15 листопада 2012 р.Справа № 2а/1570/1410/2012
Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н. В.
Одеській апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача судді - Турецької І.О.
суддів -Стас Л.В., Косцової І.П.
за участю секретаря - Скоріної Т.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Одесі апеляційні скарги заступника прокурора Приморського району м. Одеси, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 травня 2012 року за адміністративним позовом прокурора Приморського району м. Одеси в інтересах Держави, в особі Державного агентства земельних ресурсів України до Одеської міської ради про скасування рішення №2738-ХХІІІ від 15 жовтня 2001 року,
треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області, Державна екологічна інспекція з охорони довкілля північно-західного регіону Чорного моря, закрите акціонерне товариство лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця», санаторій «Україна», ОСОБА_1;
треті особи на стороні відповідача які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Управління земельних ресурсів Одеської міської ради, товариство з обмеженою відповідальністю «Славутич», ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, -
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15 травня 2012 року адміністративний позов першого заступника прокурора Приморського району міста Одеси в інтересах Держави, в особі Державного агентства земельних ресурсів України до Одеської міської ради був залишений без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду.
Дане рішення суду мотивувалося тим, що згідно ч. 1 ст. 100 КАС України, адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням прокурор, а також третя особа - Міністерство охорони навколишнього природного середовища України подали апеляційні скарги в яких, ставиться питання про скасування судового рішення в зв'язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Апеляційна скарга прокурора обґрунтовувалася тим, що суд дійшов помилкового висновку про пропущення позивачем строку звернення до суду, так як позов ними поданий в межах річного строку, який обчислюється з моменту коли прокурор дізнався про спірне рішення.
Апеляційна скарга Міністерства охорони навколишнього природного середовища України обґрунтовується тим, що суд першої інстанції, розглядаючи справу по суті не взяв до уваги порушення Одеською міською радою земельного законодавства при прийнятті спірного рішення.
Також апелянт зазначає про порушення судом першої інстанції процесуального законодавства, що виразилося у порушенні процесуальної форми остаточного рішення.
Так, апелянт зазначає, що питання про залишення позовної заяви без розгляду адміністративним процесуальним законодавством відноситься до процесуальних дій і оформлюється ухвалою, тоді як постановою суду вирішуються вимоги адміністративного позову по суті.
У судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник прокуратури Приморського району міста Одеси апеляційну скаргу підтримала та просила її задовольнити.
ОСОБА_1 підтримала апеляційну скаргу прокурора і також просила її задовольнити.
Представник Управління земельних ресурсів Одеської міської ради заперечувала проти задоволення апеляційної скарги та просила рішення суду залишити без змін.
Державне агентство земельних ресурсів України просило розгляд справи відкласти у зв'язку зі звільненням уповноваженого представника та необхідністю підготувати довіреність на іншого.
Інші особи до суду апеляційної інстанції не з'явилися, належним чином повідомлені про день, час та місце слухання справи.
Колегія суддів вважає неявку представника Державного агентства земельних ресурсів України такою, що не пов'язана з поважною причиною, у зв'язку з тим, що повідомлення про день слухання справи, установа отримала ще 12 жовтня 2012 року і мала достатньо часу для підготовки довіреності на іншого представника.
З'ясувавши обставини справи, проаналізувавши доводи апелянтів та рішення суду в межах апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню на наступних підставах.
Так, з матеріалів справи вбачається, що рішенням Одеської міської ради № 2738-ХХІІІ від 15 жовтня 2001 року «Про затвердження проектів відведення, зміну цільового призначення та передачу у приватну власність громадянам України земельних ділянок, загальною площею 0,4045 га, за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 54 для будівництва та обслуговування житлових будинків і господарських будівель»змінено цільове призначення земельної ділянки загальною площею 0,4045 га, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 54 та затверджені проекти відведення земельних ділянок.
Із земель міста безкоштовно у приватну власність передані земельні ділянки за вказаною адресою для будівництва та обслуговування житлових будинків і господарських будівель: ОСОБА_2- площею 0,0914 га, ОСОБА_4 - 0,0900 га, ОСОБА_5- 0,0986 га, ОСОБА_6 - 0,00999 га, ОСОБА_7 - 0,0246 га.
