22 листопада 2012 року м. Київ К-24740/10
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів: Лиски Т.О. (доповідач),
Бутенка В.І.,
Пасічник С.С.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом депутата Херсонської обласної ради V скликання ОСОБА_3 до Херсонської обласної ради V скликання про скасування рішення органу місцевого самоврядування, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою депутата Херсонської обласної ради V скликання ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2010 року, -
У жовтні 2007 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Херсонської обласної ради V скликання в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправним і скасувати рішення ХІХ сесії Херсонської обласної ради V скликання «Про формування кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури»від 04 жовтня 2007 року № 429 та зобов'язати відповідача переглянути питання «Про формування кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури»з додержанням діючого законодавства і Регламенту Херсонської обласної ради V скликання.
Постановою Суворовського районного суду м. Херсона від 05 грудня 2008 року, в задоволенні позову було відмовлено
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції депутат Херсонської обласної ради V скликання ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу на вказану постанову суду.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2010 року було скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції у справі, депутат Херсонської обласної ради V скликання ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а в справі прийняти нове рішення про задоволення його позовних вимог, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 55 Конституції кожному гарантується право на захист своїх прав і свобод у суді, а також на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно статті 211 КАС України підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.
Відповідно до вимог статті 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Статтею 2 КАС України зазначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Пунктом 7 цієї статті визначено коло суб'єктів владних повноважень, до яких віднесено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до ст. 17 ч.2 КАС України компетенція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (наприклад, спори стосовно позбавлення особи членства у політичній партії, формування виборчого списку партії, обрання особи керівником громадської організації тощо). Йдеться про спори, які хоч і мають ознаки публічності, але є внутрішньою справою об'єднання громадян.
У зв'язку з тим, що місцеві ради, зокрема обласні, за своїм правовим статусом не відносяться до об'єднання громадян, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, щодо помилкового посилання суду першої інстанції на ч. 2 ст. 17 КАС України стосовно непоширення компетенції адміністративних судів на спірні правові відносини.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судами попередніх інстанцій, згідно рішення І сесії Херсонської обласної ради V скликання №1 від 05 травня 2006 року позивач є депутатом Херсонської обласної ради V скликання із повноваженнями, передбаченими ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» і має право обговорення та ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на пленарних засіданнях сесій обласної ради, комісій та органів ради, до складу яких його обрано.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про адвокатуру», п. 5 Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, затвердженого Указом Президента України від 05 травня 1993 року №155/93, формування цих кваліфікаційно-дисциплінарних комісій та їх організаційне забезпечення здійснює обласна рада.
На пленарному засіданні 04 жовтня 2007 року ХІХ сесією Херсонської обласної ради V скликання обрано представника від ради та прийнято рішення № 429 «Про формування кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», в результаті чого до складу зазначеної вище комісії було включено представника обласної державної адміністрації. Рішенням Херсонської обласної ради V скликання № 461 від 30 листопада 2007 року внесено зміни до складу комісії з виключенням з комісії начальника відділу апарату обласної державної адміністрації Бойко В.В.
Рішення Херсонської обласної ради V скликання № 461 від 30 листопада 2007 року було прийнято на виконання протесту прокурора Херсонської області від 05 листопада 2007 року № 07/1-1225 та направлено на усунення порушень чинного законодавства, пов'язаного із складом атестаційної палати комісії.
З матеріалів справи вбачається, що за результатами засідання постійної комісії обласної ради мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, що відбулося 20 вересня 2007 року, зроблений висновок про погодження пропозиції щодо кандидатур, запропонованих до складу кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (а.с. 154).
На підставі зазначеного висновку постійної комісії обласної ради рішенням Президії Херсонської обласної ради від 02 жовтня 2007 року № 3 погоджені доопрацьовані питання порядку денного ХІХ сесії, запропоновані постійними комісіями, та внесено їх на розгляд сесії 04 жовтня 2007 року, в тому числі питання про формування кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (а.с. 60, 61, 101).
Згідно ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Відповідно до ст. 57 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради. Президія (колегія) ради є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Президія (колегія) ради може приймати рішення, які мають дорадчий характер. До складу президії (колегії) ради входять голова ради, відповідно заступник голови районної, районної у місті ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.
Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що вказані рекомендації постійної комісії обласної ради, а також рішення Президії обласної ради узгоджуються з нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та окремими положеннями Регламенту Херсонської обласної ради V скликання, затвердженим рішенням ІІ сесії Херсонської обласної ради V скликання від 31 травня 2006 року №6, з наступними змінами.
Діючим законодавством України передбачено право депутата місцевої ради на участь в сесіях місцевої ради та засіданнях її органів, а також його право за дорученням відповідної ради або постійної комісії, до складу якої його обрано, брати безпосередню участь у підготовці питань для розгляду на сесіях ради та засіданнях постійної комісії, проте це не створює зворотного обов'язку місцевої ради перед депутатом заслуховувати його звіти про виконання рішень ради та про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених депутатом, про що свідчить зміст норм статті 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Таким чином, доводи позивача в цій частині з посиланням на рішення Херсонської обласної ради V скликання від 22 грудня 2006 року №178, яким йому надані повноваження щодо організаційного забезпечення формування кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, у зв'язку з чим, на думку позивача, саме на нього покладений обов'язок готувати спірне питання для розгляду постійної комісії, а також робочої групи по підготовці ХІХ сесії Херсонської обласної ради V скликання, до складу якої він був включений, не можуть бути прийняті колегією суддів до уваги.
Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що посилання позивача на те, що відповідач не мав права вносити рішенням Херсонської обласної ради V скликання рішення від 30.11.2007 року № 461 зміни до оскаржуваного рішення обласної ради з тієї причини, що законність цього рішення оспорюється ним в суді і дія якого була зупинена протестом прокурора Херсонської області від 05 листопада 2007 року № 07/1-1225, колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки, за процесуальними нормами звернення до суду з позовом, як факт, не зупиняє дії оскаржуваного акту.
Крім того, саме рішення Херсонської обласної ради V скликання від 30 листопада 2007 року № 461 про внесення змін до рішення Херсонської обласної ради V скликання від 04 жовтня 2007 року №429 безпосередньо направлено на виконання вищезазначеного протесту прокурора.
Враховуючи наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції повно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.
Враховуючи вищевикладене, а також те, що постанова суду першої інстанції скасована судом апеляційної інстанції, а в справі ухвалено нове законне рішення, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін, оскільки вона прийнята з додержанням норм матеріального і процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана правильно, а доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.
На підставі викладеного, керуючись статтями 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
ухвалила:
Касаційну скаргу депутата Херсонської обласної ради V скликання ОСОБА_3 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2010 року залишити без змін.
Ухвала оскарженню не підлягає
Судді: Т.О. Лиска
В.І. Бутенко
С.С. Пасічник