"28" березня 2013 р. м. Київ К/9991/66156/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді -доповідача Бим М.Є.
суддів: Харченка В.В., Чалого С.Я.
при секретарі: Тімановській О.М.
за участю представників:
ДП «Чорноморсько-Азовське виробничо-експлуатаційне управління морських шляхів»-Морозова О.О., Попової О.В.
Державної служби геології та надр України -Андріїва Ю.В.
Міністерства екології та природних ресурсів України -Тимченко В.В.
Міністерства інфраструктури України -Глєбова С.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державного підприємства «Чорноморсько-Азовське виробничо-експлуатаційне управління морських шляхів»на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 2 жовтня 2012 року у справі №2а/1570/9245/2011 за позовом Державного підприємства «Чорноморсько-Азовське виробничо-експлуатаційне управління морських шляхів»до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції північно-західного регіону Чорного моря, треті особи -Державна організація «Чорноморська територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр», Міністерство інфраструктури України, про визнання протиправними та скасування наказів та зобов'язання вчинити певні дії, -
У листопаді 2011 року ДП «Чоразморшлях»звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-західного регіону Чорного моря, треті особи - Міністерство інфраструктури України, ДО ДО "Чорноморська ТІ ДГК", про визнання протиправними та скасування наказів Державної служби геології та надр України (далі Держгеонадр), а сааме: від 27 липня 2011 року №43 про зупинення спеціального дозволу №445 від 9 лютого 1996 року; від 5 серпня 2011 року №48 про анулювання спеціального дозволу №445 від 9 лютого 1996 року; від 11 серпня 2011 року №57 про анулювання вищевказаного дозволу. Також підприємство просить суд зобов'язати Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну комісію по запасах корисних копалин України та Державну екологічну інспекцію північно-західного регіону Чорного моря утриматися від вчинення дій щодо зміни надрокористувача родовища "Одеська банка" (Північна та Південна ділянки) у географічних координатах, вказаних в спеціальному дозволі №445 від 9 лютого 1996 року, виданого позивачу; зобов'язати Державну службу геології та надр України прийняти рішення про поновлення дії спеціального дозволу №445 від 9 лютого 1996 року, виданого на експлуатацію родовища "Одеська банка" (Північна та Південна ділянки) щодо подальшої розробки ДП "Чоразморшлях" родовища з видобування будівельного піску.
Позов обґрунтовано тим, що Державна служба геології та надр України листом від 28.07.2011 №2455/01/14-11 повідомила ДП «Чоразморшлях»про зупинення дії дозволу від 09.02.1996 №445, виданого позивачу на видобування піску родовища «Одеська банка»(Північна та Південні ділянки) у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених спеціальним дозволом, а також проведенням гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування. Листами №2948/02/14-11 від 09.08.2011 та №3165/02/14-11 від 18.08.2011 Державна служба геології та надр України повідомила, що дію вказаного дозволу анульовано наказом Державної служби геології та надр України від 05.08.2011 №48 та наказом від 11.08.2011 №57, у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу в установлені строки.
Позивач вважає прийняті накази Державної служби геології та надр України протиправними та такими, що підлягають скасуванню, а тому просить позов задовольнити.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 2 жовтня 2012 року, в задоволенні позову відмовлено.
У касаційній скарзі позивач просить скасувати зазначені судові рішення, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
У запереченнях на касаційну скаргу Державна служба геології та надр України та Міністерство екології та природних ресурсів України просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення -без змін.
У поясненнях на касаційну скаргу представник Міністерства інфраструктури України підтримав доводи, викладені у касаційній скарзі, та просить її задовольнити.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів доходить висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з таких підстав.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
За приписами ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як встановлено судом, Державним Комітетом України по геології і використанню надр було видано ДП "Чоразморшлях" ліцензію від 09 лютого 1996 року №445 на експлуатацію родовища корисних копалин (піску будівельного) - родовище "Одеська банка" (Північна та Південна ділянки) строком на 20 років.
