Справа № 825/1424/13-а
29 квітня 2013 року м. Чернігів
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючої судді Соломко І.І.,
за участі секретаря Лазаренко В.Г.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будспеценергоресурси" до Прокуратури Чернігівської області про визнання протиправною та скасування вимоги, -
11.04.2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю відповідальністю "Будспеценергоресурси" (далі-позивач) звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прокуратури Чернігівської області (далі-відповідач), в якому остаточно просить визнати протиправною та скасувати вимогу № 07/1-486 вих. -13 від 10.04.2013 року щодо невідкладного надання документів та їх копій.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що прокуратура не підміняє орган відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. Крім того, Законом України «Про прокуратуру» термін «невідкладно» не визначено, тому вважає оскаржувану вимогу протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав, просив їх задовольнити в повному обсязі, посилаючись на обставини викладені в адміністративному позові.
Представники відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнали, посилаючись на те, що діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Так, відповідно до пункту 9 розділу XV Перехідних положень Конституції прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, які регулюють діяльність відповідних державних органів. Ці ж самі функції визначені Законом України «Про прокуратуру». Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура здійснює нагляд за додержання та правильним застосуванням законів органами влади та місцевого самоврядування та іншими органами, у тому числі підприємствами, незалежно від форм власності та приналежності. Повноваження прокуратури при здійснені нагляду за додержанням і застосуванням законів визначені Законом України «Про прокуратуру» (ст.ст. 8, 19, 20, 21), наказом Генерального прокурора України від 07.11.2012 № Згн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» та Положенням про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійснені нагляду за додержанням і застосуванням законів, затверджених наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111. Вищезазначеними нормами передбачено, що органи прокуратури можуть проводити перевірки також за власною ініціативою. Так, підставою для проведення перевірки у ТОВ "Будспеценергоресурси" була постанова від 21.03.2013 року, яка винесена в рамках проведеної перевірки в управлінні капітального будівництва Чернігівської облдержадміністрації, під час проведення якої виникла необхідність витребування певних документів. У зв'язку з чим, 10.04.2013 року позивачу пред'явлена вимога № 07/1-486 вих. -13, в який зазначено про невідкладне надання документів, підтверджуючих виконання робіт за державні кошти, по конкретних об'єктах.
Вислухавши представника позивача та представників відповідача, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
ТОВ «Будспеценергоресурси» є юридичною особою, що підтверджується свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи, серії АОО № 580085(а.с.5) та здійснює господарську діяльність відповідно до Статуту (в новій редакції), зареєстрованого 01.03.2012 року(а.с.8-13).
10.04.2013 року на підставі постанови про проведення перевірки від 21.03.2013 року, прокуратурою Чернігівської області на адресу позивача направлено вимогу №07/1-486 вих-13, зі змісту якої вбачається, що прокуратурою проводиться перевірка додержання вимог бюджетного та іншого законодавства України при проведенні робіт за договорами управління капітального будівництва Чернігівської облдержадміністрації. У зв'язку з чим, відповідно до статті 8 та пункту 4 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру», вимагається у позивача невідкладне надання документів та їх копій, що підтверджують фактичне виконання робіт за укладеними договорами, походження використаних матеріалів та обладнання, найманої праці та субпідрядних організацій в частині профінансованих станом на 10 квітня 2013 робіт по об'єктах :
реконструкція Понорницької ЗОШ І-ІІІ ступенів в смт. Понорниця по вул. Московська, 22, Коропського району, Чернігівської області;
реконструкція Городнянької районної гімназії та ЗОШ І ст. з застосуванням енергозберігаючих технологій -1 черга;
- реконструкція терапевтичного відділення і відділення інтенсивної терапії Носівська ЦРЛ;
- загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів на 108 учнівських місць , с. Машеве Семенівського району (будівництво);
- реконструкція покрівлі спортивного тзалу і їдальні та заміна віконних та дверних блоків даних приміщень в Петрівському НВК ЗНЗ І-ІІІ ст. -ДНЗ по вул. Центральна, в с. Петрівка, Щорського району(а.с.14).
Також роз'яснено, що невиконання вимог прокурора тягне за собою, передбачену статтею 185-8 КУпАП відповідальність.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 року № 1789, наказом Генерального прокурора України від 07.11.2012 № Згн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» та Положенням про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійснені нагляду за додержанням і застосуванням законів, затверджених наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111(далі - Наказ№111).
В силу частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ
Суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд також бере до уваги, що згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до пункту 9 перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.
Дані функції закріплені за органами прокуратури і в статті 5 Закону України «Про прокуратуру». При цьому частиною 2 вказаної статті визначено, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і Законом України «Про прокуратуру». Стаття 6 Закону України «Про прокуратуру» одним із принципів діяльності прокуратури визначає здійснення своїх повноважень на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів.
