Україна КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
09 липня 2013 року Справа № 811/1595/13-а
Кіровоградський окружний адміністративний суд
у складі головуючого судді Кравчук О.В.,
при секретарі судового засідання - Негоді Н.С.,
за участю:
представника позивача - Совенко В. С.,
представника відповідача - Москальця Г.Л.
розглянув у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Кіровограді справу
за позовом Прокурора Петрівського району
до відповідача - Петрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області
про визнання протиправними дій.
До Кіровоградського окружного адміністративного суду звернувся прокурор Петрівського району (далі - позивач) з позовом до Петрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому (з урахуванням зменшених у ході судового розгляду справи позовних вимог) просив визнати протиправними дії начальника відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації Москальця Г.Л. щодо:
- витрачання коштів лише на утримання Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості,
- формального виконання заходів Програми „Позашкільна освіта на період 2009-2012 років,
- реалізації програм з порушенням вимог законодавства, зокрема, нескладення календарного плану виконання програм, Положення про Програми (заходи) та кошторисів,
- використання коштів під час виконання Програми для купівлі матеріальних цінностей для Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості та виплати заробітної плати працівникам закладу,
- відсутності контролю та координації за діяльністю гуртків Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості.
Позовні вимоги ґрунтуються на висновках перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням бюджетного законодавства та законодавства про позашкільну освіту у період з 01 січня 2013 року по 04 квітня 2013 року в діяльності відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації в частині законності використання коштів на утримання Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості.
У ході перевірки прокуратурою виявлено порушення відповідачем ряду положень законодавчих та підзаконних нормативних актів при виконанні Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки, зокрема, Бюджетного кодексу України, Положення про порядок реалізації програм та проведення заходів з питань дітей, молоді, жінок та сім'ї затвердженого наказом Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України від 01.11.2000 року № 2111. Крім того, позивачем під сумнів ставиться факт існування гуртків у Петрівському районному центрі дитячої та юнацької творчості та його філіях.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала з підстав, визначених в адміністративному позові.
Відповідачем до суду подано заперечення на позовну заяву, за якими позов ним не визнається у повному обсязі. Такі заперечення мотивовано тим, що позовні вимоги прокурора Петрівського району являються незаконними, безпідставними та необгрунтованими, оскільки ним не надано суду необхідних належних та допустимих доказів, якими він мотивує обставини, викладені в позовній заяві (а.с.43-52).
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував та просив суд відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.
Відповідно до частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів частини шостої статті 103 Кодексу адміністративного судочинства України, складення постанови у повному обсязі було відкладено до 15 липня 2013 року із проголошенням вступної та резолютивної частини постанови в тому самому судовому засіданні, в якому закінчився розгляд справи.
Розглянувши подані представниками позивача та відповідача документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, свідків, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно і неупереджено оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
15 травня 2009 року Петрівською районною радою Кіровоградської області прийнято рішення №385 Про районну програму розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки (Т. 1, а.с.14-20).
Дана Програма розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки розроблена та затверджена відповідно до «Порядку формування районних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання», затвердженого рішенням Петрівської районної ради Кіровоградської області від 04 березня 2008 року № 230.
Згідно з розділом 3 Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки її метою є створення належних умов для доступності, безоплатності та підвищення якості позашкільної освіти, всебічного розвитку дітей у позашкільних навчальних закладах району, збільшення охоплення дітей позашкільною освітою, гарантування конституційного права на здобуття позашкільної освіти.
Як вбачається з матеріалів справи та з пояснень, наданих прокурором у судовому засіданні, позовні вимоги про визнання протиправними дій начальника відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації Москальця Г.Л. щодо витрачання коштів лише на утримання Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості, щодо реалізації районної Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки з порушенням вимог законодавства, зокрема, нескладення календарного плану виконання програм, Положення про Програми (заходи) та кошторисів та щодо використання коштів під час виконання Програми для купівлі матеріальних цінностей для Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості та виплати заробітної плати працівникам закладу базуються на твердженнях позивача про порушення відповідачем приписів Положення про порядок реалізації програм та проведення заходів з питань дітей, молоді, жінок та сім'ї, затвердженого Наказом Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України від 1 листопада 2000 року № 2111.
