"28" березня 2013 р. м. Київ К/9991/44728/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді -доповідача Бим М.Є.
суддів: Харченка В.В., Чалого С.Я.
при секретарі: Тімановській О.М.
за участю представників:
Онуфріївської районної державної адміністрації -Коваля О.В.
ОСОБА_2 -ОСОБА_3
ОСОБА_4 -ОСОБА_5
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року у справі №1670/9387/11 за позовом ОСОБА_2 до Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області, третя особа - ОСОБА_4, про визнання дій та бездіяльності неправомірними, визнання неправомірним та скасування рішення, -
10.11.2011 ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Онуфріївської районної державної адміністрації, у якому, з урахуванням заяв про уточнення та збільшення позовних вимог, просив суд:
визнати неправомірними дії відповідача зі створення конкурсної комісії з проведення земельних торгів з надання в оренду земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га, та наділення її компетенцією приймати рішення про визначення особи, з якою слід укласти договір оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га;
визнати неправомірними дії з проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га у спосіб, не визначений законом;
визнати неправомірними дії з організації та проведення торгів з продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га. без виготовлення технічного паспорту та документації із землеустрою щодо цієї земельної ділянки за рахунок коштів відповідного бюджету або організатора торгів;
визнати неправомірною бездіяльність відповідача з не надання публікації в пресі із зазначенням умов продажу, місця і часу проведення торгів; містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки; найменування та адресу установи, прізвище та посаду, номер телефону особи, в якої можна ознайомитися з технічним паспортом об'єкта продажу (лота) та не розміщення інформаційних щитів з інформацією, що передбачена законом, на самій земельній ділянці;
визнати неправомірним та скасувати рішення конкурсної комісії про надання права на оренду земельної ділянки ОСОБА_4;
визнати недійсними з моменту винесення та скасувати пункти 2-3 розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 8 листопада 2011 року №765-р в частині, що стосується ОСОБА_4;
заборонити відповідачу приймати рішення про надання дозволу на розробку технічної документації з оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га, та приймати рішення про надання її в оренду і укладати договір оренди, керуючись результатами земельних торгів, що були проведені відповідачем 1 листопада 2011 року.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2011 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Онуфріївської районної державної адміністрації зі створення згідно розпорядження №480-р від 25.07.2011 конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди, щодо проведення земельних торгів з надання в оренду земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га, та наділення її компетенцією приймати рішення про визначення особи, з якою слід укласти договір оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га; визнання неправомірними дій Онуфріївської районної державної адміністрації з проведення земельних торгів у формі конкурсу із продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га.; визнання неправомірним та скасувати рішення конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди, викладене у протоколі №4 від 01.11.2011р., про надання права на оренду земельної ділянки ОСОБА_4; визнання недійсними з моменту винесення та скасування пунктів 2 і 3 розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 8 листопада 2011 року №765-р в частині, що стосується ОСОБА_4 -скасовано та в цій частині ухвалено нове рішення про задоволення позовних вимог. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати зазначене судове рішення, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Яку вважає законною та обґрунтованою.
У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції, як законне та обґрунтоване, залишити без змін.
У поясненнях на касаційну скаргу представник ОСОБА_4 підтримав доводи, викладені у касаційній скарзі, та просить її задовольнити, скасувавши рішення суду апеляційної інстанції, залишивши в силі постанову суду першої інстанції.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з таких підстав.
Як встановлено судом, 24 жовтня 2011 року позивач звернувся до Онуфріївської РДА із заявою про допущення його до участі у конкурсі щодо продажу права оренди земельної ділянки Успенської сільської ради загальною площею 903,4 га.
1 листопада 2011 року Онуфріївською РДА проведено конкурс, у якому також взяв участь і позивач ОСОБА_2 через свого уповноваженого представника.
Як вбачається з Протоколу засідання конкурсної комісії від 01.11.2011 №4, окрім позивача було подано ще 4 заяви про бажання взяти участь у конкурсі щодо продажу права оренди спірної земельної ділянки водного фонду.
За наслідками проведення конкурсу переможцем визнано громадянина ОСОБА_4, якому надано в оренду строком на 10 років земельну ділянку водного фонду, площею 903,4га, в тому числі під водним дзеркалом 812,2 га Успенської сільської ради для рибогосподарських потреб.
8 листопада 2011 року відповідачем видано розпорядження №765-р "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради" відповідно до пункту 2 якого громадянину ОСОБА_4 надано дозвіл на складання пакета землевпорядної та водогосподарської документації, в тому числі водогосподарського паспорту та дозволу на спеціальне водокористування, щодо відведення земельної ділянки водного фонду (Придніпровського лиману), площею 903,4 га, в тому числі водне дзеркало - 812,2 га, під гідротехнічними спорудами (дамбами-шляхами) - 76,1 га, під дерево-чагарникової рослинністю - 15,1 га, яка перебуває в запасі Успенської сільської ради, для подальшого надання її в оренду, строком на 10 (десять) років, для рибогосподарських потреб.
Позивач не погодився із діями Онуфріївської РДА щодо створення конкурсної комісії, порядком проведення земельних торгів, розпорядженням, прийнятим за їх наслідками, та оскаржив їх до суду.
Спірні правові відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, Водним кодексом України, Законом України «Про оренду землі», Законом України «Про місцеві державні адміністрації»та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством (частина перша статті 85 Водного кодексу України).
Згідно з частинами першою, четвертою статті 59 Земельного кодексу України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
Пунктом 12 Перехідних положень Земельного кодексу України встановлено, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці другому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради з урахуванням вимог абзацу третього цього пункту, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Порядок передачі земельних ділянок в оренду визначений статтею 124 Земельного кодексу України, згідно частини першої якої, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу (частина третя статті 124 Земельного кодексу України).
Відповідно до частини першої статті 135 Земельного кодексу України земельні торги проводяться у формі аукціону.
В той же час, закону, який згідно частини п'ятої статті 137 Земельного кодексу України мав би визначати порядок проведення земельних торгів, не прийнято.
Тобто, положення Земельного кодексу України, які передбачають необхідність наявності дозволу (ліцензії), без визначення органу, що видає ліцензії, переліку документів, необхідних для їх отримання та Ліцензійних умов провадження такої діяльності, відповідно до вимог частини першої статті 19 Конституції України та частини другої статті 24 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 25 квітня 2003 року №3 "Про практику застосування судами законодавства про відповідальність за окремі злочини у сфері господарської діяльності" в якій зазначено, що здійснення без ліцензії певного виду діяльності, який потребує ліцензування, не може вважатися злочином, якщо особа, яка займалася такою діяльністю, не могла одержати ліцензію в установленому порядку (не було створено орган ліцензування, не були визначені ліцензійні умови, тощо).
Оскільки законодавчо не визначено орган, що видає ліцензії та не розроблено відповідних Ліцензійних умов для вищезгаданого виду господарської діяльності, тому правильним є висновок суду першої інстанцій про відсутність підстав для визнання неправомірними дій відповідача з проведення земельних торгів.
Таким чином, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що приймають рішення про надання чи відчуження земельних ділянок мають право затвердити положення про проведення земельних торгів, у тому числі і з набуття права оренди.
Судом встановлено, що рішенням дев'ятої сесії п'ятого скликання Кіровоградської обласної ради від 31 травня 2007 року №226 затверджено Тимчасове положення про порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення та передачі їх в оренду на конкурентних засадах на території Кіровоградської області.
Пунктом 1 частини першої Основних положень Розділу VI Тимчасового положення передбачено, що об'єктами земельних конкурсів щодо набуття права оренди земельних ділянок є ділянки для реалізації інвестиційних проектів з комплексного освоєння та розвитку території.
Пунктом 7 частини першої Основних положень Розділу VI Тимчасового положення передбачено, що організатор земельного конкурсу створює конкурсну комісію для визначення переможця (переможців) конкурсу.
Розпорядженням голови Онуфріївської РДА від 25 липня 2011 року №480-р "Про створення конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди" затверджено склад конкурсної комісії з надання загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди (пункт 1 розпорядження) /а.с. 18, т.1/; затверджено Положення про конкурсну комісію з надання загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди (пункт 2 розпорядження).
Частинами першою, другою статті 137 Земельного кодексу України передбачено, що земельні торги проводяться не раніше 30 днів з моменту опублікування у пресі офіційної інформації про об'єкт продажу (лот), а також розміщення на земельних ділянках рекламних щитів з офіційною інформацією про виставлення на земельні торги земельних ділянок. Офіційна інформація про об'єкт продажу (лот) повинна містити відомості про: розміри земельної ділянки; цільове призначення, а для містобудівних потреб - також види використання (пріоритетні та допустимі); умови продажу та стартову ціну; місце і час проведення торгів; містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки; найменування та адресу установи, прізвище та посаду, номер телефону особи, в якої можна ознайомитися з технічним паспортом об'єкта продажу (лота).
Як свідчать матеріали справи, відповідач після підготовки проектної та іншої технічної документації, необхідної для надання в оренду земельної ділянки, у встановлений законом строк здійснив публікацію в регіональних друкованих органах про проведення конкурсу.
Так, 24 вересня 2011 року відповідачем розміщено оголошення в газеті "Придніпров'я" про проведення конкурсу щодо продажу права оренди земельних ділянок водного фонду, розташованих на території Онуфріївського району Кіровоградської області для рибогосподарських потреб, зокрема, земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га.
Крім того, офіційна інформація про об'єкт продажу з відомостями про умови продажу, місце та час проведення торгів, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, найменування та адресу установи, прізвище та посаду, номер телефону особи, в якої можна ознайомитися з технічним паспортом об'єкта продажу (лота) була розміщена на стенді оголошень біля відділу земельних ресурсів Онуфріївського району та в приміщенні Онуфріївської РДА. Розміщення оголошень підтверджується також наявними у матеріалах справи письмовими поясненнями начальника відділу загального апарату Онуфріївської РДА Нестерової О.В. та головного спеціаліста відділу Держкомзему в Онуфріївському районі Яновського М.І.
Також судом встановлено, що особисто Яновським М.І. були виготовлені та встановлені на земельній ділянці, що є предметом спору, таблички з необхідною контактною інформацією щодо проведення конкурсу.
Отже, з моменту публікації оголошення про проведення конкурсу, позивач мав можливість скористатися своїм правом і ознайомитися з умовами проведення конкурсу, технічною документацією, однак він цього не зробив, тому посилання на те, що порушено його право щодо участі в конкурсі не підтверджено належними доказами.
Засідання конкурсної комісії з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення в оренду, розташованих на території району, відбулося 01 листопада 2011 року, що підтверджується протоколом №4.
Зі змісту протоколу вбачається, що позивач для участі у конкурсі направив свого уповноваженого представника, який повідомив, що ОСОБА_2 планує взяти земельну ділянку Успенської сільської ради в оренду на 10 років та зареєструватися як юридична особа в Онуфріївському районі, обіцяє вчасно сплачувати орендну плату з врахуванням індексу росту споживчих цін на даний період 480,00 грн. за 1 гa водного дзеркала та 120,00 грн. за 1 га прибережної смуги.
Разом з тим, згідно пункту 3 протоколу, учасник конкурсу ОСОБА_4 обіцяв вчасно сплачувати орендну плату з врахуванням індексу росту споживчих цін на даний період в розмірі: 630,00 грн. за 1 га водного дзеркала та 125,00 грн. за 1 га прибережної смуги, а коли виготовить нормативну грошову оцінку - сплачувати 5% від вартості ставу. ОСОБА_4 зобов'язувався виготовити всю необхідну документацію по ставу.
Обговоривши кандидатури претендентів, комісія вирішили визнати переможцем ОСОБА_4 кількістю голосів 6 - за, 1 - проти (Успенський голова Сіра Н.Я.) та відповідно до "Положення про конкурсну комісію з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення, розташованих на території району" та "Порядку надання земель водного фонду" затверджених розпорядженням голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 25 липня 2011 року №480-р комісія визнала переможцем конкурсу на надання в оренду, строком на 10 років, земельної ділянки водного фонду, площею 903,4 га, в тому числі під водним дзеркалом 812,2 га сільської ради для рибогосподарських потреб громадянина ОСОБА_4 (пункт 8 протоколу).
Тобто, конкурсною комісією обрано кандидата, який запропонував найвигідніші умови.
08 листопада 2011 року відповідачем видано розпорядження №765-р "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради" відповідно до пункту 2 якого громадянину ОСОБА_4 надано дозвіл на складання пакета землевпорядної та водогосподарської документації, в тому числі водогосподарського паспорту та дозволу на спеціальне водокористування, щодо відведення земельної ділянки водного фонду (Придніпровського лиману), площею 903,4 га, в тому числі водне дзеркало - 812,2 га, під гідротехнічними спорудами (дамбами-шляхами) - 76,1 га, під дерево-чагарникової рослинністю - 15,1 га, яка перебуває в запасі Успенської сільської ради, для подальшого надання її в оренду, строком на 10 (десять) років, для рибогосподарських потреб.
Отже, відповідачем з метою удосконалення порядку надання земельних ділянок в оренду, ефективного використання земель державної власності, надходження коштів до місцевих бюджетів, забезпечення використання землі за цільовим призначенням, недопущення фактів невикористання землі через відсутність механізму передачі її через земельні аукціони проведено земельні торги у формі конкурсу.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що конкурс щодо надання в оренду земельних ділянок водного фонду на території Успенської сільської ради проводився правомірно та у відповідності до вимог чинного законодавства.
Щодо позовних вимог про визнання неправомірними дії з організації та проведення торгів з продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га. без виготовлення технічного паспорту та документації із землеустрою щодо цієї земельної ділянки за рахунок коштів відповідного бюджету або організатора торгів, то слід зазначити наступне.
Так, п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 16 травня 2002 року №648 "Про затвердження Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги" визначено, що це Положення встановлює механізм складання технічного паспорта земельної ділянки несільськогосподарського призначення державної або комунальної власності, визначеної для продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) суб'єктам підприємницької діяльності під забудову.
Оскільки спірна земельна ділянка водного фонду призначена для рибогосподарських потреб, а не під забудову, тому правильним є висновок суду першої інстанції про те, що норми Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги, на які посилається позивач, не поширюються на спірні правовідносини.
Оскільки апеляційний суд під час розгляду справи неправильно застосував норми права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, а суд першої інстанції вирішив спір з додержанням норм матеріального та процесуального права, то зазначена обставина відповідно до ч.1 ст.226 КАСУ є підставою для скасування оскарженої в касаційному порядку постанови апеляційного суду, та залишення в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 221, 223, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області -задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року - скасувати.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2011 року -залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, що встановлені статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: