ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 79018, м. Львів, вул. Чоловського, 2
про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
22 жовтня 2012 р.р. 2а-9041/12/1370
Суддя Львівського окружного адміністративного суду Коморний О.І., одержав позовну заяву Сокальської виправної колонії управління Державної Пенітенціарної служби України у Львівській області (№47) про визнання частково недійсним акта ревізії Червоноградської об'єднаної Державної фінансової інспекції.
Позивач, Сокальська виправна колонія управління Державної Пенітенціарної служби України у Львівській області (№47), звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою, у якій містяться вимоги:
- визнати Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Сокальської ВК №47 за період з 01.01.2010 по 01.05.2012 від 16 липня 2012 року №23-38/18 недійсним в частині визначення розділу "Штатна дисципліна. Оплата праці працівників та нарахування на заробітну плату".
- визнати неправомірними дії відповідача при складанні акта ревізії та неприйнятті до уваги обґрунтованих та правомірних заперечень.
- визнати незаконним акт ревізії в частині внесених в нього недостовірних та незаконних відомостей про відшкодування 17468,70 грн. зайво виплачених коштів з осіб, які їх отримували безпідставно.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі згідно із ч.2 ст.107 КАС України, на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.
При цьому, відповідно до п.4, п.6 ч. 1 ст. 107 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує,зокрема, чи:
- належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства;
- немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією з сторін є суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.
У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.
Виключний перелік категорій спорів з участю суб'єкта владних повноважень, на які поширюється компетенція адміністративних судів, щодо вирішення адміністративних справ визначено у ч.1 ст. 17 КАС України.
За змістом п.7 ч.1 ст. 3 КАС України «суб'єкт владних повноважень»- це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З огляду на наведене, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій (щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору), то такий суб'єкт не знаходиться «при здійсненні управлінських функцій», та не має встановлених нормами КАС України необхідних ознак суб'єкта владних повноважень.
Виходячи з вищезазначеного критерію, а також вимог статей 1, 4, 17 КАС України, у порядку адміністративного судочинства здійснюється розгляд спорів осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у яких такий суб'єкт своїми владними рішеннями чи діями зобов'язує цих осіб вчиняти певні дії, утримуватись від вчинення певних дій, нести відповідальність. При цьому особи згідно з нормами чинного законодавства України зобов'язані виконувати такі владні рішення чи вимоги суб'єкта владних повноважень.
Частиною 2 ст. 2 КАС України передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 1 частини 1 ст. 17 цього Кодексу компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
КАС України не містить визначення термінів нормативно-правовий акт та правовий акт індивідуальної дії.
За усталеними в теорії права підходами до класифікації актів, нормативно-правовий акт - виданий суб'єктом владних повноважень документ, який встановлює, змінює чи припиняє дію обов'язкових правил поведінки, обмежених в часі, просторі та за колом осіб, та призначений для неодноразового застосування. Правовий акт індивідуальної дії - виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий з метою реалізації положень нормативно-правового акту щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав і обов'язків чітко визначеного суб'єкта, якому він адресований.
Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта / суб'єктів /, дотримання якої забезпечується правовими механізмами.
Юридичним актом є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити та породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин, поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550а (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин) затверджений "Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою", який визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. Акт ревізії містить: - вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, гема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб служби та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії; - констатуючу частин, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства.
Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
Акт ревізії підписується посадовою особою служби та керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку, а також за необхідності іншими працівниками об'єкта.
Таким чином Акт ревізії не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, а є способом фіксації виявлених порушень, відтак сам Акт ревізії не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а отже не породжує правовідносини, що можуть бути предметом спору.
Складений відповідачем Акт ревізії не є рішенням (актом індивідуальної дії) в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, він не є обов'язковим до виконання та сам по собі не тягне для позивача ніяких правових наслідків.
Дії відповідача зі складання акту ревізії є способом реалізації наданих суб'єкту владних повноважень компетенції. Самі по собі дії зі складання акту не тягнуть для особи будь-яких правових наслідків.
Суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних правовідносин. Виходячи з викладеного, відсутність правовідносин виключає право звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Вищенаведене унеможливлює відкриття провадження у справі, оскільки в силу імперативної норми закріпленої у п.1 ч.1 ст.109 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Разом з тим, позивач жодним чином не позбавлений права на судовий захист, оскільки згідно п. 45 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Відповідно до п. 46 вказаного Порядку, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відтак саме така письмова вимога є тим рішенням суб'єкта владних повноважень, яку позивач вправі оскаржити у порядку адміністративного судочинства.
Керуючись ст. ст. 2, 5-13, 17, 109, 160, 165 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -
1. У відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Сокальської виправної колонії управління Державної Пенітенціарної служби України у Львівській області (№47) про визнання частково недійсним акта ревізії Червоноградської об'єднаної Державної фінансової інспекції - відмовити.
2 Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати особі, яка подала позовну заяву - невідкладно.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали. Якщо ухвалу було постановлено у письмовому провадженні або без виклику особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали.
Суддя Коморний О.І.