30 травня 2012 року 2а-764/12/1070
Київський окружний адміністративний суд в складі: головуючого судді Щавінського В.Р. при секретарі судового засідання Роздобудько Я.В. за участю представника позивача та позивача розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Богуславської районної державної адміністрації Київської області
про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Богуславської районної державної адміністрації Київської області та просить (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог):
- визнати протиправним дії Богуславської районної державної адміністрації Київської області щодо надання відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2400 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області у власність ОСОБА_1, розробленого дочірнім підприємством «Мир-Агро»ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал».
-зобов'язати Богуславську районну державну адміністрацію Київської області затвердити проек землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2400 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області у власність ОСОБА_1, розробленого дочірнім підприємством «Мир-Агро»ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал».
У обґрунтування своїх вимог вказує, що 05.02.2010 р. він отримав від Богуславської РДА Київської області дозвіл №12-04-315 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,24 га для ведення особистого селянського господарства на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області.
Пояснює, що проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки погоджений висновками, а саме: Управління Держкомзему у Богуславському районі (від 17.02.2010 р. №182), Відділу містобудування та архітектури Богуславської райдержадміністрації (від 22.02.2010 р. №87), Управління культури і туризму Київської обласної державної адміністрації (від 09.03.2010 р. №11/938/02), Богуславської районної санітарно-епідеміологічної станції МОЗ України (від 02.03.2010 р. №02/03-02-375) та Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Київській області (від 15.07.2011 р. №11-13/7767/2).
Вказує, що у подальшому позивач впродовж 2011 р. неодноразово зверталась до відповідача із заявами про затвердження розробленого Проекту землеустрою та безоплатного надання земельної ділянки у власність. Позивач вважає, що відповідач в порушення ст.118 Земельного кодексу України протиправно відмовляв йому у затвердженні Проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність.
У судових засіданнях позивач підтвердив обставини, викладені у позовній заяві, позовні вимоги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.
Відповідач -Богуславська районна державна адміністрація Київської області в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином, про причини неявки суд не повідомив, відзиву на позов не надав, будь-яких заяв чи клопотань про відкладення розгляду справи не заявляв.
Заслухавши пояснення позивача та представників позивача, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позов підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, 05.02.2010 р. відповідачем прийнято рішення №12-04-315 про надання позивачу дозволу на розробку Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. В абз. 3 вказаного рішення відповідачем прописано, що Проект землеустрою після відповідного погодження підлягає державній землевпорядній експертизі в установленому законом порядку.
Проект землеустрою був розроблений за замовленням позивача дочірнім підприємством "МиР-Агро" ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал» у строки та терміни, обумовлені дозволом.
Розроблений Проект землеустрою у встановленому законом порядку погоджений позитивними висновками відповідних органів влади, зокрема, Управління Держкомзему у Богуславському районі (від 17.02.2010 р. №182), Відділу містобудування та архітектури Богуславської райдержадміністрації (від 22.02.2010 р. №87), Управління культури і туризму Київської обласної державної адміністрації (від 09.03.2010 р. №11/938/02), Богуславської районної санітарно-епідеміологічної станції МОЗ України (від 02.03.2010 р. №02/03-02-375) та Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Київській області (від 15.07.2011 р. №11-13/7767/2).
Таким чином, проект землеустрою позивача у період з 17.02.2010 р. по 15.07.2011 р. був повністю погоджений позитивними висновками уповноважених на це органів, передбачених ч. 3 ст. 186-1 Земельного кодексу України.
На підставі положень постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 №1420 "Про деякі питання реалізації статті 186-1 Земельного кодексу України"(далі -Постанова № 1420) позивач, зібравши всі зазначені вище погодження, звернувся до відповідача із заявою від 26.07.2011 №С-381-12-04 про затвердження Проекту землеустрою.
Відповідач заяву не задовольнив, посилаючись у своєму листі від 23.08.2011 р. №12-04-2714 на рішення комісії щодо врегулювання земельних відносин від 09.08.2011 №272 та на ст. 11 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" рекомендував позивачу направити Проект землеустрою до Головного управління Держкомзему Київської області для проходження державної експертизи.
