м. Київ К/800/465/13
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
Черпака Ю.К. (судді-доповідача),
Головчук С.В.,
Пасічник С.С.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_4 до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання надати інформацію,
за касаційною скаргою ОСОБА_5 - представника ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2012 року,
встановив:
У вересні 2012 року ОСОБА_4 пред'явив позов до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області про визнання протиправними дій і бездіяльності щодо ненадання інформації за запитом та відмови в задоволенні запиту на інформацію, зобов'язання надати інформацію, що запитувалась.
Позов обґрунтував тим, що 15 березня і 29 серпня 2012 року він звертався до відповідача із запитами про надання екологічної інформації щодо діяльності ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь", однак отримав відмову в задоволенні запитів без наведення обґрунтованих причин. Зазначив, що запитувана ним інформація про стан довкілля є відкритою і знаходиться в розпорядженні відповідача.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2012 року, в задоволенні позову відмовлено.
У касаційній скарзі представник позивача ОСОБА_5 просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким зобов'язати відповідача надати інформацію, що запитувалась згідно із запитом від 15 березня 2012 року, окрім інформації про штрафні санкції, які були застосовані до підприємств за невиконання заходів щодо скорочення викидів забруднюючих речовин. Вважає помилковим висновок судів, що запитувана позивачем інформація є власністю підприємств (є конфіденційною), оскільки відомості щодо виду і обсягів викидів забруднюючих речовин та заходів щодо їх скорочення підприємства надають Державному управлінню охорони навколишнього природного середовища, яке аналізує ці дані та видає дозвіл на викиди забруднюючих речовин із внесенням до нього затверджених даних, тобто тим самим створює запитувану інформацію. Зазначає, що апеляційний суд дійшов також необґрунтованого висновку про те, що відповідач надав відповідь на запит, так як надання узагальнених даних і усне ознайомлення представника позивача з дозволом на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ПАТ "МК Азовсталь" не є тією формою і обсягом відповіді, яку просив надати заявник.
В запереченні на касаційну скаргу Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області просить відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що при наданні відповіді на запит ОСОБА_4 Держуправління діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.
Судами встановлено, що 15 березня 2012 року ОСОБА_4 подав електронною поштою запит до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області про надання в письмовій формі наступної інформації:
1) даних про всі джерела викидів на ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь" відповідно до звітів з інвентаризації, із зазначенням виробництва, цехів, найменувань джерел, обсягів викидів забруднюючих речовин без газоочистки і з нею, гранично допустимих викидах (ГДВ) і тимчасово погоджених викидах (ТПВ) для кожного джерела викидів згідно з діючим і попереднім дозволом на викиди для ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь" у вигляді таблиці;
2) копій таблиць "Характеристика устаткування очистки газів" з діючих дозволів на викиди забруднюючих речовин на ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь";
3) копій таблиць "Характеристика устаткування очистки газів" з попередніх дозволів на викиди забруднюючих речовин на ПАТ "ММК ім. Ілліча" (з 2005 року по 2010 рік) і ПАТ "МК Азовсталь" (з 2004 року по 2009 рік);
4) обґрунтування для видачі попередніх дозволів (з 2005 року по 2010 рік і з 2004 року по 2009 рік) на ТПВ та список обов'язкових до виконання заходів для ПАТ "ММК ім. Ілліча" та ПАТ "МК Азовсталь" із зазначенням заходів, які були виконані, а які - ні та повідомленням про штрафні санкції, що були застосовані до підприємств за їх невиконання;
5) обґрунтування для видачі діючих дозволів на ТПВ та обов'язкові заходи для ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь", які отримали дані дозволи зі строками поетапного виконання кожного заходу та кінцевим строком виходу на ГДВ, за яких не будуть перевищені загальні для м. Маріуполя нормативи екологічної безпеки по атмосферному повітрю і водним ресурсам.
