12 червня 2012 року 2а-5238/11/1070
приміщення суду за адресою: м. Київ, бул. Лесі Українки, 26
час прийняття постанови : 10 год. 35 хв.
Київський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Лиска І.Г.
при секретарі - Васковець М.С.
за участю представника позивача - Кисельова Д.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства "Інвест Буд Гора"
до 3-тя особа: Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Бориспільська міжрайонна прокуратура Київської області
про визнання недійсними розпоряджень Голови Бориспільської районної державної адміністрації від 18.05.2011 року №1133, №1135, №1137
До Київського окружного адміністративного суду звернулось Приватне підприємство «Інвест Буд Гора» з адміністративним позовом до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, третя особа: Бориспільська міжрайонна прокуратура Київської області про визнання недійсними розпоряджень Бориспільської районної державної адміністрації Київської області від 18.05.2011 року: №1133 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 04.11.2009 року №3397»; №1135 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 21.10.2005 року №725»; №1137 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 29.08.2008 року №5738».
Підставою для скасування вищезазначених розпоряджень стали протести Бориспільського міжрайонного прокурора Київської області від 06.05.2011 року за №3174, №3178, №3181.
Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що оскаржувані розпорядження відповідача були прийняті в порушення встановленої законом процедури та з перевищенням владних повноважень. Вважав, що розпорядження голови державної адміністрації скасовується лише за процедурою, передбаченою частиною третьою статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", тобто, Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку, а не власним розпорядженням на підставі протесту прокурора. Протести прокурора, на думку позивача, винесені з перевищенням владних повноважень.
Відповідач проти позову заперечував, про що надіслав суду відповідні заперечення та просив розглядати справу за відсутності представника адміністрації .
У обґрунтування заперечень вказав, що Бориспільською міжрайонною прокуратурою проведено перевірку, за результатами якої були виявлені порушення при прийнятті розпоряджень головою Бориспільської районної державної адміністрації чинного законодавства та внесено протести від 06.05.2011 року за №3174, №3181, №3178. Оскільки протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження, Бориспільською районною державною адміністрацією Київської області було прийнято оскаржувані розпорядження. Крім того Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не містить будь-яких заборон для місцевої державної адміністрації щодо можливості скасування власного незаконного розпорядження на підставі Закону України «Про прокуратуру». На підставі вищевикладеного Бориспільська районна державна адміністрація Київської області позовні вимоги не визнає та просить відмовити у задоволенні позову.
Прокурор проти позову заперечував. У обґрунтування заперечень вказав, що Бориспільською міжрайонною прокуратурою проведено перевірку, за результатами якої були виявлені порушення при прийнятті розпоряджень головою Бориспільської районної державної адміністрації чинного законодавства.
На підставі статті 21 Закону України "Про прокуратуру" Бориспільським міжрайонним прокурором внесено протести на відповідні розпорядження. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Тому оскаржувані розпорядження відповідача вважав законними та прийнятими у межах повноважень, що передбачені нормами чинного законодавства.
У судове засідання 12.06.2012 року відповідач та прокурор, повідомлені належним чином про дату, час та місце судового розгляду не з'явились, про причини неявки суд не повідомили.
Відповідно до частини четвертої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин або без повідомлення про причини неприбуття, розгляд справи не відкладається і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
За таких обставин суд ухвалив здійснювати розгляд справи за відсутності представника відповідача та третьої особи.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, просив суд адміністративний позов задовольнити, підтвердив обставини, викладені у позовній заяві та додаткових поясненнях по справі.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, вислухавши представника позивача, суд вважає, що позов підлягає задоволенню виходячи з наступного.
21 жовтня 2005 року Бориспільською районною державною адміністрацією Київської області було прийнято Розпорядження №725 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах довгострокової оренди (строком на 49 років) ПП «Інвест Буд Гора» під будівництво об'єктів торгівлі, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади Бориспільського району за межами села Гора.».
06.12.2005 року між Приватним підприємством «Інвест Буд Гора»та Бориспільською державною адміністрацією Київської області було укладено договір оренди земельної ділянки, яка знаходиться за межами села Гора, Бориспільського району, Київської області. Договір було нотаріально посвідчено приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_6 та зареєстровано в реєстрі за номером 6725 від 06.12.2005 року. Невід'ємними частинами даного Договору є: 1) план (схема) земельної ділянки; 2) кадастровий земельної ділянки з відображенням обмежень (обтяжень) у її використанні та встановлених земельних сервітутів; 3) акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); 4) висновок про наявні обмеження на використання земельної ділянки; 5) проект відведення земельної ділянки, який передається на зберігання в Бориспільський районний відділ земельних ресурсів. Окрім цього, було проведено державна реєстрація даного Договору оренди земельної ділянки в Бориспільському райвідділі КРФ ДП «Центр державного земельного кадастру», про що зроблено запис у Державному реєстрі земель від 07.12.2005 року за №010532300017.
