ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 79018, м. Львів, вул. Чоловського, 2
20 листопада 2012 р., 11:45, м. Львів № 2а-7919/12/1370
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Кравчука В.М.,
за участі секретаря судового засідання Степанюка Т.В.
представника позивача Загрева В.Б.,
представника відповідача Туранської Х.В.,
розглянувши справу за адміністративним позовом Заступника прокурора Львівської області до Львівської обласної ради про визнання протиправним рішення від 03.07.2012 р. № 555, -
12 вересня 2012 року заступник прокурора Львівської області звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 03.07.2012 р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік».
В обгрунтування позову покликається на те, що оскаржуваним рішенням внесено зміни до розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік, згідно з якими другий абзац пункту 2 викладено у новій редакції. Зокрема, передбачено, що депутати Львівської обласної ради, які закріплені за адміністративно-територіальними одиницями області, спільно з органами місцевого самоврядування у двотижневий термін, після доведення районам та містам обласного значення обсягів фінансових ресурсів на 2012 рік, надають управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації пропозиції щодо формування такого переліку в межах затвердження обсягів фінансових ресурсів.
Зазначеними змінами обов'язок виконання окремих положень Програми, а саме надання пропозицій управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації щодо формування переліку доріг, які потребують будівництва, реконструкції, ремонту та утримання покладено безпосередньо на депутатів Львівської обласної ради та органи місцевого самоврядування, а не на районні державні адміністрації та міські ради міст обласного значення -як розпорядників бюджетних коштів, що не відповідає вимогам положень Бюджетного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні»та «Про місцеві державні адміністрації».
З цього приводу прокурор вносив протест від 20.08.2012р. № 07/1/1-979 вих.-12 з вимогою скасувати рішення як незаконне. Проте, станом на 04.09.2012р. про наслідки розгляду протесту прокурора не повідомлено.
В подальшому позивач подав заяву про уточнення позовних вимог від 06.11.2012р., в якій просить визнати рішення протиправним та зменшив вимоги в частині скасування цього рішення у зв'язку із прийняттям рішення Львівської обласної ради від 09.10.2012р. № 595 «Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 03.07.2012р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік», яким відновлено положення розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік».
Представник відповідача проти позову заперечує. Зазначає, що рішенням Львівської обласної ради від 09.10.2012р. № 595 «Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 03.07.2012р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік»фактично відновлено попередню редакцію рішення № 396 від 16.03.2012р.
Дослідивши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення сторін, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд встановив наступні фактичні обставини та відповідні їм правовідносини.
Рішенням Львівської обласної ради від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік»затверджено відповідну Програму.
В п. 2 розділу І «Загальні положення»Програми передбачено наступне:
«2. Доведені головним фінансовим управлінням місцевим бюджетам обсяги фінансових ресурсів є підставою для формування управлінням розвитку інфраструктури облдержадміністрації переліку автомобільних доріг загального користування місцевого значення і вулиць комунальної власності, роботи на яких у 2012 році будуть фінансуватися за рахунок коштів обласного бюджету.
Для цього районні державні адміністрації та міські ради міст обласного значення у двотижневий термін, після доведення районам та містам обласного значення обсягів фінансових ресурсів на 2012 рік, надають управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації пропозиції щодо формування такого переліку в межах затвердження обсягів фінансових ресурсів. Пропозиції погоджуються з депутатами Львівської обласної ради, закріпленими за відповідними територіями».
Рішенням Львівської обласної ради від 03.07.2012 р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік»внесено зміни до розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік, згідно з якими другий абзац пункту 2 Програми викладено у такій редакції:
«Для цього депутати Львівської обласної ради, які закріплені за адміністративно-територіальними одиницями області, спільно з органами місцевого самоврядування у двотижневий термін, після доведення районам та містам обласного значення обсягів фінансових ресурсів на 2012 рік, надають управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації пропозиції щодо формування такого переліку в межах затвердження обсягів фінансових ресурсів».
Заступником прокурора Львівської області на рішення Львівської обласної ради № 555 від 03.07.2012 р. внесено протест від 20.08.2012р. № 07/1/1-979 вих.-12 з вимогою скасувати рішення як незаконне. Зазначеними змінами обов'язок виконання окремих положень Програми, а саме надання пропозицій управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації щодо формування переліку доріг, які потребують будівництва, реконструкції, ремонту та утримання покладено безпосередньо на депутатів Львівської обласної ради та органи місцевого самоврядування, а не на районні державні адміністрації та міські ради міст обласного значення -як розпорядників бюджетних коштів, що не відповідає вимогам положень Бюджетного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні»та «Про місцеві державні адміністрації».