Листом від 19 квітня 2012 року № 13-1965 Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області повідомило ОСОБА_4 про дату видачі і термін дії дозволів на викиди забруднюючих речовин на ПАТ "ММК ім. Ілліча" і ПАТ "МК Азовсталь" та надало інформацію про кількість стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, ступінь обладнання технологічного устаткування пилогазоочисним устаткуванням (згідно з інформацією, наданою підприємствами на момент видачі дозволів), кількість, вартість і термін реалізації заходів щодо досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин. Зазначило, що фактично запитувана інформація становить звіт з інвентаризації викидів забруднюючих речовин та документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря та дозвіл на викиди забруднюючих речовин. У зв'язку з великим обсягом вказаних документів заявнику запропоновано ознайомитися з ними безпосередньо в приміщенні Держуправління. Стосовно інформації про штрафні санкції, які були застосовані до названих підприємств за невиконання передбачених дозволами заходів, то запит в цій частині направлений за належністю до Державної Азовської морської екологічної інспекції.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з правомірності дій відповідача щодо розгляду інформаційного запиту від 15 березня 2012 року, оскільки відповідь на питання про штрафні санкції належить до компетенції іншого органу, поняття "тимчасове погодження викидів" чинним законодавством не визначено, дані до звітів з інвентаризації із зазначенням виробництва, цехів, найменувань джерел, обсягів викидів забруднюючих речовин без газоочистки і з нею є інформацією з обмеженим доступом, а частина запитуваної інформації (не зазначено, яка саме) належить до конфіденційної. Окрім того, 29 серпня 2012 року представнику позивача надана можливість ознайомитися з дозволом на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ПАТ "МК Азовсталь".
З висновками судів неможна погодитися, оскільки вони не ґрунтуються на повно і всебічно встановлених обставинах справи та їх належній правовій оцінці.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" підприємства, установи, організації та громадяни-суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов'язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов'язані, зокрема, здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо, вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів.
Згідно з частиною п'ятою статті 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" (в редакції Закону України від 21.06.2001 р. № 2556-III) викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, який видається територіальним органом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів за погодженням із територіальним органом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я.
Інструкцією про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 р. № 108, встановлено, що невід'ємною частиною заяви на отримання дозволу на викиди є документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, що готуються на підставі звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, а також перелік заходів щодо скорочення викидів забруднюючих речовин (пункти 1.3, 2.9, 2.14). Вказана інформація надається за формами, які наведені в таблицях 6.1, 6.2, 6.4 додатка 6, таблиці 10.1 додатка 10 до цієї Інструкції.
Отже, складання і подання до Державного управління охорони навколишнього природного середовища інформації щодо видів та обсягів забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, характеристики джерел викидів та їх параметрів, характеристики установок очистки газів та заходів щодо скорочення викидів забруднюючих речовин передбачено чинним законодавством України.
Відповідно до статті 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
За змістом частини першої статті 25 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" і частини першої статті 13 Закону України "Про інформацію" інформація про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) - це будь-яка інформація в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі, зокрема про джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію, фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінювання, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Статтями 20-21 Закону України "Про інформацію" та частиною другою статті 1 і статтею 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що за порядком доступу інформація (публічна інформація) поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом (конфіденційну, таємну і службову інформацію).
Інформація про стан довкілля, крім інформації про місце розташування військових об'єктів, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом (частина третя статті 13 Закону України "Про інформацію").
В запиті позивача від 15 березня 2012 року йшлося про надання екологічної інформації, яка вказаними законами не віднесена до інформації з обмеженим доступом.
Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України в разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
У зв'язку з цим суди мали перевірити відповідність наказу Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області від 22.08.2011 р. № 56 про затвердження Переліку документів Держуправління, що становлять інформацію з обмеженим доступом, вимогам чинного законодавства України, в тому числі перерахованого в преамбулі цього наказу.
Окрім того, суди не з'ясували, чи стосується запит ОСОБА_4 пункту 2.18 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 р. № 108, який надає право громадськості на ознайомлення з інформацією щодо викидів забруднюючих речовин та на який є посилання в розділі "Відділ атмосферного повітря" Переліку документів Держуправління, що становлять інформацію з обмеженим доступом.
Суди не надали також правової оцінки листу Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Донецькій області від 19 квітня 2012 року № 13-1965 на предмет того, чи не містить він посилань на неможливість надання певної інформації, яка має режим обмеженого доступу, та чи не буде розголошена ця інформація у зв'язку з пропозицією ОСОБА_4 ознайомитися з нею в приміщенні Держуправління.
Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, то прийняті ними рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції за приписами частини четвертої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив:
Касаційну скаргу ОСОБА_5 - представника ОСОБА_4 задовольнити частково.
Скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2012 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.
Судді:Черпак Ю.К.
Головчук С.В.
Пасічник С.С.