"27" листопада 2012 р. м. Київ К/9991/34010/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого Донця О.Є.,
суддів: Логвиненка А.О.,
Мороза В.Ф.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.02.2011 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2012 у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, третя особа - Кредитна спілка "Тринадцята зарплатня" про визнання бездіяльності протиправною, стягнення коштів у розмірі 14200,00 грн,-
Позивач звернулась із позовом в якому просила визнати протиправною бездіяльність Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України (далі - Комісія) при не застосуванні до Кредитної спілки "Тринадцята зарплатня" заходів впливу у вигляді відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації та просила стягнути з казначейського рахунку державного бюджету на користь позивача у відшкодування завданої шкоди суму вкладу 10000, 00 грн. та 4200, 00 грн. нарахованих відсотків.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2011 року залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2012 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.
У касаційній скарзі ОСОБА_2, не погоджуючись з даними рішеннями, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову.
Заслухавши доповідь судді -доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлені з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 -229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судового рішення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02.11.2007 року між позивачем та Кредитною спілкою «Тринадцята зарплатня»було укладено договір цільового внеску № 2575, відповідно до якого член Спілки вносить, а Спілка приймає грошові кошти Члена Спілки в готівковій або безготівковій формі на цільовий внесок у додатковий капітал Спілки у сумі 10000,00 грн. Спілка за рахунок цільових внесків Членів Спілки надає кредити членам Спілки позичальникам, для купівлі-продажу земельних ділянок під поруку Товариства з обмеженою відповідальністю «Кінгз Кепітал».
На підставі вищезазначеного Цільового внеску, 22.11.2007 року між позивачем та Кредитною спілкою «Тринадцята зарплатня»було укладено Договір № 2698-КС комісійної винагороди на суму 10000,00 грн., у відповідності до якого Спілка по закінченню строку Кредитного договору зобов'язалася повернути суму вкладу та нараховані відсотки. На підтвердження внесення грошових коштів у сумі 10000 (десять тисяч) грн. Спілка видала квитанцію № 2575 від 22.11.2007 р.
Однак, Кредитною спілкою «Тринадцята зарплатня»зобов'язань щодо повернення суми владу не виконано, відсотків не виплачено, у зв'язку з чим 01.10.2008 року між позивачем та Кредитною спілкою «Тринадцята зарплатня»було укладено додатковий договір до Договору про партнерство та спільну діяльність № 2698-КА від 22 листопада 2007 року.
Починаючи з IV кварталу 2008 року Кредитна спілка «Тринадцята зарплатня»припинила виконувати свої зобов'язання перед вкладниками.
З причин недовіри попередньому складу спостережної ради та голові загальними зборами членів спілки 02.06.2010 року обраний новий склад.
Відповідно до статті 1 Закону України від 20.12.2001 № 2908-ІІІ "Про кредитні спілки"(далі -Закон № 2908), кредитна спілка -це неприбуткова організація (фінансова установа), заснована фізичними особами, професійними спілками, їх об'єднаннями на кооперативних засадах з метою задоволення потреб її членів у взаємному кредитуванні та наданні фінансових послуг за рахунок об'єднаних грошових внесків членів кредитної спілки.
Згідно із статтею 2 Закону № 2908, діяльність кредитної спілки ґрунтується, зокрема, на принципах добровільності вступу та свободи виходу з кредитної спілки; самоврядування. Члени кредитної спілки мають право брати участь в управлінні справами кредитної спілки, обирати та бути обраними до її органів управління, вносити пропозиції на розгляд органів управління кредитної спілки тощо.
Вищим органом управління кредитної спілки є загальні збори членів кредитної спілки, які можуть приймати рішення з будь-яких питань діяльності кредитної спілки. При цьому, обрання та відкликання членів спостережної ради та ревізійної комісії належить до виключної компетенції загальних зборів членів кредитної.
ОСОБА_2 зазначає, що внаслідок зловживань та порушень з боку колишнього керівництва спілки, передані нею внески не були повернуті по закінченню строку дії договорів. На думку позивачки, це стало наслідками недостатнього та неефективного здійснення контролю за діяльністю спілки з боку Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України в межах її повноважень, передбачених Законом України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" та Положенням про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України.