21.11.2011 р. позивач знову звернулась до відповідача із клопотанням за вх. № Д-579-12-04 про затвердження Проекту землеустрою.
Надаючи відповідь листом від 22.12.2011 р. за №12-04-4029, відповідач знову відмовив ОСОБА_1 та зазначив наступне.
Богуславська РДА розглянула звернення на засіданні комісії щодо врегулювання земельних відносин, де прийнято рішення №424 відповідно до ст.ст. 17, 186, п. 12 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України відмовити у затвердженні Проекту землеустрою у зв'язку з відсутністю висновку про погодження проекту землеустрою. Для вирішення даного питання позивачу рекомендовано відповідно до статті 186-1 ЗК України подати Проект землеустрою на розгляд Комісії та отримати погоджувальний висновок.
Судом встановлено, що Проект землеустрою погоджений висновками відповідних органів у період з 17.02.2010 р. по 15.07.2011 р. З матеріалів справи вбачається, що протягом цього часу існувало два склади Комісій при Богуславській РДА.
Зокрема, відповідно до розпорядження відповідача від 31.12.2009р. №681 на підставі положень ст. 186-1 ЗК України та Постанови №1420 створено комісію з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою в Богуславському районі.
Відповідно до розпорядження відповідача від 03.11.2010 р. №682 затверджено новий склад Комісії, а розпорядження від 31.12.2009 р. №681 скасовано. Як вбачається з додатку до вказаного розпорядження №682, до складу новоствореної Комісії не включено представника органу охорони культурної спадщини.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, суд виходить з наступного.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України, згідно з якою громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної державної адміністрації із зазначенням цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, а також додають до нього відповідні графічні матеріали.
Районна державна адміністрація розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою.
Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проект повертається заявнику у зазначений у цій частині строк.
Підставою відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
У разі, якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (або про відмову у передачі земельної ділянки у власність або користування).
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України для розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою, в районах та містах обласного значення, містах Києві та Севастополі функціонують постійно діючі комісії, до повноважень яких належить забезпечення погодження документації із землеустрою відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Зокрема, ч. 3 ст. 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що до складу Комісії входять уповноважені представники районного (міського) органу земельних ресурсів, містобудування та архітектури, природоохоронного та санітарно-епідеміологічного органу, органу охорони культурної спадщини. У разі погодження проектів землеустрою, що розробляються з метою вилучення, надання, зміни цільового призначення земель лісогосподарського призначення, водного фонду, земельних ділянок для цілей, пов'язаних із розробкою корисних копалин, до складу Комісії залучається відповідно представник територіальних органів лісового господарства, водного господарства, державного гірничого нагляду.
В силу положень ч.5 ст. 186-1 Земельного кодексу України документація із землеустрою, погоджена Комісією, вважається такою, що погоджена органами, представники яких входять до її складу.
Крім того, на підставі ч.8 ст. 186-1 Земельного кодексу України, Кабінет Міністрів України постановою від 23.12.2009 р. № 1420 "Деякі питання реалізації статті 186-1 Земельного кодексу України", яка набрала законної сили з 05.01.2010 р. , затвердив Типове положення про комісію з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою (далі -Типове положення).
Згідно з пунктами 1, 3 Типового положення Комісія з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою є постійно діючим органом, утвореним районною та міською держадміністрацією - у районах і мм. Києві та Севастополі, міською радою - у містах обласного значення. До повноважень комісії належить надання висновків про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або місця розташування об'єкта.
Для вирішення даної справи має значення та обставина, що дію пунктів 1, 2, 3 вказаної постанови Кабінету Міністрів України було зупинено на підставі ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.02.2010 р. по справі 2а-828/10/2670 до вирішення вказаної адміністративної справи по суті. Дію пунктів 1, 2, 3 постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 р. № 1420 відновлено на підставі ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2010 р., якою скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.02.2010 р.