На підставі наказу ДО "Чорноморська ТІ ДГК" №83 від 31 травня 2011 року, ДО "Чорноморської територіальної інспекції державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" була проведена планова перевірка ДП "Чоразморшлях" з питань правил користування надрами і дотримання вимог спеціального дозволу при проведенні розробки і вивчення родовищ корисних копалин, за результатами якої був складений акт №086-О від 01-02 червня 2011 року, в якому зазначено про наступні порушення та недоліки: проведення гірничих робіт без геолого-маркшейдерського обслуговування; не виконання щорічного радіаційного контролю за продукцією (піском); не виконання рекомендацій ДКЗ щодо постійного контролю якості видобутих пісків, при необхідності проходження експлуатаційно-розвідувальної свердловини та вдосконалювання процесу збагачення піску.
На підставі вказаного Акта ДО "Чорноморська ТІ ДГК" був винесений позивачу припис №173-О від 02 червня 2011 року про усунення порушень законодавства про надра, а саме:
організувати геолого-маркшейдерську службу та привести у відповідність та надати геолого-маркшейдерську документацію - до 04 липня 2011 року;
переоформити спецдозвіл №445 від 09 лютого 1996 року у зв'язку зі зміною найменування юридичної особи (надрокористувача) та зміною місцезнаходження надрокористувача - до 04 серпня 2011 року;
надати пояснення щодо сплати заборгованості за геологорозвідувальні роботи та користування надрами -14 червня 2011 року.
Вказаний припис був отриманий в.о. начальника ДП "Чоразморшлях".
Листом від 17 червня 2011 року №022/555 позивач пояснив, що з питання проведення гірничих робіт без геолого-маркшейдерського обслуговування 01 червня 2010 року позивачем був укладений договір №16/2008/М з ПП "ЮГК-РОС" щодо виконання інженерного обслуговування гірничих робіт, за умовами якого ПП "ЮГК-РОС" зобов'язалось виконувати весь комплекс геолого-маркшейдерського обслуговування робіт по підприємству позивача, що також підтверджено його пропозиціями. З питання невиконання щорічного радіаційного контролю на продукцію, позивач повідомив, що ним укладений договір з ТОВ "Академія Клас" від 15 червня 2011 року про виконання робіт з радіологічного дослідження проби піску відповідно з НРБУ-97 для подальшого отримання сертифікату та паспорту радіаційної якості піску та на час подачі пояснень, виконувався процес розробки та отримання вищевказаних документів, про що буде повідомлено додатково. З питань невиконання рекомендацій ДКЗ позивач повідомив, що 19 лютого 1987 року Українською ТКЗ Причорноморською геологорозвідувальною експедицією було розглянуто і затверджено "Звіт про детальну розвідку родовища будівельних пісків "Одеська банка" в Одеській затоці". На підставі вищевказаного у 2010 році Теруправлінням Держгірпромнагляду в Одеській області був затверджений план розвитку гірничих робіт по кар'єру "Григорієвка" родовище "Одеська банка".
Вказані пояснення були отримані ДО "Чорноморська ТІ ДГК" 22 червня 2011 року.
Однак, строк попереднього договору по інженерному обслуговуванню проведення гірничих робіт сплинув 31 жовтня 2010 року, а новий договір не був укладений. Докази укладення такого договору після 31 жовтня 2010 року позивачем, не надані, також не надані докази наявності геолого-маркшейдерської документації.
Крім того, договір на виконання робіт з радіологічного дослідження проби піску для отримання сертифікату та паспорту радіаційної якості піску був укладений лише після проведення перевірки та встановлення перевіряючими вказаного порушення, що свідчить про те, що до того часу позивач здійснював видобування піску та його реалізацію без відповідного сертифікату та паспорту радіаційної якості піску.