Законом України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" встановлені загальні правові засади у сфері надання фінансових послуг, здійснення регулятивних та наглядових функцій за діяльністю з надання фінансових послуг.
Статтею 19 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг"визначено, що метою державного регулювання ринків фінансових послуг в Україні є, серед іншого, захист інтересів споживачів фінансових послуг. Такий захист здійснюється в межах повноважень відповідного органу та встановленим способом.
Відповідно до пункту 10 статті 27 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", до повноваження національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, належить застосовування заходів впливу та накладення адміністративних стягнень у разі порушення законодавства про фінансові послуги, нормативно-правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. Відповідно до пунктів 11, 12 вказаної статті, комісія, в межах своїх повноважень, надсилає матеріали в правоохоронні органи стосовно фактів правопорушень, що стали відомі під час проведення перевірок, надсилає фінансовим установам та саморегулівним організаціям обов'язкові до виконання розпорядження про усунення порушень законодавства про фінансові послуги та вимагає надання необхідних документів та вживає інші заходи, відповідно до закону.
Вичерпний перелік заходів, які може застосовувати Держфінпослуг, визначений статтею 40 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг". Зокрема, в межах своїх повноважень, комісія може: зобов'язати порушника вжити заходів для усунення порушення; вимагати скликання позачергових зборів учасників фінансової установи; накладати штрафи в розмірах, передбачених статтями 41 і 43 цього Закону; тимчасово зупиняти або анулювати ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг; відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати тимчасову адміністрацію; затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи; порушувати питання про ліквідацію установи; виносити рішення про заборону укладати нові пенсійні контракти з учасниками накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування.
Порядок та умови застосування заходів впливу встановлюються законами України та нормативно-правовими актами національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.
Розпорядженням Держфінпослуг від 13.11.2003 року № 125 затверджене Положення про застосування Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України заходів впливу.
Указом Президента України від 04.04.2003 року № 292/2003 затверджено Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України. Даним Положенням визначено, що Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (Комісія) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Комісія є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.
Пунктом 3 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, серед основних завдань Комісії визначено, зокрема, здійснення державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і додержанням законодавства в цій сфері; захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування заходів впливу з метою запобігання порушенням законодавства на ринках фінансових послуг та їх припинення.
Комісія здійснює захист прав споживачів фінансових послуг в межах наданих їй повноважень та способами, передбаченими законодавством.
В пункті 4 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України визначені функції, які виконує Комісія відповідно до покладених на неї завдань та у межах своєї компетенції, зокрема: здійснює згідно із законами України державне регулювання і нагляд за діяльністю кредитних спілок, здійснює реєстрацію фінансових установ та веде Державний реєстр фінансових установ (підпункти 3, 4 пункту 4 Положення); установлює порядок та умови застосування заходів впливу згідно з законом (підпункт 45 пункту 4 Положення); надсилає фінансовим установам і саморегулівним організаціям обов'язкові до виконання розпорядження щодо усунення порушень законодавства про фінансові послуги та вимагає надання необхідних документів (підпункт 46 пункту 4 Положення); надсилає матеріали в правоохоронні органи стосовно фактів правопорушень, які стали відомі під час проведення перевірок (підпункт 47 пункту 4 Положення) та виконує інші функції відповідно до покладених на неї завдань.
Відповідно до підпункту 12 пункту 5 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, Комісія має право в межах своїх повноважень застосовувати до фінансових установ, які не додержуються законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, такі заходи впливу: зобов'язати порушника вжити заходів до усунення порушення; вимагати скликання позачергових зборів учасників фінансової установи; накладати штрафи відповідно до закону; тимчасово зупиняти дію або анулювати ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг; відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати її тимчасову адміністрацію; затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи; порушувати питання про ліквідацію фінансової установи.
Пунктом 6 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України передбачено, що до виключної компетенції Комісії як колегіального органу належить, зокрема: прийняття рішень про відсторонення керівництва від управління фінансовою установою у разі недодержання законів та інших нормативно-правових актів України, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, призначення тимчасової адміністрації та її керівника належить до виключної компетенції Комісії як колегіального органу (підпункт 6 пункту 6 Положення); схвалення рішень директорів департаментів Комісії про включення фінансових установ до Державного реєстру фінансових установ або виключення з нього, а також видачу, зупинення або анулювання ліцензій на надання фінансових послуг (підпункт 8 пункту 6 Положення); здійснення функції, визначеної підпунктом 45 пункту 4 Положення, а саме -встановлення порядку та умов застосування заходів впливу згідно з чинним законодавством (підпункт 17 пункту 6 Положення).