Визначені законом повноваження прокурора реалізують у формі актів прокурорського реагування, до яких також відноситься вимога про надання певних документів.
Приписами Закону України «Про прокуратуру» та Наказу № 111 передбачено, що органи прокуратури можуть проводити перевірки лише на підставі письмових звернень органів державної влади або місцевого самоврядування, а також депутатів, фізичних та юридичних осіб, або за власною ініціативою.
Однак, законодавець передбачив, що проведення перевірки можливо виключно у разі попереднього розгляду таких заяв компетентними контролюючими органами або ухилення ними від розгляду чи порушення встановлених законом строків, винятком є лише повідомлення про скоєне кримінальне правопорушення.
Підставами для проведення перевірки з власної ініціативи є дані, що свідчать про можливі порушення законності, висновки яких зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчень актів та матеріалів державного (нагляду) контролю, матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративне правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та і інших джерел, які також можуть відображатися в планах роботи органів прокуратури.
Отже, з наведених норм вбачається, що для проведення будь-яких перевірочних заходів органами прокуратури та втручання в діяльність суб'єкта господарювання необхідно наявність вищезазначених підстав.
Оскаржувана вимога направлена позивачу в рамках проведення перевірочних заходів з питань додержання вимог бюджетного законодавства при проведенні робіт за результатами договорів з управлінням капітального будівництва облдержадміністрації, про що зазначено у постанові про проведення перевірки від 21.03.2013 року.
Проте, можливість посилання на вказані підстави чинним законодавством не передбачена.
Також суд вважає за необхідне зазначити, що вжиття тих чи інших перевірочних заходів, зокрема висування вимог щодо надання документів, можливо лише після аргументованих підстав, які свідчать про можливі порушення законодавства, обґрунтування необхідності втручання в діяльність суб'єкта, що перевіряється.
Таким чином, пред'явлення вимоги без надання аргументованих підстав про можливі порушення законодавства суб'єктом, діяльність якого перевіряється, є порушенням вимог чинного законодавства.
В оскаржуваній вимозі не зазначено підстав, які б свідчили про можливі порушення законодавства, обґрунтування необхідності втручання в діяльність ТОВ «Будспеценергоресурси».
Крім того, Наказом № 111 заборонено працівникам органів прокуратури безпідставно витребовувати оригінали документів об'єкта перевірки, крім випадків наявності реальної загрози їх знищення, необхідності збереження доказів для кримінального провадження чи суду, а також їх перевірки на можливе підроблення.
Зі змісту оскаржуваної вимоги таких обставин не вбачається.
Згідно статті 8 Закону України «Про прокуратуру» законні вимоги прокурора є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.
Пунктом 4 частини 1 статті 20 Закону Украни «Про прокуратуру» при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право, зокрема, мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність"
Тому, посилання відповідачем на вищевказані нормативно-правові акти, як на підставу правомірності вимоги від 10.04.2013 року № 07/1-486 вих. -13, а саме невідкладного витребування у позивача певних документів, судом до уваги не приймається, оскільки в розумінні статті 8 Закону України «Про прокуратуру» обов'язок щодо невідкладного надання документів покладено лише на осіб, яких ця вимога стосується, а статтею 20 вказаного закону прокурор при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів має право вимагати у визначений розумний строк необхідні документи, а не обов'язок.
Крім того, Наказом № 111 визначено термін «розумні строки» -це строки, об'єктивно необхідні для здійснення перевірки з урахуванням її обсягу, складності, об'єкта та місця їх знаходження.
В теорії права під «строком» розуміють проміжок часу, зі спливом якого пов»язана певна дія чи подія, яка має юридичні наслідки. Строки також визначаються за календарною датою.
Отже, не визначивши конкретної календарної дати неможливо встановити з якого часу наступають юридичні наслідки.
Доводи відповідача про те, що підставою для невідкладного витребування документів були перешкоди створені позивачем під час проведення перевірки, також судом до уваги не приймається, оскільки даний факт нічим не підтверджено.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Відповідно до частини 1 та 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства УкраїниКожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про недоведеність відповідачем, належними і допустимими доказами обставин та фактів, на які він посилається в обґрунтування відповідності нормам чинного законодавства прийнятої ним оскаржуваної вимоги від 10.04.2013 року № 07/1-486 вих. -13 та наявними правові підстави для задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Керуючись статтями 9, 69-71, 97, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Будспеценергоресурси" до Прокуратури Чернігівської області - задовольнити повністю
Визнати протиправною та скасувати вимогу Прокуратури Чернігівської області № 07/1-486 вих. -13 від 10.04.2013 року щодо невідкладного надання документів та їх копій..
Постанова набирає законної сили та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, передбачені статтями 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя І.І. Соломко