"10" жовтня 2012 р. м. Київ К/9991/31159/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,
Суддів: Гордійчук М.П.,
Конюшка К.В.,
при секретарі: Домбровському І.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційними скаргами Управління комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради та Дрогобицької міської ради на постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 16 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2012 року у справі за позовом ВАТ "Дрогобицький машинобудівний завод" , ВАТ "Дрогобицьке АТП 24663" , ОК "Індустріальний" , МПП "Всеволод" , ТОВ "Чагарі" , ТОВ "Уккан" , ПП "Кімак" , ФО-П ОСОБА_2 , ФО-П ОСОБА_3 , ТОВ "Омега" , ТОВ "Торговий дім "Нафта-Галичина" , МПП "Західтранс" до Дрогобицької міської ради, третя особа - Управління комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради, про скасування рішення, -
Відкрите акціонерне товариство «Дрогобицький машинобудівний завод», Відкрите акціонерне товариство «Дрогобицьке АТП - 24663», Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Сервус», Обслуговуючий кооператив «Індустріальний», Колективне торгово-виробниче підприємство «Голт», фізична особа - підприємець ОСОБА_4, Мале приватне підприємство «Всеволод», Товариство з обмеженою відповідальністю «Зернопереробна компанія «Юмас», Приватне підприємство «Альтернатива - Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Чагарі», Товариство з обмеженою відповідальністю «Прогрес - Будінвест», Товариство з обмеженою відповідальністю «Уккан», Приватне підприємство «Кімак», фізична особа - підприємець ОСОБА_2, Товариство з обмеженою відповідальністю «Монна Ліза», Товариство з обмеженою відповідальністю «Райагробуд», фізична особа - підприємець ОСОБА_5, фізична особа - підприємець ОСОБА_3, Товариство з обмеженою відповідальністю «Омега», Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Нафта - Галичина», Мале приватне підприємство «Романтик», Мале приватне підприємство «Західтранс»звернулись до суду з позовами до Дрогобицької міської ради Львівської області про визнання нечинним і скасування рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 25.06.2009 року № 880 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича»та зобов'язання вчинити дії, які були об'єднані в одне провадження.
Провадження у справі за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_4 закрито, а позовні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Сервус», Колективного торгово-виробничого підприємства «Голт», Приватного підприємства «Альтернатива - Сервіс», Товариства з обмеженою відповідальністю «Прогрес - Будінвест», Товариства з обмеженою відповідальністю «Монна Ліза», Товариства з обмеженою відповідальністю «Райагробуд», фізичної особи - підприємця ОСОБА_5, Малого приватного підприємства «Романтик»- залишено без розгляду.
З урахуванням заяви про уточнення позовних вимог Відкрите акціонерне товариство «Дрогобицький машинобудівний завод»просило суд визнати нечинним і скасувати рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 25.06.2009 року №880 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича», а Відкрите акціонерне товариство «Дрогобицьке АТП - 24663», Обслуговуючий кооператив «Індустріальний», Мале приватне підприємство «Всеволод», Товариство з обмеженою відповідальністю «Чагарі», Товариство з обмеженою відповідальністю «Уккан», Приватне підприємство «Кімак», фізична особа - підприємець ОСОБА_2, фізична особа - підприємець ОСОБА_3, Товариство з обмеженою відповідальністю «Омега», Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Нафта - Галичина», Мале приватне підприємство «Західтранс»- визнати нечинним і скасувати рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 25.06.2009 року №880 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича»та зобов'язати Дрогобицьку міську раду Львівської області привести нормативну грошову оцінку у відповідність з порядком нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого Наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 року № 18/15/21/11 та подати достовірні дані для виготовлення технічної документації.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що грошова оцінка земель м. Дрогобича проведена з врахуванням недостовірних вихідних даних для здійснення нормативної грошової оцінки, а також тим, що оскаржуване рішення, яке є регуляторним актом, прийняте з порушенням процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 16 грудня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2012 року, позов Відкритого акціонерного товариства «Дрогобицький машинобудівний завод»задоволено повністю, а позови Відкритого акціонерного товариства «Дрогобицьке АТП - 24663», Обслуговуючого кооперативу «Індустріальний», Малого приватного підприємства «Всеволод», Товариства з обмеженою відповідальністю «Чагарі», Товариства з обмеженою відповідальністю «Уккан», Приватного підприємства «Кімак», фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, Товариства з обмеженою відповідальністю «Омега», Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Нафта - Галичина», Малого приватного підприємства «Західтранс»задоволено частково: визнано незаконним та нечинним рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 25.06.2009 року №880 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича»; в задоволенні іншої частини позову відмовлено.
У поданих касаційних скаргах Управління комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради та Дрогобицька міська рада із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, заперечень на касаційні скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги підлягають частковому задоволенню, з огляду на наступне.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, на підставі договору про надання послуг щодо виготовлення технічної документації з грошової оцінки земель від 19.11.2008 №534, укладеного між Управлінням комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради Львівської області та державним підприємством "Львівський науково-дослідний проектний інститут землеустрою", останнім розроблено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Дрогобича.
Технічну документацію виготовлено з використанням матеріалів попередньої грошової оцінки земель міста за 1999 рік, матеріалів генерального плану міста, програмного забезпечення для економічного зонування території та нормативно грошової оцінки земель населених пунктів.
Вихідними даними для здійснення грошової оцінки слугували правовстановлюючі документи про статус населеного пункту та його межі, дані державного земельного кадастру про правовий, природний та господарський стан земель, дані державної та відомчої статистичної звітності, що характеризують об'єкти інженерно-транспортного облаштування території, матеріали чергових планів, які ведуться землевпорядним органом, органами містобудування та архітектури, комунальними службами.