Так, зокрема, позивач наголошує на тому, що вказаним Положенням передбачається складення і затвердження Положення про програму (захід) із зазначенням, зокрема, структури витрат та забороняється спрямування бюджетних коштів, запланованих і виділених на програми, на придбання основних засобів. Однак, такі вимоги Положення відповідачем дотримані не були.
Позивач обґрунтовано посилається на те, що цим Положенням регламентується порядок реалізації програм та проведення заходів з питань дітей, молоді, жінок та сім'ї, спрямованих на реалізацію державної політики щодо дітей, молоді, жінок та сім'ї, планування коштів на їх здійснення та порядок використання цих коштів, які передбачаються у відповідних бюджетах відповідно до чинного законодавства, зокрема Законів України "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" та "Про молодіжні та дитячі громадські організації" та його дія поширюється, у тому числі, на відділи, служби у справах неповнолітніх, центри соціальних служб для молоді місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, організації та установи (далі - установи), які здійснюють реалізацію відповідних програм (заходів) стосовно дітей, молоді, жінок та сім'ї за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.
Разом з тим суд зазначає, що програмою у розумінні пункту 2.1 вказаного Положення є затверджений в установленому законодавством порядку - актами Президента України, Кабінету Міністрів України, рішеннями центральних та місцевих органів виконавчої влади комплекс заходів, спрямованих на виконання певних завдань і вирішення питань, пов'язаних з реалізацією державної політики стосовно соціальної підтримки та допомоги дітям, молоді, жінкам та сім'ям.
У свою чергу, статтею 1 Закону України „Про позашкільну освіту" від 22 червня 2000 року № 1841-III позашкільна освіта визначається як сукупність знань, умінь та навичок, що отримують вихованці, учні і слухачі в позашкільних навчальних закладах у час, вільний від навчання в загальноосвітніх та інших навчальних закладах.
Відповідно до статті 4 Закону України «Про позашкільну освіту» позашкільна освіта є складовою системи безперервної освіти, визначеної Конституцією України, Законом України «Про освіту», цим Законом, і спрямована на розвиток здібностей та обдарувань вихованців, учнів і слухачів, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному визначенні.
Виходячи зі змісту вказаних положень у їх системному зв'язку, суд дійшов висновку, що районна Програма розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки спрямована на реалізацію державної освітньої політики та не стосується соціальної підтримки та допомоги дітям, молоді, жінкам та сім'ям. Відтак, на вказану Програму не можуть поширюватися вимоги Положення про порядок реалізації програм та проведення заходів з питань дітей, молоді, жінок та сім'ї.
Судом також критично оцінюється позиція позивача про протиправність вищезазначених дій відповідача з огляду на неповну відповідність їх Державній цільовій соціальній програмі розвитку позашкільної освіти на період до 2014 року, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 785 (Т.1, а.с. 168-169)
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України „Про державні цільові програми" від 18 березня 2004 року № 1621-IV державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
Так, метою Державної цільової соціальної програми розвитку позашкільної освіти на період до 2014 року визначено вдосконалення позашкільної освіти шляхом надання підтримки та забезпечення розвитку, створення додаткових можливостей для духовного, інтелектуального і фізичного розвитку осіб, які бажають здобути позашкільну освіту. При цьому зазначена Програма є основою для розроблення регіональних програм розвитку позашкільної освіти та не містить застережень щодо неможливості модернізації матеріально-технічної бази позашкільних навчальних закладів, зокрема, шляхом купівлі меблів та інших основних засобів.
Водночас, районна Програма розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки розроблена та затверджена відповідно до «Порядку формування районних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання», затвердженого рішенням Петрівської районної ради Кіровоградської області від 04 березня 2008 року № 230 та фінансується коштами місцевого бюджету, а отже - не є державною цільовою програмою у розумінні Закону України „Про державні цільові програми" та не може ототожнюватися з Державною цільовою програмою розвитку позашкільної освіти на період до 2014 року.