Під час виконання покладених на неї завдань Комісія колегіально приймає рішення, взаємодіє з центральними органами виконавчої влади та іншими органами. Комісія як колегіальний орган утворюється у складі дев'яти членів: Голова Комісії, три заступники Голови, у тому числі його перший заступник, п'ять членів Комісії - директорів департаментів. Основною формою роботи Комісії є засідання, які проводяться у разі потреби, але не рідше ніж один раз на місяць, та є правомочними в разі наявності не менше п'яти членів (пункт 9 Положення).
Як вбачається з матеріалів справи, відповідач вживав відповідні заходи в межах наданих йому законом повноважень та повідомляв членам Кредитної спілки про заходи, спрямовані на захист їх прав, що підтверджується:
Розпорядженням № 63/10/3 від 20.01.2009 року зобов'язано спілку усунути порушення частини 7 статті 10 Закону України «Про кредитні спілки»в частині невиконання спілкою зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів.
Розпорядженням №392/10/4 зобов'язано спілку усунути порушення частини 7 статті 10 Закону України «Про кредитні спілки»в частині невиконання спілкою зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів, частини 2 статті 23 Закону в частині невиконання вимог щодо забезпечення члену спілки права одержати належні йому внески та ін.
Постановою Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України № 808/42/3 від 17 вересня 2009 року на спілку накладено штраф за невиконання вимог розпорядження (копія міститься в матеріалах справи).
Складено акт порушення Кредитною спілкою «Тринадцята зарплатня» № 1084 від 12 жовтня 2009 року на підставі якого було прийнято розпорядження № 161/42/3 від 02 листопада 2009 року, яким було зобов'язано усунути порушення частини 7 статті 10 Закону України «Про кредитні спілки»в частині невиконання спілкою зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів, частини 5 статті 3 та частини 2 статті 23 Закону в частині невиконання вимог щодо забезпечення члену спілки права одержати належні йому внески та ін.
Аналогічні акти про порушення були складені за скаргами членів спілки № 1475/43/2 від 25 листопада 2009 року, № 1603/43/1 від 09 грудня 2009 року, № 2/43/2 від 05 січня 2010 року, № 1438/42/5 від 13 січня 2010 року, № 59/43/1 від 31 березня 2010 року, № 66/43/1 від 28 квітня 2010 року, № 71/43/1 від 19 травня 2010 року, № 73/43/1 від 31 травня 2010 року, № 102/43/1 від 31 серпня 2010 року, № 113/43/1 від 29 вересня 2010 року, № 134/43/1 від 22 жовтня 2010 року, № 133/43/1 від 22 жовтня 2010 року (копії містяться в матеріалах справи).
Прийняті розпорядження, якими Кредитна спілка «Тринадцята зарплатня»була зобов'язана усунути порушення щодо невиплати членам внесків та невиконання укладених із членами договорів: № КС - 432/09-104 від 18 грудня 2009 року, № КС-431/09-117 від 24 грудня 2009 року, № КС - 431/10-28 від 28 січня 2010 року, № КС - 432/10-37 від 04 лютого 2010 року, № КС - 431/10-132 від 23 квітня 2010 року, № КС - 431/10-150 від 19 травня 2010 року, № КС - 431/10-168 від 16 червня 2010 року, № 431/10-208 від 26 липня 2010 року (копії містяться в матеріалах справи).
Прийнято постанову № КС - 432/09-103 18 грудня 2009 року про застосування до Кредитної спілки «Тринадцята зарплатня»штрафу за невиконання вимог законодавства про фінансові послуги.
Рішенням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України № 36/КС від 09 лютого 2010 року тимчасово зупинено дію ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків членів Крединої спілки «Тринадцята зарплатня».
Розпорядженням № 481 від 17 червня 2010 року схвалено рішення члена комісії про анулювання ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків (вкладів) членів кредитної спілки на депозитні рахунки виданої Кредитній спілці «Тринадцята зарплатня».
