Господарський суд
Житомирської області
* 10002, м. Житомир, майдан Путятинський, 3/65, '481-620
Від "13" листопада 2006 р.
Справа № 12/1270-НМ
Господарський суд Житомирської області у складі:
головуючого судді Сікорської Н.А.
при секретарі Вельмакіній Т.М.
за участю представників сторін:
від позивача Мельник В.М., дов. від 08.11.06 № 3.3-29.
від відповідача Лось С.І. - дов. № 5-19/444 від 03.05.06р., Назаренко І.В. - дов. № 5-19/1166 від 26.09.06р.
прокурор: Чирко Н.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в м.Житомирі справу
за позовом Першиого заступника прокурора Житомирської області в особі Головного фінансового управління Житомирської обласної державної адміністрації (м. Житомир)
до Житомирськаої обласної ради (м.Житомир)
про скасування рішень першої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 27.04.06 № 2 «Про заступників голови обласної ради» та № 11 «Про структуру та встановлення чисельності виконавчого апарату»
Перший заступник прокурора Житомирської області подав позов в інтересах держави в особі Головного фінансового управління Житомирської обласної державної адміністрації до Житомирської обласної ради про скасування рішень першої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 27.04.06 № 2 «Про заступників голови обласної ради» та № 11 «Про структуру та встановлення чисельності виконавчого апарату».
Рішенням першої сесії п'ятого скликання від 27.04.06 № 2 із врахуванням великого обсягу робіт по виконанню повноважень обласної ради, які передбачені ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законодавчими актами, зокрема управління спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст області, ефективного використання природних ресурсів, використання земель запасу, становлення та розвитку територіальних громад обрано двох заступників голови обласної ради (а.с.9).
Рішенням першої сесії п'ятого скликання від 27.04.06 № 11, обласна рада затвердила структуру виконавчого апарату обласної ради та його чисельність в кількості 36 працівників, в тому числі два заступники голови обласної ради (а.с.8).
Позивач вважає, що прийняті рішення суперечать ст.ст. 43, 55 п. 3 ч. 6, 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якого голова обласної ради представляє раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови ради. Заступник голови обирається відповідною радою, може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, заступник голови працює у раді на постійній основі.
Обрання заступника голови ради вирішується виключно на пленарних засіданнях ради.
Як вказав позивач , повноваження заступника голови обласної ради полягають лише у виконанні обов»язків тимчасово відсутнього голови ради. Законом не передбачено розподіл обов»язків між заступниками, їх конкретні повноваження; обрання двох заступників становить правову невизначенність та збільшує розмір видатків з місцевого бюджету.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.97 № 1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» рекомендовано головам обласних рад під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчого апарату обласних рад дотримуватись типових штатів згідно з додатком до цієї постанови, в якому передбачено обрання лише одного заступника голови обласної ради.
Враховуючи вищевказані приписи, прокурор вважає, що законодавством передбачено обрання лише одного заступника голови обласної ради.
А тому в травні 2006 року прокуратурою були опротестовані рішення першої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 27.04.06 № 2 «Про заступників голови обласної ради» та № 11 «Про структуру та встановлення чисельності виконавчого апарату» (а.с.11-14).
Рішенням другої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 14.07.06 протести прокурора були відхилені (а.с.10).
За таких обставин, прокурор звернувся з позовом в інтересах головного фінансового управління Житомирської облдержадміністрації, оскільки останнє, згідно покладених на нього завдань, організовує виконання обласного бюджету, забезпечує надходження доходів до обласного бюджету, здійснює організацію виконання обласного бюджету, проводить аналіз доходів обласного бюджету, забезпечує захист фінансових інтересів держави.
Відповідач заперечує проти позовних вимог з підстав протиріччя нормам матеріального та процесуального права, фактичним обставинам справи та такими, що заявлені з пропущенням строку звернення до суду.
Відповідач вважає, що прокурором пропущено п»ятнадцятиденний строк звернення до суду передбачений ст. 21 Закону України "Про прокуратуру». А тому, відповідно до ст. 99 та ст. 100 КАС України, це є підставою для відмови у його задоволенні.
Крім того, відповідач вважає, що в позовній заяві не обгрунтовано, які саме інтереси держави в особі Головного фінансового управління Житомирської облдержадміністрації порушено.
Доводи прокуратури, що порушення майнових інтересів держави полягають в збільшенні розміру видатків з місцевого бюджету відповідач вважає такими, що не відповідають дійсності, оскільки матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування відповідно до ст. 16 Закону України «Про місцеве смоврядування» є обласний бюджет, який є самостійним і не включається до Державного бюджету України, що відповідає нормам ст. ст. 7, 90 Бюджетного кодексу України.
Обласна рада вважає, що оскаржувані рішення відповідають положенням Конституції України, нормам та принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої 15 липня 1997 року Верховною радою України
Відповідач наголосив, що в обласній раді протягом останніх років значно збільшився обсяг повноважень, в тому числі по управлінню об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області. Вирішуючи питання про обрання другого заступника голови обласної ради, депутати обласної ради виходили з необхідності ефективного управління комунальною власністю та наповнення доходної частини обласного бюджету.
Оцінивши в сукупності матеріали справи та пояснення представників сторін, суд дійшов висновку що позовні вимоги задоволенню не підлягають враховуючи наступне.
Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання, щодо обрання заступника голови ради та затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної ради.