Позивач стверджує також про порушення відповідачем приписів частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України внаслідок включення до видатків на виконання Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки витрат на утримання закладів позашкільної освіти.
Так, підпункти „г" та „д" пункту 1 вказаної норми передбачають віднесення до видатків, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, відповідно, видатків на: інші державні освітні програми та позашкільну освіту (заходи районного значення з позашкільної роботи з дітьми).
Суд вважає, що видатки на виконання районної Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки не можуть бути віднесені до видатків на освітні державні програми (підпункт „г" пункту 1 частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України), позаяк така Програма не є державною цільовою програмою у розумінні Закону України „Про державні цільові програми". Водночас, видатками на позашкільну освіту відповідно до підпункту „д" пункту 1 вказаної норми охоплюються, серед іншого, і видатки на заходи районного значення з позашкільної роботи з дітьми), а отже - і заходи щодо виконання програм районного значення у сфері позашкільної освіти.
Це дає підстави для висновку про необґрунтованість доводів прокурора про порушення відповідачем положень статті 89 Бюджетного кодексу України.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що за змістом Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки Петрівський районний центр дитячої та юнацької творчості, маючи філії у кожному освітньому окрузі, є центральним суб'єктом, за допомогою якого реалізуються заходи вказаної Програми. Суд вважає, що цей факт обґрунтовано враховано відповідачем при складенні кошторису Програми.
Виходячи з викладеного, суд дійшов висновку, що позовні вимоги прокурора стосовно визнання протиправними дій начальника відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації Москальця Г.Л. щодо витрачання коштів лише на утримання Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості, щодо реалізації районної Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки з порушенням вимог законодавства, зокрема, нескладення календарного плану виконання програм, Положення про Програми (заходи) та кошторисів та щодо використання коштів під час виконання Програми для купівлі матеріальних цінностей для Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості та виплати заробітної плати працівникам закладу є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Стосовно позовних вимог прокурора в частині визнання протиправними дій начальника відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації Москальця Г.Л. щодо формального виконання заходів Програми „Позашкільна освіта на період 2009-2012 років" та відсутності контролю та координації за діяльністю гуртків Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості суд вважає за необхідне вказати таке.
Програма розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки розроблена та затверджена відповідно до «Порядку формування районних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання», затвердженого рішенням Петрівської районної ради Кіровоградської області від 04 березня 2008 року № 230 (Т.1, а.с. 53-63).
Відповідно до підпункту 1 пункту 7 розділу 2 Порядку формування районних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання визначено, що відповідальний виконавець програми два рази на рік подає управлінню економіки та розвитку інфраструктури райдержадміністрації узагальнену інформацію про стан та результати її виконання.
У свою чергу, за приписами Розділу VII Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки координація та контроль за її виконанням полягає у наступному: учасники Програми щороку до 01 лютого надають інформацію відділу освіти райдержадміністрації про хід виконання Програми; відділ освіти райдержадміністрації двічі на рік до 15 січня та 15 липня інформує управління економіки та розвитку інфраструктури про хід виконання Програми; координацію діяльності структурних підрозділів райдержадміністрації, пов'язаної з виконанням цієї Програми, здійснює відділ освіти райдержадміністрації. При цьому основними формами контролю за реалізацією заходів та досягненнями показників Програми визначено: звітність учасників Програми про стан виконання відповідних заходів; проведення моніторингу та надання узагальненої звітності про хід виконання Програми керівництву району; залучення засобів масової інформації до висвітлення ходу реалізації Програми.
Однак, позивачем не надано доказів невиконання відповідачем покладених на нього заходів щодо координації та контролю за виконанням Програми.
У судовому засіданні встановлено, що Відділ освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації двічі на рік до 15 січня та 15 липня інформував управління економіки та розвитку інфраструктури райдержадміністрації про хід виконання Програми.
При цьому, рішенням Петрівської районної ради від 29 березня 2013 року № 363 виконання основних заходів Програми розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки визнано задовільним (Т. 1, а.с. 64-66).