Про наслідки розгляду протесту прокурора не повідомлено. В судовому засіданні представник відповідача пояснила, що рішення щодо протесту Львівською обласною радою не приймалося. Натомість, 09.10.2012р. Львівська обласна рада прийняла рішення № 595 «Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 03.07.2012р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік», яким відновлено положення розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік», яким виклала пункт 1 рішення Львівської обласної ради від 03.07.2012р. № 555 в такій редакції:
«1. Внести зміни до розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг», виклавши абзац другий в такій редакції:
Для цього районні державні адміністрації та міські ради міст обласного значення у двотижневий термін, після доведення районам та містам обласного значення обсягів фінансових ресурсів на 2012 рік, надають управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації пропозиції щодо формування такого переліку в межах затвердження обсягів фінансових ресурсів. Пропозиції погоджуються з депутатами Львівської обласної ради, закріпленими за відповідними територіями, та органами місцевого самоврядування цих територій».
Вирішуючи спір, Суд виходив з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. (надалі -БК України) для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.
У п. 3 ч. 2 ст. 22 БК України передбачено, що головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
Відповідно до п. 7 ч. 5 ст. 22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.
Пунктом 3 рішення Львівської обласної ради від 16.03.2012р. № 396 управління розвитку інфраструктури Львівської обласної державної адміністрації визначено головним розпорядником коштів на поточні ремонти та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та коштів фонду вирівнювання.
Оскільки кошти обласного бюджету на виконання Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг виділяються у вигляді субвенції місцевим бюджетам головними розпорядниками цих коштів виступають районні державні адміністрації
Відповідно до ст. 78 БК України місцеві державні адміністрації забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
Окрім цього, відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку. Відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»на пленарних засіданнях ради заслуховуються звіти голів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань.
Оскаржуваним рішенням обов'язок виконання окремих положень Програми, а саме надання пропозицій управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації щодо формування переліку доріг, які потребують будівництва, реконструкції, ремонту та утримання покладено безпосередньо на депутатів Львівської обласної ради та органи місцевого самоврядування, а не на районні державні адміністрації та міські ради міст обласного значення -як розпорядників бюджетних коштів, що не відповідає вимогам положень Бюджетного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні»та «Про місцеві державні адміністрації».
З урахуванням наведеного, не відповідають бюджетному законодавству віднесення до повноважень депутатів Львівської обласної ради питання про надання управлінню розвитку інфраструктури облдержадміністрації пропозицій щодо формування такого переліку в межах затвердження обсягів фінансових ресурсів, оскільки депутати не є самостійними учасниками бюджетного процесу і реалізують свої ініціативи з бюджетних питань лише у складі відповідної ради. Відтак, рішення Львівської обласної ради від 03 липня 2012 року № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік»закону не відповідає.
Суд враховує, що 09.10.2012р. Львівська обласна рада прийняла рішення № 595 «Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 03.07.2012р. № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік», яким фактично відновлено положення розділу І «Загальні положення»Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік».
Прийняття цього рішення, яким внесено зміни, стало наслідком реалізації радою власної компетенції і безпосередньо не пов'язане із виконанням протесту прокурора від 20.08.2012р. № 07/1/1-979 вих.-12 про скасування оскаржуваного рішення.
Оскільки рішення Львівської обласної ради від 03 липня 2012 року № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік»приведене у відповідність до вимог чинного законодавства, прокурор не вбачає підстав для його скасування, про що зазначив у заяві про уточнення позовних вимог. Підстав для виходу за межі позовних вимог Суд не вбачає, оскільки позивач є суб'єктом владних повноважень, який самостійно визначає шляхи реалізації власних повноважень.
Рішення Львівської обласної ради від 09.10.2012р. № 595 має пряму дію і не поширюється на правовідносини, що виникли на підставі оскаржуваного рішення № 555 в проміжку між 03.07.2012 р. (дата прийняття) і 09.10.2012 р. (дата внесення змін). З метою усунення правової невизначеності щодо чинності оскаржуваного рішення в цей період, його слід визнати протиправним.
Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про задоволення позову.
Судові витрати у справі відсутні, тому питання про їх розподіл не вирішується.
Керуючись ст.ст. 17-19, 94, 160-163 КАС України, -
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним рішення Львівської обласної ради від 03 липня 2012 року № 555 «Про внесення змін до рішення від 16.03.2012р. № 396 «Про затвердження Програми фінансування робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг на 2012 рік».
Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через Львівський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
Повний текст постанови складено 22 листопада 2012 р.
Суддя В.М.Кравчук