Листом від 12 липня 2011 року №022/645 позивачем на адресу ДО "Чорноморська ТІ ДГК" були додатково направлені копії радіологічного дослідження проб піску відповідно до НРБУ-97 щодо щорічного контролю за продукцію (пісок), а саме: паспорт радіаційної якості сировини і будівельного матеріалу, радіаційний сертифікат від 08 липня 2011 року, дозвіл на поставку споживачам сировини та/або будматеріалів обов'язкового радіаційного контролю, протокол №28/07 від 07 липня 2010 року випробувань радіаційної якості будівельних матеріалів, протокол №15/06 від 14 червня 2011 року випробувань радіаційної якості будівельних матеріалів.
Листом від 28 липня 2011 року №2455/01/14-11 Державна служба геології та надр України повідомила про зупинення дії дозволу від 09 лютого 1996 року №445, виданого позивачу на видобування піску родовища "Одеська банка" (Північна та Південні ділянки)/, що підтверджується наказом Державної служби геології та надр України від 27 липня 2011 року №43, та надано 10 календарних днів з моменту відправлення цього повідомлення для усунення порушень.
Цей лист був отриманий в.о. начальника ДП "Чоразморшлях" 28 липня 2011 року.
Листом від 26 серпня 2011 року №001/477/813 позивач повідомив Державну службу геології та надр України про усунення недоліків за актом перевірки.
Цей лист був отриманий Державною службою геології та надр України 30 серпня 2011 року, про що свідчить поштове повідомлення про вручення.
Листом №3165/02/14-11 від 18 серпня 2011 року Державна служба геології та надр України повідомила позивача, що дію вказаного дозволу анульовано Наказом Державної служби геології та надр України від 11 серпня 2011 року №57, у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу в установлені строки.
Лист №3165/02/14-11 від 18 серпня 2011 року був отриманий позивачем 07 вересня 2011 року, про що свідчить поштове повідомлення про вручення.
Крім того судом встановлено, що у період з 27 квітня по 13 травня 2011 року проводилось планова перевірка підприємства позивача Державною екологічною інспекцією з охорони довкілля північно-західного регіону Чорного моря, за результатами якої був складний акт перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, яким встановлені ряд недоліків та порушень з метою усунення яких зазначено, що буде надано припис, а саме:
дозвіл Інспекції був наданий 02 листопада 2010 року, а роботи щодо розробки родовища, відповідно наданої довідки розпочати з 16 вересня 2010 року - проведення робіт без відповідного дозволу;
умови дозволу Інспекції не виконані, зокрема: контроль радіаційної якості піску, який видобувається, відповідно вимог ДБН В.1.4.-2.10-97 у 2010 році не проводився;
звіт щодо проведення моніторингу наданий тільки під час перевірки, а умовами дозволу Інспекції повинен був наданий до Інспекції на розгляд до 15 лютого 2011 року;
інформація щодо залишкового об'єму на родовищі також не надана; під час перевірки надана звітність по формі 5-ГР, на якому не має підпису маркшейдера;
не надано діючого договору по інженерному обслуговуванню проведення гірничих робіт, з маркшейдером;
відсутні проміри глибин, отже не здійснюється контроль за раціональним використанням надр;
встановлено відхилення від проектних рішень та Плану розвитку гірничих робіт у частині місця складування піску, пісок передавався споживачу по прямому варіанту;
під час проведення перевірки надані три акти прийомки виконаних робіт, відповідно до наданої довідки роботи щодо розробки родовища здійснювались у період з 16 вересня 2010 року по 30 грудня 2010 року, об'єм видобутого піску складає 119 920 м куб., а списано запасів, відповідно до звіту по формі 5-ГР - 140, 05 тис. м. куб, тобто більше, чім зазначено в актах;
перевіркою встановлено відсутність з боку підприємства контролю за якістю видобутих пісків, також не проводиться експлуатаційне-розвідувальні роботи з метою вдосконалення процесу збагачення пісків;
перевіркою встановлено відсутність з боку підприємства контролю за дотриманням під час проведення робіт виключно у визначених координатах гірничого відводу з метою запобігання виходу за визначені межі родовища;
припис ДО "Чорноморська ТІ ДГК" про переоформлення спецдозволу від 09 лютого 1996 року №445, не виконаний, регістрові документи на причал, які видаються Регістром судноплавства України відсутні, обов'язкове страхування відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України №1788 від 16 листопада 2002 року, відсутнє, свідоцтво про придатність до експлуатації гідротехнічних споруд, яке видається Держфлотінспекцією України, не надано.