Крім того, свідченням ефективного виконання Програми слугує заявлена у судовому засіданні відповідачем та не спростована позивачем інформація щодо зайнятості у заходах позашкільної освіти в Петрівському районі Кіровоградської обласні 59 % дітей та показники участі таких дітей у Всеукраїнських акціях, масових заходах із зайняттям ними призових місць.
В обґрунтування позовних вимог прокурор висловлює позицію про сумнівність фактичного існування окремих гуртків, про які йдеться у Програмі розвитку позашкільної освіти на 2009-2012 роки.
Так, в позовній заяві вказано, що у філії Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості на базі Петрівської ЗШ І-III ступенів діють гуртки «Легіон», заняття якого проводяться у середу та п'ятницю з 18.00-20.00 та «Штемп», заняття якого проводяться у понеділок 16.40-18.40, четвер 16.30-17.30, п'ятницю 15.00-18.00, які відвідують одні і ті самі учні 9 та 10 класів ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8
Крім того, прокурор в позовній заяві зазначає, що у філії Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості на базі Червонокостянтинівської ЗШ І-ІП ступенів діють гуртки «Візерунок», заняття якого проводяться у вівторок та середу з 14.3-16.30 та «Виток», заняття якого проводяться, зокрема, у середу 13.15-15.15. Проте, у ході перевірки встановлено, що вказані гуртки відвідують одні і ті самі учні ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_4, ОСОБА_11 та ОСОБА_12, які не можуть на двох гуртках перебувати одночасно.
На базі Володимирівської ЗШ І-ІП ступенів працює вокальний гурток «Гармонія» у п'ятницю з 12.00 до 16.00, у якому навчаються учнів 1-10 класів., у той час як основні заняття у школі закінчуються о 14.10.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про позашкільну освіту» тривалість занять у позашкільному навчальному закладі визначається навчальними планами і програмами з урахуванням психофізіологічного розвитку та допустимого навантаження для різних вікових категорій і становить для вихованців, учнів і слухачів: віком від 5 до 6 років - 30 хвилин; віком від 6 до 7 років - 35 хвилин; інших - 45 хвилин.
Для дітей, які навчаються у Петрівському районному центрі дитячої та юнацької творчості, тривалість занять становить 45 хвилин.
Відповідно до вимог статті 18 Закону України «Про позашкільну освіту» гранична наповнюваність груп відповідно до психофізіологічного розвитку вихованців, учнів і слухачів, їх вікових категорій, рівня майстерності визначається Положенням про позашкільні навчальні заклади. Наповнюваність груп встановлюється директором позашкільного навчального закладу залежно від профілю та можливостей організації навчально-виховного процесу.
Суд вважає, що зарахування учнів до кількох гуртків одночасно законом не забороняється та не може бути свідченням неіснування таких гуртків, адже відвідувати їх учні можуть у порядку черговості.
Крім того, наявні у матеріалах справи робочі плани центру дитячої та юнацької творчості та журнали планування та обліку роботи гуртків, розклад занять, списки дітей, що відвідують відповідні гуртки, а також витяги з журналів відвідувань таких гуртків суд вважає доказами, які посвідчують факт існування таких гуртків в об'єктивній дійсності (Т. 1, а.с. 108-124, 128-152, 220-239, 241-246)
Допитані у судовому засіданні свідки ОСОБА_13 та ОСОБА_14 - працівники Олександрійської об'єднаної Державної фінансової інспекції, які проводили перевірку у відділі освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації - повідомили суду обставини, аналогічні викладеним у позовній заяві прокурора, однак факт існування гуртків не спростували.
Враховуючи викладене, суд не вбачає правових підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій начальника відділу освіти, молоді та спорту Петрівської районної державної адміністрації Москальця Г.Л. щодо формального виконання заходів Програми „Позашкільна освіта на період 2009-2012 років" та відсутності контролю та координації за діяльністю гуртків Петрівського районного центру дитячої та юнацької творчості.
За приписами частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
З огляду на те, що під час судового розгляду справи позивачем не доведено обґрунтованості своїх позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
Керуючись статтями 86, 94, 159-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили у порядку, встановленому статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Кіровоградський окружний адміністративний суд в десятиденний строк з дня отримання копії постанови, складеної у повному обсязі. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду О.В. Кравчук