Справа: № 2-а-8854/11 Головуючий у 1-й інстанції: Мостовий Р.П.
Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
Іменем України
26 березня 2013 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Кузьменка В.В, Шурка О.І.,
при секретарі - Ліневській В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 на постанову Обухівського районного суду Київської області від 21 листопада 2011 року у справі за адміністративним позовом депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, -
У серпні 2011 року депутат Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3 (далі - Позивач-1, ОСОБА_3.) звернулася до Обухівського районного суду Київської області з позовом до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення VI сесії Обухівської районної ради Київської області VI скликання від 20.05.2011 року №82.6.VI «Про погодження зміни (розширення) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський» за рахунок земель державного лісового фонду Державного підприємства «Київське лісове господарство» в адміністративних межах Козинської селищної ради Обухівського району Київської області».
Також у серпні 2011 року депутат Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 (далі - Позивач-2, ОСОБА_4) звернувся до Обухівського районного суду Київської області з позовом до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення VI сесії Обухівської районної ради Київської області VI скликання від 20.05.2011 року №82.6.VI «Про погодження зміни (розширення) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський» за рахунок земель державного лісового фонду Державного підприємства «Київське лісове господарство» в адміністративних межах Козинської селищної ради Обухівського району Київської області».
Ухвалою Обухівського районного суду Київської області від 26.10.2011 року вказані справи за позовом депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_3 та депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 об'єднані в одне провадження та присвоєно номер 2а-8854/11.
Постановою Обухівського районного суду Київської області від 21.11.2011 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивачі не довели факт порушення їх прав оскаржуваним рішенням ради.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивачі подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому посилалися на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Наголошували на тому, що суд не з'ясував всіх фактичних обставин справи що, у свою чергу, призвело до прийняття неправильного рішення.
Позивачі та Відповідач, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, в судове засідання не з'явились.
У судовому засіданні представник Козинської селищної ради Обухівського району Київської області повідомив, що з доводами апеляційних скарг не погоджується та просить залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції змінити, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, змінити постанову суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції встановив, що 20.05.2011 року Відповідачем прийнято рішення №82.6.VI «Про погодження зміни (розширення) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський» за рахунок земель державного лісового фонду Державного підприємства «Київське лісове господарство» в адміністративних межах Козинської селищної ради Обухівського району Київської області» (далі - рішення №82.6).
Зазначеним рішенням було погоджено зміну меж ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський», виключивши із його складу (без вилучення земель у землекористувача - Державного підприємства «Київське лісове господарство») території, які втратили наукову та екологічну цінність, площею 314,7 га; погоджено межі ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський», включивши до його складу (без вилучення земель у землекористувача - Державного підприємства «Київське лісове господарство») лісові картали Козинського лісництва Державного підприємства «Київське лісове господарство», площею 436,8 га та погоджено розширення ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський» на площу 122,1 га за рахунок земель державного лісового фонду Козинського лісництва Державного підприємства «Київське лісове господарство» в адміністративних межах Козинської селищної ради Обухівського району Київської області та погоджено його загальну площу 747,6 га без вилучення земель у землекористувача - Державного підприємства «Київське лісове господарство».
На підставі встановлених вище обставин, Обухівський районний суд Київської області, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 2, 6, 9, 11, 71, 72 КАС України, прийшов до висновку, що позивачами не було доведено порушення їхніх прав, свобод та інтересів, а тому у задоволенні позову слід відмовити.
Колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не може повністю погодитися з огляду на наступне.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 161 КАС України під час прийняття постанови суд вирішує, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються.
З наведеного випливає, що навіть встановивши факт того, що рішенням №82.6 не порушено прав, свобод та інтересів позивачів, в силу положень ст. 161 КАС України суд мав надати оцінку тим обставинам, на які посилаються сторони.
Як вбачається з матеріалів справи, основне правове обґрунтування адміністративних позовів побудовано на тому, що Відповідачем було допущено порушення права громадян щодо участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території Київської області. Отже, суд першої інстанції повинен був, насамперед, надати правову оцінку саме цих твердженням позивачів та запереченням Відповідача.