Примірник вказаного акта був отриманий в.о. начальника ДП "Чоразморшлях" 13 травня 2011 року із запереченнями, про що свідчить його підпис.
Факт допущення позивачем вищеперелічених порушень матеріалами справи не спростовується.
За результатами вказаної перевірки Державна екологічна інспекція з охорони довкілля північно-західного регіону Чорного моря звернулась з листом від 18 травня 2011 року №1668/05 на адресу Міністра екології та природних ресурсів України з пропозицією звернутися до Мінприроди з приводу розгляду питання щодо скасування спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами №445 від 09 лютого 1996 року, який був надісланий за належністю на адресу Державної служби геології та надр України.
ДО "Чорноморська ТІ ДГК" зверталось з листами від 22 червня 2010 року №202-О та від 05 липня 2011 року №212-О до Управління Держгеолконтролю з пропозицією винести на розгляд Комісії з питань надрокористування питання щодо зупинення дії спеціального дозволу №445 від 09 лютого 1996 року, виданого ДП "Чоразморшлях", у зв'язку з неодноразовим не виконанням приписів ДО "Чорноморська ТІ ДГК" протягом 2009-2010 років.
Наказом Державної служби геології та надр України від 27 липня 2011 року №43 "Про анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" була зупинена дія спеціального дозволу №445 від 09 лютого 1996 року, виданого позивачу та надано надрокористувачу (позивачу) 10 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень.
Наказом Державної служби геології та надр України від 11 серпня 2011 року №57 "Про анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" був анульований спеціальний дозвіл №445 від 09 лютого 1996 року.
Так, як вже було зазначено вище, позивач не усунув виявлені перевіркою порушення у строк, встановлений приписом, у зв'язку з чим було прийнято оскаржувані накази.
Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра у користування підприємствам, установам, організаціям та громадянам надра надаються лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на таке користування засвідчується актом про надання гірничого відводу. Останній є частиною надр, наданою користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється. Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Верховною Радою Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими Радами народних депутатів і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду (стаття 17 Кодексу).
Статтею 25 Кодексу України про надра передбачено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
Статтею 26 Кодексу України про надра визначено, що право користувача надрами припиняється у разі, якщо відпала потреба у користуванні надрами; закінчення встановленого строку користування надрами; припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу -180 календарних днів не приступив до користування надрами; вилучення у встановленому порядку наданої у користування ділянки надр.
Відповідно до підпункту 9 пункту 23 «Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, право користування надрами припиняється Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
Відповідно до пп.1, 3, 4, 8, 9 п.22 вказаного Порядку дія дозволу може бути зупинена Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування;
4) наявності заборгованості з плати за користування надрами;
8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;
9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.
Наявність всіх цих обставин підтверджена актом перевірки.
Дійсно, як зазначалось вище, невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування є лише однією з підстав зупинення дії дозволу, а крім неї в даному випадку існувало ще чотири підстави, зокрема і переоформлення спеціального дозволу.
Таким чином, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскільки позивачем не надані докази усунення недоліків та порушень, що зумовили зупинення дії спеціального дозволу, тому Накази Державної служби геології та надр України від 27 липня 2011 року №43 та від 11 серпня 2011 року №57 є законними та обґрунтованими, а оскільки Наказ Державної служби геології та надр України від 5 серпня 2011 року №48 не стосується прав, обов'язків та інтересів позивача, відповідно і доводи останнього про його протиправність є безпідставними.
Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст.224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення -без змін, якщо суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Державного підприємства «Чорноморсько-Азовське виробничо-експлуатаційне управління морських шляхів»-залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 2 жовтня 2012 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, що встановлені статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: