19 червня 2013 року м. ПолтаваСправа № 816/1310/13-а
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Ясиновського І.Г.,
при секретарі - Іванюк Є.В.,
за участю:
представника відповідача - Чігріної Н.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Добробут" до Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області про визнання дій неправомірними, скасування припису, -
19 березня 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Добробут" звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області про визнання дій державного інспектора щодо зазначення в акті перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, складеного 29.01.2013 року, факту наявності в діяльності позивача порушення вимог земельного законодавства України неправомірними та скасування припису № 44 від 31.01.2013 року, яким приписано усунути порушення земельного законодавства, а саме: провести державну реєстрацію договорів оренди земельних часток (паїв) до 01.03.2013 року.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що висновки акту перевірки від 29.01.2013 року про відсутність документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельну ділянку, є необґрунтованими. Вказував на здійснення дій на виконання спірного припису та наявність об'єктивних обставин, що унеможливило виконання такого припису. Відтак, вважає припис № 44 від 31.01.2013 року, який винесено на підставі проведеної перевірки, незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Позивач в судове засідання не забезпечив явку уповноваженого представника, надав клопотання про розгляд справи за його відсутності.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував та просив відмовити у задоволенні позову з підстав його необґрунтованості. Вказував на встановлення в ході перевірки дотримання вимог земельного законодавства використання земельної ділянки за відсутності документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельну ділянку, що є порушенням статті 125 та частин 1-3, 5 статті 126 Земельного кодексу України. За результатами перевірки складено акт перевірки, видано припис про усунення порушень вимог земельного законодавства.
Суд, розглянувши подані сторонами документи, заслухавши пояснення представника відповідача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
29.01.2013 року проведена перевірка з питання дотримання вимог земельного законодавства, за результатами складено відповідний акт (а.с.6-12). В результаті перевірки встановлено відсутність документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельну ділянку, що є порушенням статті 125 та частин 1-3, 5 статті 126 Земельного кодексу України, зокрема, позивачем використовуються в ВП ТОВ "Добробут" 207 земельних ділянок власників земельних часток (паїв) загальною площею 814,11 га, в ВП "Козацький стан" - 335 земельних ділянок власників земельних часток (паїв) загальною площею 1075,989 га. Всього з порушенням земельного законодавства підприємством на території району використовується 542 земельні ділянки на площі 1890 га.
31.01.2013 року на підставі вказаного акту перевірки відповідачем видано припис №44 про усунення порушень вимог земельного законодавства, а саме: провести державну реєстрацію договорів оренди земельних часток (паїв) та надано термін для добровільного його виконання до 01.03.2013 року (а.с.13).
Позивач, не погодившись із діями відповідача щодо проведення перевірки та приписом №44 від 31.01.2013 року, оскаржив їх до суду.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог, суд виходить з наступного.
Указом Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011 затверджене Положення про Державну інспекцію сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України), яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Держсільгоспінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України), іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра.
В силу пункту 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, між іншим, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження).
Згідно пункту 1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства в Полтавській області, затвердженого наказом Дерксільгоспінспекції України № 116 від 28.02.2012 року, Державна інспекція сільського господарства в Полтавській області (далі -Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується.
За правилами частини 2 статті 188 Земельного кодексу України порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, яким є Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у вказаній сфері та розглядати відповідно до вимог чинного законодавства про адміністративні правопорушення.
Наведена норма права також кореспондує з приписами частини 1 статті 144 Земельного кодексу України, відповідно до якої у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складає протокол про порушення та видає особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк. Якщо особа, яка допустила порушення земельного законодавства, не виконала протягом зазначеного строку вказівки державного інспектора щодо припинення порушення земельного законодавства, державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля відповідно до закону накладає на таку особу адміністративне стягнення та повторно видає вказівку про припинення правопорушення чи усунення його наслідків у 30-денний строк.
Згідно частини 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Частиною 7 вказаної статті зазначено, що на підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до частини 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Частина 9 статті 4 вказаного Закону передбачає, що невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом.
Отже, Державна інспекція сільського господарства України через свої територіальні підрозділи здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, що спростовує посилання позивача на відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства.
Посилання позивача на протиправність дій відповідача щодо неповідомлення його про початок перевірки, судом оцінюються критично з огляду на наступне.
Згідно частини 4 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Суд зауважує, що порядок призначення та проведення перевірки позивачем не оскаржується.
Надаючи правову оцінку вимогам позивача стосовно визнання дій державного інспектора щодо зазначення в акті перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, складеного 29.01.2013 року, факту наявності в діяльності позивача порушення вимог земельного законодавства України неправомірними - суд виходив з наступного.
Як зазначив позивач у своєму позові неправомірність дій державного інспектора полягає у зазначені в акті перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства висновку про наявність факту в діяльності ТОВ "Агрофірма "Добробут" порушення вимог земельного законодавства.
Між тим, дія та висновок це різні поняття і їх не можна ототожнювати. Дія суб'єкта владних повноважень в розумінні ст.17 КАС України реалізується у активній формі і визначена певними законодавчими рамками, зокрема, компетенцією суб'єкта владних повноважень. В даному випадку протиправність дій відповідача може бути пов'язана з організацією та проведенням перевірки. Однак, позивач не оскаржує правомірність проведення перевірки державним інспектором.