Відповідно до ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції може дослідити також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням вимог цього Кодексу. Суд апеляційної інстанції може встановити нові обставини, якщо вони не встановлювалися судом першої інстанції у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.
Відповідно до ч. 2 ст. 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Згідно ст. 10 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закону про ПЗФ) громадяни України з питань охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду мають право на: участь в обговоренні проектів законодавчих актів з питань розвитку заповідної справи, формування природно-заповідного фонду; участь у розробці та реалізації заходів щодо їх охорони та ефективного використання, запобігання негативного впливу на них господарської діяльності; внесення пропозицій про включення до складу природно-заповідного фонду найбільш цінних природних територій та об'єктів; ознайомлення з територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, здійснення інших видів користувань з додержанням встановлених вимог щодо заповідного режиму; участь у здійсненні громадського контролю за охороною заповідних територій та об'єктів, внесення пропозицій про притягнення до відповідальності винних у порушенні вимог охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Приписи ч. 3 ст. 53 Закону про ПЗФ визначають, що рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Статтею 54 Закону про ПЗФ передбачено, що зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51-53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища на підставі відповідного експертного висновку.
З наведеного випливає, що прийняття рішення про організацію чи оголошення території та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду належить до виключної компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.
Зазначений висновок повністю узгоджується з положеннями п. 24 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Таким чином, вивчивши зміст рішення №82.6, колегія суддів приходить до висновку, що останнє носить «проміжний» характер та не має за собою наслідком зміну (розширення) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Обухівський» за рахунок земель державного лісового фонду Державного підприємства «Київське лісове господарство» в адміністративних межах Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, оскільки прийняття такого рішення відноситься до виключеної компетенції обласної ради.
Відтак, з огляду на наступні висновки та твердження позивачів про те, що при його прийнятті необхідно було забезпечити доступ громадян до обговорення останнього, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон про інформацію).
Приписи п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону про інформацію визначають, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання. Отже, у розумінні положень Закону про інформацію Відповідача є розпорядником такої інформації.
Згідно ч. 1 ст. 15 вказаного Закону розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 15 Закону про інформацію інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Зі змісту наведених вище правових норм вбачається, що обов'язковому оприлюднення підлягають, по-перше, нормативно-правові акти, по-друге, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), по-третє, проекти рішень, що підлягають обговоренню.
Разом з тим, рішення №82.6 не носить характер нормативно-правового акту, не має самостійного характеру, і, крім іншого, чинне законодавство не містить імперативного припису щодо обов'язковості оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування щодо погодження утворення об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, погодження, встановлення чи зміни їх меж. А тому, на думку колегії суддів, опублікування останнього не вимагається.
При цьому, досліджуючи твердження позивачів про необхідність проведенні громадських слухань при прийнятті рішення №82.6, колегія суддів, здійснивши системний аналіз положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 18.12.2003 року №168 Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, дійшла до висновку, що останніми не передбачено проведення громадських слухань органами місцевого самоврядування при прийнятті рішень щодо надання згоди про утворення об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, погодження, встановлення чи зміни їх меж.
Однак, обґрунтовуючи вказаний висновок суд першої інстанції помилково застосував норми матеріального права, що є підставою для зміни судового рішення.
Відповідно до ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального права, а також вирішення не всіх питань.
У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційні скарги позивачів - залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - змінити, зазначивши, що підставами для відмови у задоволенні адміністративного позову депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 є обставини, зазначені в мотивувальній частині даної постанови.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 201, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційні скарги депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 - залишити без задоволення.
Постанову Обухівського районного суду Київської області від 21 листопада 2011 року у справі за адміністративним позовом депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення - змінити, зазначивши, що підстави для відмови у задоволенні адміністративного позову зазначені в мотивувальній частині даної постанови.
В решті постанову Обухівського районного суду Київської області від 21 листопада 2011 року у справі за адміністративним позовом депутата Обухівської районної ради Київської області VI скликання ОСОБА_3, депутата Київської обласної ради VI скликання ОСОБА_4 до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення -залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, а якщо її було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді В.В. Кузьменко
О.І. Шурко
Головуючий суддя Степанюк А.Г.
Судді: Кузьменко В. В.
Шурко О.І.