Згідно з висновком державної експертизи землевпорядної документації від 31.03.2009 №170-09 Державного комітету України із земельних ресурсів зазначена технічна документація нормативної грошової оцінки земель м. Дрогобич Львівської області відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам оцінюється позитивно та погоджується.
Рішенням Дрогобицької міської ради від 25.06.2009 №880 "Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича" затверджено нормативну грошову оцінку земель м. Дрогобича станом на 01.01.2008, введено в дію з 01.07.2009, зобов'язано управління комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради підготувати офіційне повідомлення та оприлюднити вказану інформацію в засобах масової інформації протягом 15 днів з момент прийняття рішення.
Вказуючи на незаконність рішення Дрогобицької міської ради від 25.06.2009 №880, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з необґрунтованості вказаного рішення як такого, що прийнято без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Зазначена позиція судів попередніх інстанцій ґрунтується на тому, що при визначенні нормативної грошової оцінки землі не було взято матеріалів інвентаризації земель м. Дрогобича Львівської області як обов'язкового елементу інформаційної бази для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. Так, судами попередніх інстанцій вказано на істотну невідповідність показників витрат на освоєння та облаштування території та самої площі земель м. Дрогобича, яка призвела до істотного завищення як базової (середньої) вартості земельних ділянок, так і нормативної грошової оцінки земель. Крім того, судами попередніх інстанцій в обґрунтування судових рішень вказано на недотримання Дрогобицькою міською радою при прийнятті рішення від 25.06.2009 №880 вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині підготовки аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акту.
Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на передчасність вказаних висновків судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 1 Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213, нормативна грошова оцінка земельних ділянок здійснюється з метою визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також під час розроблення показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Згідно з пунктом 2 зазначеної Методики інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення є матеріали державного земельного кадастру (кількісна і якісна характеристика земель, бонітування ґрунтів, економічна оцінка земель), матеріали внутрігосподарського землевпорядкування, а земель населених пунктів - їх генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, матеріали економічної оцінки території.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого спільним наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 №18/15/21/11, Інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення є матеріали державного земельного кадастру (кількісна і якісна характеристика земель, бонітування ґрунтів, економічна оцінка земель), матеріали внутрігосподарського землевпорядкування, а земель населених пунктів - їх генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, матеріали економічної оцінки території, матеріали інвентаризації земель населених пунктів, проекти забудови та розподілу території населених пунктів, місцеві правила забудови.
Аналізуючи співвідношення положень пункту 2 Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213, та пункту 1.4 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого спільним наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 №18/15/21/11, колегія суддів виходить з пріоритетності вимог постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 як нормативно-правового акту вищої юридичної сили, та акту, на виконання якого згідно з преамбулою Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів вказаний Порядок розроблено.
З урахуванням викладеного, колегія суддів вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо обов'язковості використання при розробленні технічної документації з нормативної грошової оцінки земель даних інвентаризації земель як невід'ємного елементу інформаційної бази.
Одночасно з викладеним, вказуючи на передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо істотної невідповідності показників витрат на освоєння та облаштування території та площі земель м. Дрогобича, що були використані державним підприємством "Львівський науково-дослідний проектний інститут землеустрою", колегія суддів виходить з вимог щодо обґрунтованості судового рішення, встановлених частиною третьою статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, висновок судів попередніх інстанцій щодо недостовірності показників витрат на освоєння та облаштування території та площі земель м. Дрогобича ґрунтується на співставленні даних, використаних державним підприємством "Львівський науково-дослідний проектний інститут землеустрою", та даними, наданими службами комунального господарства м. Дрогобича на запит тимчасової комісії Дрогобицької міської ради з питань вивчення достовірних вихідних даних для визначення нормативно-грошової оцінки земель міста Дрогобича.
В той же час, судами попередніх інстанцій в обґрунтування висновку про недостовірність даних, використаних державним підприємством "Львівський науково-дослідний проектний інститут землеустрою" для розроблення технічної документації, не встановлено джерела отримання підприємством таких даних, не вжито заходів щодо встановлення органів, уповноважених на надання зазначеної інформації, не співставлено дані, використанні підприємством для розроблення технічної документації з даними, які були б надані органами державної влади, уповноваженими на надання такої інформації.
З урахуванням викладеного, колегія суддів вказує на передчасність позиції судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості рішення Дрогобицької міської ради від 25.06.2009 №880 як такого, що прийнято без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
В той же час, колегія суддів, виходячи з положень статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", погоджується з позицією судів попередніх інстанцій в частині наявності у рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 25.06.2009 №880 «Про затвердження грошової оцінки земель м. Дрогобича»як офіційного письмового документа, що прийнято уповноваженим регуляторним органом та окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин, визначальних ознак регуляторного акта.
Статтею 8, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено вимоги щодо розроблення та опублікування аналізу регуляторного впливу регуляторного акту, опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту та опублікування безпосередньо проекту регуляторного акту.
Зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, у тому числі щодо відсутності факту розроблення та опублікування у встановленому порядку аналізу регуляторного впливу оскаржуваного рішення, опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, опублікування безпосередньо проекту регуляторного акту, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо недотримання Дрогобицькою міською радою при прийнятті оспорюваного рішення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
З урахуванням викладеного, зважаючи на передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо недостовірності показників витрат на освоєння та облаштування території та площі земель м. Дрогобича, що були використані державним підприємством "Львівський науково-дослідний проектний інститут землеустрою", колегія суддів вказує на невідповідність оскаржуваних судових рішень вимогам щодо обґрунтованості судового рішення, встановлених частиною третьою статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, та, відповідно, наявність підстав для направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-
Касаційні скарги Управління комунальних ресурсів виконавчих органів Дрогобицької міської ради та Дрогобицької міської ради задовольнити частково.
Постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 16 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2012 року скасувати.
Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.