За приписами п.3 ч.6 ст. 55, ст. 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", голова обласної ради представляє раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови ради, вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання. Заступник голови обласної ради обирається відповідною радою у межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування.
З огляду на викладене, вищевказані норми регулюють саме порядок обрання заступника голови, однак жодна із названих норм статей не містить в собі обмежень щодо кількісного складу заступників голови обласної ради.
Відповідно до ст. 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", посадами в органах місцевого самоврядування зокрема є виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.
Позиція відповідача, що заступників може бути обрано декілька, відповідає нормам ст. 10, 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", згідно яких прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посаду заступників голови обласної ради здійснюється шляхом обрання відповідною радою та відносяться до другої категорії.
Відповідно до ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Згідно ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої 15.07.97 року Верховною радою України, органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, володіють повною свободою дій для втілення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключено з їх компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу влади.
Відповідно до ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури для того, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління.
Вирішуючи питання щодо кількості засупників, обласна рада виходила з обсягу повноважень заступника голови, навантаженості, ефективності в управлінні комунальною власністю.
Постанова Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 р. N 1349 "Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування", згідно п. 1 якої рекомендовано головам обласних рад під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчого апарату обласних рад, загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів дотримуватися типових штатів згідно з додатком № 1, який передбачає наявність у штаті обласної ради одного заступника носить рекомендаційний характер, а отже не являється обов'язковим до виконання і не суперечить законодавству.
Не погоджується суд і з позицією позивача щодо порушення відповідачем майнових інтересів держави, викликане збільшенням розміру видатків з місцевого бюджету.
Відповідно до п. 6 ст. 16 Закону України «Про місцеве смоврядування», місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.
Як зазначено в ст. 7 Бюджетного кодексу України, місцеві в тому числі і обласний бюджет є самостійними по відношенню до державного бюджету і навпаки. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальність за бюджетні зобов'язання органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 90 Бюджетного кодексу України, обласна рада фінансується з видатків обласного бюджету.
Відповідно до п. 17 ч.1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження обласного бюджету, внесення змін до нього є виключним повноваженням пленарних засіданнь обласної ради.
Водночас суд не вбачає порушень обласною радою інтересів держави саме в особі головного фінансового управління Житомирської облдержадміністрації.
Згідно п. 27 ст. 2 Бюджетного кодексу України, місцевий фінансовий орган - установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції по складанню, виконанню місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.
Отже, головне фінансове управління Житомирської облдержадміністрації віднесено до місцевих фінансових органів.
Згідно п.п. 9-11 п. 4 Типового положення про головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 р. N 1204 , головне фінансове управління організовує виконання обласного (міського) бюджету, а також разом з органами державної податкової служби, територіальними органами Державного казначейства, іншими структурними підрозділами місцевої держадміністрації забезпечує надходження доходів до обласного (міського) бюджету та вживає заходів до ефективного витрачання бюджетних коштів; зводить показники бюджетів, що входять до бюджету області (міста), та подає їх у встановлені терміни до Мінфіну; забезпечує захист фінансових інтересів держави та здійснює у межах своєї компетенції контроль за дотриманням бюджетного законодавства.
Зазначені положення містяться і в Положенні про головне фінансове управління облдержадміністрації, затверджене розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 125.10.02 № 630.
Відповідно до ст. 78 Бюджетного кодексу України, місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
З аналізу зазначених статей вбачається, що головне фінансове управління є лише виконавцем обласного бюджету і його інтереси в результаті прийняття рішень першої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 27.04.06 № 2 «Про заступників голови обласної ради» та № 11 «Про структуру та встановлення чисельності виконавчого апарату» не порушені.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку, що рішення першої сесії п»ятого скликання Житомирської обласної ради від 27.04.06 № 2 «Про заступників голови обласної ради» та № 11 «Про структуру та встановлення чисельності виконавчого апарату» не порушує приписів діючого законодавста, а тому позов прокурора задоволенню не підлягає.
Водночас, що суд не погоджується з позицією відповідача щодо пропущення позивачем строків звернення до суду, передбачених ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", згідно ч. 4 якої прокурор, у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду, протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду може подати до суду заяву про визнання акта незаконним.
Згідно ст. 104 КАС України, до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.
Стаття 99 КАС України наголошує, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Отже Кодекс адміністративного судочинства України передбачає звернення до адміністративного суду саме з адміністративним позовом, що і було вчинено прокурором.
Звернення прокурора із заявою передбачалось статею 236 ЦПК України від 18.07.1963 р., згідно якої суд розглядав справи, зокрема за заявами прокурора про визнання правового акта незаконним.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 16 п.5, 43, 55 п.3 ч. 6, ст. 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 4, 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, ст.ст. 3, 10, 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", ст.ст. 2 п.27, 7, 70, 98 Бюджетного кодексу Україні, ст.ст. 86, 94, 99, 100, 104, 159, 160 Кодексу адміністративного судочинства України, господарський суд
1. У позові відмовити.
Постанова господарського суду набирає законної сили в порядуц ст. 254 КАС України.
Постанова може бути оскаржена до Житомирського апеляційного господарського суду шляхом подання заяви про апеляційне оскарження протягом десяти днів з дня викладення постанови в повному обсязі та подання апеляційної скарги протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Суддя
Сікорська Н.А.
Друк:
1 - в справу
2 - позивачу
3 - відповідачу
4-прок.