Але, відповідно до п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 р. № 1420, дія якого не зупинялась, до затвердження складу комісій висновки про погодження документації із землеустрою надаються органами, зазначеними у ч.3 ст. 186-1 Земельного кодексу України, в установленому порядку.
Як встановлено судом, в період припинення дії пунктів 1, 2, 3 Типового положення позивач отримав погодження Проекту землеустрою чотирьох з п'яти органів відповідно до чинного законодавства, зокрема, ч. 3 ст.186-1 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини третьої Постанови №1420 відповідач повинен був затвердити у двотижневий строк склад комісії і положення про неї.
Як зазначено вище, вказана Постанова №1420 вступила в законну силу лише 05.01.2010 р., тоді як Комісія створена і положення про неї затверджено на підставі вказаної постанови розпорядженням відповідача від 31.12.2009 р. Таким чином, не може вважатися правомочною Комісія, створена на підставі не діючого нормативно-правового акту.
Відповідно до п. 15 Типового положення Комісія провадить свою діяльність у формі засідань. Засідання комісії вважається правоможним, якщо на ньому присутні усі члени комісії. У разі відсутності члена комісії з поважних причин у засіданні комісії бере участь особа, уповноважена відповідним органом виконавчої влади на підписання висновків та скріплення їх печаткою.
Судом встановлено, що створена Комісія розпорядженням відповідача від 03.11.2010 р. №682 не відповідає нормативним вимогам, зокрема, до її складу не включено представника органу охорони культурної спадщини, що автоматично робить її неправомочною.
В той же час, з матеріалів справи встановлено, що позивачем 15.07.2011р. отримано погодження Проекту землеустрою від п'ятого органу, зокрема, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Київській області.
Аналіз положень Земельного кодексу України, якими визначено завдання постійно діючої комісії - забезпечення погодження документації із землеустрою відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 186-1 ЗКУ), склад комісії (ч. 3 186-1 ЗКУ), юридична рівнозначність наслідків погодження документації із землеустрою Комісією та аналогічного погодження документації органами, представники яких входять до складу комісії (ч. 3 186-1 ЗКУ), збереження порядку погодження документації із землеустрою, який існував до утворення Комісій (пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 р. № 1420), дозволяє дійти висновку, що утворення Комісії пов'язується з намаганням держави спростити процедуру погодження документації із землеустрою, зокрема, з органами земельних ресурсів, містобудування та архітектури, природоохоронними та санітарно-епідеміологічними органами, органами охорони культурної спадщини.
Водночас, в силу тотожності між правовими наслідками погодження документації із землеустрою Комісією та органами, представники яких входять до складу комісії, запровадженої положеннями ч. 5 ст. 186-1 Земельного кодексу України та п. 4 Постанови № 1420, очевидним є й зворотній висновок про те, що документація із землеустрою, що була погоджена органами, представники яких входять до її складу (органи земельних ресурсів, містобудування та архітектури, природоохоронні та санітарно-епідеміологічні органи, органи охорони культурної спадщини) до утворення Комісії, має вважатися такою, що погоджена Комісією після її утворення.
Протилежний підхід означатиме запровадження подвійної дозвільної процедури та погіршення прав громадян, які діяли відповідно до визначеного законом порядку і дотримались передбаченої законом процедури щодо погодження документації із землеустрою з уповноваженими державними органами.
Таким чином, суд дійшов висновку, що Проект землеустрою погоджено належним чином та відповідно до вимог чинного земельного законодавства.
Для оцінки вимог місцевої державної адміністрації щодо погодження документації із землеустрою з Комісією з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою має значення й наступна обставина.
Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6 Типового положення про комісію з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою, затвердженого Постановою № 1420, Комісія є постійно діючим органом, утвореним районною та міською держадміністрацією - у районах і мм. Києві та Севастополі, міською радою - у містах обласного значення. Для отримання висновку про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або місця розташування об'єкта орган, уповноважений приймати рішення про передачу у власність чи надання у користування земельної ділянки, подає комісії для розгляду проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки або клопотання про погодження місця розташування об'єкта разом з додатками (далі - документація із землеустрою). Комісія розглядає документацію із землеустрою протягом трьох тижнів з дня надходження та надає висновки про її погодження або відмову у погодженні. У разі надання комісією висновку про відмову у погодженні документації із землеустрою така документація разом з висновком повертається органу, який її подав.
З аналізу наведених норм убачається, що висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на розгляд Комісії подається органом, уповноваженим приймати рішення про передачу у власність чи надання у користування земельної ділянки (місцевою державною адміністрацією в даному випадку), а не громадянами.
Враховуючи наведене вище, вимоги відповідача до ОСОБА_1 стосовно надання Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на розгляд Комісії, вимоги щодо погодження документації з Комісією за наявності висновків про погодження цієї ж документації з уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, представники яких входять до складу комісії, є незаконними.
З приводу вимог відповідача здійснити державну експертизу землевпорядної документації, які зазначено у рішенні від 05.02.2010 р. №12-04-315, у листі від 23.08.2011 №12-04-2714, суд зазначає наступне.
В силу Закону України від 17.06.2004 р. № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації"(далі -Закон № 1808-IV) такою експертизою є діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Відповідно до ст. 5 даного Закону державна експертиза проводиться в обов'язковій, вибірковій та добровільній формах.
В силу ст. 9 Закону № 1808-IV обов'язковій державній експертизі підлягають: загальнодержавні й регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель; схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів; проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів; проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; технічна документація з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Відповідно до ст. 10 Закону № 1808-IV вибіркова державна експертиза проводиться за ініціативою спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи щодо об'єктів, які не підлягають обов'язковій експертизі, однак, жодних даних про те, що проект землеустрою, розроблений землевпорядною організацією на замовлення позивача, є об'єктом вибіркової експертизи, сторони суду не повідомили.
Згідно із с. 11 Закону № 1808-IV добровільна державна експертиза проводиться за ініціативою замовника або розробника об'єкта експертизи щодо об'єктів, які не підлягають обов'язковій державній експертизі.
Оскільки проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, до яких належить й Проект землеустрою, розроблений на замовлення позивача, не належить до об'єктів обов'язкової та вибіркової державної експертизи землевпорядної документації, позивач ініціативно не виявив бажання провести таку експертизу, вимоги відповідача здійснити експертизу є незаконними.
Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку, що Богуславська районна державна адміністрація порушила вимоги ст. 118 Земельного кодексу України та протиправно відмовила позивачу в затвердженні Проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність.
Згідно з ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Порушення хоча б одного із зазначених у частині третій ст. 2 КАС України критеріїв оцінки дії або бездіяльності суб'єкта владних повноважень є підставою для визнання їх протиправними.
Щодо вимоги позивача зобов'язати Богуславську районну державну адміністрацію Київської області затвердити проек землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2400 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області у власність ОСОБА_1, розробленого дочірнім підприємством «Мир-Агро»ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал»то суд вважає, що вона підлягає частковому задоволенню оскільки така вимога пов'язується з безпосереднім затвердженням проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що є дискреційною функцією районних державних адміністрацій та не належить до компетенції суду.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст.2,69, 71-72, 86, 94, 158-163, 167, 254 КАС України, суд, -
1. Позов задовольнити частково.
2. Визнати протиправним дії Богуславської районної державної адміністрації Київської області щодо надання відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2400 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області у власність ОСОБА_1, розробленого дочірнім підприємством «Мир-Агро» ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал».
3. Зобов'язати Богуславську районну державну адміністрацію Київської області вирішити питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2400 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Тептіївської сільської ради Богуславського району Київської області у власність ОСОБА_1, розробленого дочірнім підприємством «Мир-Агро» ТОВ НВФ «Кадастр-Універсал».
4. У решті позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя Щавінський В. Р.
Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 05 червня 2012 р.