Рішенням № 85-КС від 15.11.2010 року виключено інформацію про Кредитну спілку «Тринадцята зарплатня»з Державного реєстру фінансових установ та анулювання свідоцтва про реєстрацію фінансової установи.
Розпорядженням № 895 від 25 листопада 2010 року схвалено рішення члена комісії щодо виключення інформації про Кредитну спілку «Тринадцята зарплатня»з Державного реєстру фінансових установ та анулювання свідоцтва про реєстрацію фінансової установи.
Листами №7050/43-05 від 04.06.2010 року, № 8084/43-5 від 23.06.2010 року Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України повідомляла про вжиті нею наступні заходи: проведення позапланової інспекції діяльності фінансової установи; повідомлення МВС, СБУ та Генеральну прокуратуру щодо наявності в діях посадових осіб спілки ознак злочинів, передбачених ст. 191 Кримінального кодексу України (листи).
Крім того, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг в межах своєї компетенції зверталась до Управління по боротьбі з організованою злочинністю Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві.
Отже, відповідач в межах своїх повноважень вживав відповідних заходів з метою припинення порушень законодавства фінансовою установою.
Крім того, суд зазначає, що Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг як колегіальний, спеціально уповноважений орган виконавчої влади, самостійно в межах наданих їй повноважень обирає засоби реагування з метою захисту прав споживачів фінансових послуг та вирішує питання щодо обрання того чи іншого заходу впливу на порушника. Норм, які б зобов'язували Комісію застосовувати конкретно визначений захід впливу у тих чи інших випадках, законодавство не містить.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, адміністративний суд не має повноважень вирішувати питання, які законодавством віднесені до компетенції іншого органу.
Статтею 1166 Цивільного кодексу України визначено, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади при здійсненні ним своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цих органів.
Згідно із частиною 2 статті 45 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", шкода, заподіяна учасникам ринку фінансових послуг неправомірними діями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, при здійсненні ним своїх повноважень, підлягає відшкодуванню в повному обсязі за рахунок держави відповідно до закону.
Отже, обов'язковими умовами відшкодування шкоди з державного бюджету згідно вказаних статей є неправомірність дій органу та наявність причинно-наслідкового зв'язку між такими діями та завданою шкодою.
Судом не встановлено в діях відповідача порушень вимог чинного законодавства. Крім того, позивачем не доведено, а судом не встановлено наявності причинно-наслідкового зв'язку між вжитими (невжитими) відповідачем заходами впливу на фінансову установу та завданою позивачу шкодою.
Так, з позовної заяви та пояснень позивача вбачається, що вимога про відшкодування шкоди з державного бюджету обґрунтована порушенням Кредитною спілкою "Тринадцята зарплатня" взятих на себе договірних зобов'язань щодо повернення суми вкладу та нарахованих на неї процентів.
Разом з тим, за рахунок держави відшкодовується така шкода, яка заподіяна учасникам ринку фінансових послуг безпосередньо діями комісії.
Відповідно до пункту 2.6. Положення про застосування Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України заходів впливу, такий захід як призначення тимчасової адміністрації застосовується з метою попередження загрози невиконання зобов'язань фінансової установи перед її учасниками у разі неможливості (нездатності) вжити заходів, необхідних для уникнення такої загрози, з боку органів управління фінансової установи. Підстави призначення тимчасової адміністрації визначені статтею 46 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг".
Позивачем не надано доказів того, що на момент порушення спілкою зобов'язань існували підстави для застосування зазначеного вище заходу впливу і саме через незастосування відповідачем такого заходу фінансовою установою було порушено взяте на себе зобов'язання за договором № 2575.
Оскільки, шкода позивачу була завдана не діями чи бездіяльністю відповідача, а невиконанням фінансовою установою -Кредитною спілкою "Тринадцята зарплатня" взятих на себе договірних зобов'язань, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, відмовивши у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу ОСОБА_2 -залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 лютого 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2012 року -без змін.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає крім, як в строки, з підстав та в порядку, передбаченому главою 3 розділу IV КАС України.
Судді: В.Ф. Мороз
А.О. Логвиненко
О.Є Донець