Стосовно висновків відповідача щодо використання позивачем земельних ділянок без зареєстрованих договорів оренди земельних ділянок, то вони знайшли свої відображення в акті перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства та рішенні суб'єкта владних повноважень - приписі від 31.01.2013 р. №44, які і оскаржуються ТОВ "Агрофірма "Добробут".
Вказаний акт лише фіксує обставини, встановлені під час проведення перевірки та не породжує правових наслідків.
Суд приходить до висновку, що державний інспектор, головний спеціаліст відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління з контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Полтавській області Хоменко Олександр Володимирович права позивача не порушував і діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дії при складанні акту були правомірними, акт був складений обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для справи.
Оскільки інших обґрунтувань протиправності дій державного інспектора позивачем не наведено, суд не вбачає підстав для задоволення позову в частині визнання протиправності дій.
Щодо позовної вимоги про скасування припису №44 від 31.01.2013 року суд зауважує наступне.
У відповідності до положень статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать:
а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);
б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування:
а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства;
г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства;
ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва використовуються відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь і передбачають заходи з охорони земель.
За правилами статті 93 Земельного кодексу України користування земельними ділянками може здійснюватись на праві оренди.
Відповідно до частини першої статті 93 Земельного кодексу України та статті 1 Закону України "Про оренду землі" право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у державній власності, є районні, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та Кабінет Міністрів України в межах повноважень, визначених законом (частини 4 статті 4 Закону України "Про оренду землі").
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до частини 1 статті 123 Земельного кодексу України від 25.10.2011 року № 2768-ІІІ надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості). Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
Статтею 124 того ж кодексу встановлено порядок передачі земельних ділянок в оренду, відповідно до якого передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Відповідно статті 126 Земельного кодексу України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Як передбачено нормою частини 5 статті 6 Закону України "Про оренду землі", право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону.
За змістом статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно пункту 7 статті 16 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", державна реєстрація прав проводиться на підставі заяви правонабувача, сторін (сторони) правочину, за яким виникло право, або уповноважених ними (нею) осіб.
Так, відповідно до акту перевірки від 29.01.2013 року та припису від 31.01.2013 року № 44 встановлено, що позивачем використовуються в ВП ТОВ "Добробут" 207 земельних ділянок власників земельних часток (паїв) загальною площею 814,11 га, в ВП "Козацький стан" - 335 земельних ділянок власників земельних часток (паїв) загальною площею 1075,989 га. Всього підприємством на території району використовується 542 земельні ділянки на площі 1890 га.
Позивачем на виконання вимог чинного законодавства щодо реєстрації договорів оренди земельних ділянок, здійснено дії по направленню договорів оренди на реєстрацію, що підтверджується долученими до матеріалів справи листами на адресу відділу Держкомзему у Козельщинському районі Полтавської області від 14.08.2012 року № 316, від 15.08.2012 року № 320 (а.с. 14-15), реєстраційної служби Козельщинського районного управління юстиції від 31.01.2013 року № 3, від 11.02.2013 року № 6 (а.с. 16, 18). Однак, вчинені дії не призвели до належного засвідчення договорів оренди у зв'язку з реорганізаційними та штатними обставинами вказаних вище суб'єктів владних повноважень.
На вимогу суду, позивачем не було надано пояснень, які дії ним вчинялися з метою проведення державної реєстрації вказаних договорів оренди. З моменту отримання позивачем листа від Козельщинського районного управління юстиції від 15.02.2013 року з інформацією, щодо перебування начальника реєстраційної служби на лікарняному до моменту розгляду справи в суді (понад чотири місяці), позивачем не було вжито жодних заходів направлених на проведення належної реєстрації договорів оренди.
Таким чином, враховуючи, що позивачем не було надано до суду належних доказів на підтвердження правомірного користування спірними земельними ділянками, відтак не було спростовано факту користування земельними ділянками без відповідних правових підстав на момент проведення перевірки.
З матеріалів справи вбачається, що звернення позивача з листами про реєстрацію договорів оренди, однак це не надає право користування спірними земельними ділянками.
Таким чином, перевіркою вірно встановлено самовільне користування земельними ділянками площею 1890 га, оскільки на підтвердження правомірності використання якими позивачем ні на перевірку, ні на вимогу суду не надано жодних правовстановлюючих документів та інших доказів.
Суд, звертає увагу на той факт, що позивачем не припинено використання земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що ТОВ "Добробут" не заперечується. Натомість, на вимогу суду позивачем надано пояснення, відповідно до яких зазначено про неможливість надання відомостей щодо укладених договорів та підтверджено відсутність реєстрації договорів на користування земельними ділянками.
Таким чином, останнім фактично підтверджено порушення земельного законодавства в частині використання земельних часток (паїв) без належної державної реєстрації договорів оренди таких земельних часток (паїв), що здійснювалося позивачем як до проведення перевірки так і під час оскарження в суді припису за наслідками такої перевірки.
Виходячи з викладеного, суд приходить до висновку, що спірний припис винесений на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.
Статтею 70 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.
Частиною 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Виходячи з вищевикладеного, суд дійшов до висновку, що Державна інспекція сільського господарства України у Полтавській області в ході проведення перевірки та винесення спірного припису діяла у межах повноважень, визначених діючим законодавством, а тому підстави для задоволення позовних вимог - відсутні.
На підставі викладеного, керуючись статтями 7-11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, -
В задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Добробут" до Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області про визнання дій неправомірними, скасування припису - відмовити.
Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд.
Повний текст постанови виготовлено 25 червня 2013 року.
Суддя І.Г. Ясиновський