07 серпня 2007 року перший заступник прокурора Приморського району м. Одеси в інтересах Держави, в особі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України звернувся із позовом до Одеського окружного адміністративного суду про скасування вищезазначеного рішення.
В обґрунтування позову вказано, що передані громадянам земельні ділянки були землями рекреаційної категорії і призначалися для розміщення і обслуговування санаторно-курортних закладів, у зв'язку з чим, органом місцевого самоврядування були порушені вимоги ст.50-52 Земельного кодексу України (надалі -ЗК України).
08 серпня 2007 року по зазначеній справі ухвалою Одеського окружного адміністративного суду було відкрито провадження (т. 1 а/с.7-8).
20 вересня 2007 року 1-й заступник прокурора Приморського району м. Одеси подав до суду заяву про поновлення строку звернення до суду, мотивуючи тим, що про існування рішення органу місцевого самоврядування, яке є предметом позову, прокуратурі стало відомо під час перевірки законності відчуження земель санаторно - курортного призначення, яка проводилась за завданням прокуратури Одеської області в липні -серпні 2007 року (т.1 а/с.121).
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2008 року у задоволенні адміністративного позову - відмовлено у зв'язку з пропуском позивача строку звернення до суду. (т.1 а/с.283-289).
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2008 року вищезазначена постанова скасована, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції (т.1 а/с. 366-367).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 березня 2010 року позов передано за підсудністю до Приморського районного суду м. Одеси (т. 3 а/с.25-28).
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2010 року, ухвала Одеського окружного адміністративного суду була скасована, а справу направлено для продовження розгляду (т. 3 а/с.119-120).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2011 року позов першого заступника прокурора Приморського району міста Одеси в інтересах Держави, в особі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України до Одеської міської ради, про скасування рішення № 2738-XXIII від 15 жовтня 2001 року на підставі ст.ст. 99, 100 КАС України, залишено без розгляду (т. 3 а/с. 256-258).
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2011 року, зазначену ухвалу залишено без змін (т. 4 а/с. 61-62).
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 лютого 2012 року, попередні рішення скасовані, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції з наступних мотивів.
Так, у зазначеній ухвалі Вищий адміністративний суду України зазначив, що залишаючи позовну заяву без розгляду, суди попередніх інстанцій застосували редакцію ст. 100 КАС України від 07 липня 2010 року, тоді як на час звернення з позовом прокурора до суду (у 2007 році) діяла інша редакція цієї ж статті.
А саме частиною 1 ст. 100 КАС України було передбачено, що пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна зі сторін.
За таких обставин колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, про скасування зазначених рішень із направленням справи на новий судовий розгляд (т. 4 а/с.85-87).
При новому розгляді справи, суд першої інстанції визначившись, що позивачем пропущений строк звернення до адміністративного суду без поважних причин, ухвалив у справі постанову, якою залишив позовні вимоги прокурора без розгляду.
Згідно з вимогами ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Колегія суддів погоджується з доводами апелянта, в особі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які регулюють зміст постанови та зміст ухвали.
Так, статті 3, 160, 163, 165 КАС України надають визначення понять щодо постанови суду та ухвали суду.
Постанова суду це письмове рішення суду будь -якої інстанції в адміністративній справі, у якому вирішуються вимоги адміністративного позову. Резолютивна частина постанови повинна містити зазначення висновку суду про задоволення адміністративного позову або про відмову в його задоволенні повністю чи частково.
Ухвала суду це письмове або усне рішення суду будь -якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов'язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання. Окремим документом викладаються ухвали з питань залишення позовної заяви без розгляду.
Вищий адміністративний суд України у своїй ухвалі від 08 лютого 2012 року, скасовуючи ухвали судів про залишення позову без розгляду, мав на увазі, що суд першої інстанції повинен був застосувати ст.100 КАС України в редакції 2005 року, яка передбачала самостійну підставу для відмови у задоволенні позову - пропущення строку звернення до суду за умови, якщо на цьому полягає одна із сторін.
Про те, що відмова у задоволенні позову з підстав пропущення строку звернення до суду -є нормою матеріального права зазначено у постанові Верховного Суду України від 05 листопада 2011 року у справі за позовом Ізобільненської сільської ради Автономної Республіки Крим до Верховної Ради України, третя особа Алуштинська міська рада про визнання постанови протиправною та її скасування.
Відповідно до ч. 1 ст.58 Конституції України закони та інші нормативно - правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Як випливає із Рішення Конституційного суду України від 09 лютого 1999 року №1/99 -рп, частину першуст.58 Конституції України щодо дії нормативного акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон, під час дії якого вони настали або мали місце.
Зміст суб'єктивного права особи, у тому числі і до звернення до суду, слід визначати із застосуванням законодавства, яке діяло на момент виникнення відповідного права.
Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що з врахуванням приписів вищезазначених норм права та ухвали суду касаційної інстанції, суд першої інстанції повинен був застосувати до спірних правовідносин норму матеріального права, яка діяла на момент звернення позивача і була закріплена в ст.100 КАС України і при наявності підстав відмовити у задоволенні позову за пропуском строку звернення до суду.
Натомість, суд першої інстанції помилково застосував ч.1 ст.100 КАС України (в ред. 2010 року) заливши позов без розгляду.
Переходячи до суті спору, а саме чи пропущений суб'єктом владних повноважень строк звернення до суду, колегія суддів бажає зазначити наступне.
Спірне рішення №2738-ХХІІІ від 15 жовтня 2001 року було прийняте на сесії Одеської міської ради.
Як передбачено положеннями статті 9 Закону України «Про прокуратуру», прокурор має право брати участь у засіданнях відповідних органів. Це дає змогу прокурору висловити позицію прокуратури щодо кола питань, які розглядаються, та можливих порушень, що підвищує ефективність здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів. На засіданнях думка прокурора не є обов'язковою, але у разі прийняття незаконного рішення прокурор має можливість у стислі строки вжити заходів прокурорського реагування.
Участь прокурора у засіданнях органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування є одним із способів виявлення та реагування на порушення закону під час прийняття зазначеними органами незаконних нормативно-правових актів, а також здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина та додержанням законів з цих питань.
Згідно приписів статті 5 Закону України «Про прокуратуру»прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та Закону зокрема покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Із викладеного можливо зробити висновок, що саме з цього моменту позивачу стало відомо про порушення інтересів Держави.
Відповідно до положень ст. 1 ЦПК України (в редакції 1963 року, який діяв на момент порушення права позивача) - справи, що виникають з адміністративно-правових відносин розглядалися за загальними правилами судочинства, крім окремих винятків, встановлених цим Кодексом та іншими законами України.
Оскільки спірні правовідносини, які є предметом розгляду даної справи, відносились до адміністративних спорів, то на них поширювалися норми глави 31-В ЦПК України (у редакції 1963 року), якими встановлювався порядок оскарження прокурором правового акта органу, рішення чи дії службової особи.
Згідно ст.ст. 248-15, 248-17 ЦПК України - прокурор мав право звернутися до суду із заявою про визнання незаконними правового акта органу, рішення чи дії службової особи, крім акта, перевірку законності якого віднесено до компетенції Конституційного Суду України.
Заява подавалася в разі відхилення протесту прокурора в порядку загального нагляду або якщо протест не був розглянутий службовою особою чи органом у десятиденний строк після його надходження.
Заяву до суду може бути подано прокурором протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або якщо він не був розглянутий у встановлений десятиденний строк.
Зазначені вимоги містяться також у ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», згідно якої - протест на акт, що суперечить Закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність Законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого Законом строку для його розгляду.
Про пропущення прокурором строку звернення до суду з даним позовом також свідчать наступні обставини.
Прокурором Приморського району м. Одеси 16 травня 2003 року за фактом перевищення директором ДП ЗАТ «Укрпрофоздоровниця»службових повноважень порушено кримінальну справу за ч. 3 ст. 365 КК України. (т. 1 а/с.219-222).
Зазначена кримінальна справа об'єднана з кримінальною справою, порушеною 14 березня 2005 року прокуратурою Одеської області за фактом присвоєння і розтрати службовими особами Федерації профспілок України та ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» державного майна санаторіїв, у т. ч. санаторію «Україна»(т. 1 а/с. 219-220).
Згідно постанови старшого слідчого прокуратури Одеської області про виїмку від 04 квітня 2005 року в рамках кримінальної справи №051200500049, проведено виїмку в Одеському міському управлінні земельних ресурсів повного пакету документів, які слугували підставою для видачі юридичним та фізичним особам правоустановчих документів на земельні ділянки, в т. ч. санаторію «Україна»(т. 4 а/с. 230-231).
Також в рамках кримінальної справи № 0512005000101, в ході досудового слідства 30 березня 2005 року винесено постанову про накладення арешту на нерухоме майно колишнього санаторію «Україна» в т. ч. арешту підлягала спірна земельна ділянка та споруди розташовані на ній (т. 1 а/с. 221).
16 жовтня 2006 року прокуратура Приморського району м. Одеси зверталася до суду з позовом в інтересах ОСОБА_1 до ЗАТ «Укрпрофоздоровниця»та ТОВ «Славутич»про визнання недійсним договору -купівлі продажу нерухомого майна санаторія «Україна»в частині приміщень, де проживала ОСОБА_1
25 жовтня 2006 року притягнутий до адміністративної відповідальності за ст.153 КУпАП, а саме за незаконну вирубку зелених насаджень ОСОБА_9, (особа, якій за спірним рішенням надана земельна ділянка).
Зазначені дії позивача свідчать про його обізнаність про порушення інтересів Держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України.
Колегія суддів вважає правильним зазначення судом першої інстанції про те, що строк звернення до суду обчислюється, за загальним правилом, з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Якщо цей день встановити точно не можливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів).
Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є її дії, спрямовані на захист порушених прав, зокрема, оскарження рішення (дії чи бездіяльність), письмові звернення з цього приводу, а також докази, які свідчать про те, що були створені умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Якщо виходити (як це зробив суд першої інстанції) з того, що прокурору стало відомо про порушення органом місцевого самоврядування земельного законодавства у квітні 2005 року при розслідування кримінальної справи, стосовно посадових осіб ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», то у нього, до 01 вересня 2005 року була можливість звернутися до суду загальної юрисдикції із заявою про скасування рішення, або після 01 вересня 2005 року на протязі 1 року, відповідно до КАС України в редакції 2005 року звернутися до суду адміністративної юрисдикції.
Дані строки позивачем також порушені без поважних причин.
Про вказані обставини зазначав відповідач, наполягаючи у суді першої інстанції на відмові позивачу в задоволенні позову саме на підставі пропуску останнім строку звернення до суду.
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України у своїй апеляційній скарзі посилається на те, що суд першої інстанції у своєму рішенні неправомірно зазначив про законність дій Одеської міської ради, наполягаючи на тому, що орган місцевого самоврядування діяв із порушенням Конституції та законодавства України.
З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, ст.100 КАС України, яка була чинною на час звернення до суду, встановлювала, що пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.
Таким чином, суд першої інстанції, відповідно до вимог даної статті, повинен був відмовити у задоволенні позову або на підставі неправомірності вимог або у зв'язку із пропуском строку.
Тому, колегія суддів вважає неправильним викладення у рішенні суду першої інстанції обставин справи та доказів, які стосуються предмету спору, за умови, що суд при розгляді справи дійшов висновку, про пропуск позивачем строку звернення до суду без поважних причин.
Враховуючи, що порушення судом першої інстанції норм процесуального права, тягне за собою, відповідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС України, скасування судового рішення та керуючись ст.ст.195, 196, ч.1 п.3 ст. 198, ч.1 п.4 ст. 202, ч.2 ст. 205, 207, 254 КАС України, суд, -
Апеляційні скарги заступника прокурора Приморського району м. Одеси, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 травня 2012 року -задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 травня 2012 року -скасувати.
Прийняти у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову прокурора Приморського району м. Одеси в інтересах Держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України Одеської міської ради до Одеської міської ради про скасування рішення №2738-ХХІІІ від 15 жовтня 2001 року -відмовити.
Постанова суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі.
Доповідач -суддя І.О. Турецька
суддя: Л.В. Стас
суддя: І.П. Косцова