29.08.2008 року Головою Бориспільської районної державної адміністрації було прийнято Розпорядження № 5738 «Про надання дозволу на продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення наданої ПП «Інвест Буд Гора»в тимчасове користування під будівництво об'єктів торгівлі на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області». Даним Розпорядженням встановлено наступне: 1) ПП «Інвест Буд Гора» був наданий дозвіл на продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення площею 7,0020 га під будівництво об'єктів торгівлі на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області.;2) оплата вартості згідно експертної грошової оцінки земельної ділянки, що становить 5368433, 40 грн. здійснити на протязі року після державної реєстрації договору.
01 вересня 2009 року між ПП «Інвест Буд Гора» та Бориспільської районною державною адміністрацією був укладений Договір викупу земельної ділянки, який було нотаріально посвідчено приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_6 та зареєстровано в реєстрі за номером 3800 від 01.09.2008 року, невід'ємними частинами даного Договору є: 1) земельно-кадастрові плани земельних ділянок; 2) висновок про наявні обмеження на використання.
4 листопада 2009 року Головою Бориспільської районної державної адміністрації Київської області було прийнято Розпорядження № 3397 Про продовження на два роки терміну дії договору Приватному підприємству «Інвест Буд Гора». Даним Розпорядженням встановлено наступне: 1) продовжено ПП «Інвест Буд Гора» на два роки термін дії Договору викупу земельної ділянки несільськогосподарського призначення від 01.09.2008 року, зареєстрованого в реєстрі № 3800, посвідченого приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_6 між Бориспільською районною державною адміністрацією, в особі Голови райдержадміністрації Главати Павла Йосиповича та ПП «Інвест Буд Гора», площею 7,0020 га на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області. 2) Райдержадміністрації укласти додаткову угоду до договору викупу земельної ділянки від 1 вересня 2008 року, а також оформити всі необхідні для вчинення цієї угоди документи.
15.05.2011 року Бориспільським міжрайонним прокурором Бутовичем О.І. були внесені протести за номером 3174 на Розпорядження Голови Бориспільської райдержадміністрації від 21.10.2005 року № 725; за номером 3178 на Розпорядження Голови Бориспільської райдержадміністрації від 29.08.2008 року № 5738; за номером 3181 на Розпорядження Голови Бориспільської райдержадміністрації від 04.11.2009 року № 3397.
18.05.2011 року Головою Бориспільської райдержадміністрації Київської області І.І. Шкирта були розглянуті протести Бориспільського міжрайонного прокурора Бутовича О.І. на вищезазначені Розпорядження, за результатами розгляду даних протестів були прийняті Розпорядження про скасування попередніх Розпоряджень Голови Бориспільської райдержадміністрації, а саме було прийнято: Розпорядження №1133 "Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 04.11.2009 року №3397 «Про продовження на два роки терміну дії договору Приватному підприємству «Інвест Буд Гора»; №1135 "Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 21.10.2005 №725 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах довгострокової оренди (строком на 49 років) ПП «Інвест Буд Гора» під будівництво об'єктів торгівлі, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади Бориспільського району за межами села Гора»; №1137 "Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 29.08.2008 № 5738 «Про надання дозволу на продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення наданої ПП «Інвест Буд Гора»в тимчасове користування під будівництво об'єктів торгівлі на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області».
Позивач, не погоджуючись з вищезазначеним розпорядженнями відповідача, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (далі -Закон № 1789-ХІІ), прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Згідно із п. 1 частини другої ст. 20 Закону України "Про прокуратуру", при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначається Конституцією України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації»№ 586-XIV від 9 квітня 1999 р.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV, місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 41 вказаного Закону України "Про місцеві державні адміністрації", голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Відповідно до ч. 8 ст. 118 Конституції України, рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Згідно із ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Згідно із частинами першою та третьою ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду; розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Як вбачається зі змісту ч 1 - ч. 3 ст. 33 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Таким чином, місцевою державною адміністрацією вищого рівня по відношенню до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області є Київська обласна державна адміністрація, тобто саме до компетенції голови Київської обласної державної адміністрації, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»відноситься, зокрема, скасування розпоряджень Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Крім того, такі розпорядження можуть бути скасовані Президентом України або в судовому порядку.
Отже, законодавством чітко обумовлено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб'єктами є Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.
Враховуючи вищезазначені норми місцеві державні адміністрації не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктів прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Аналогічна правова позиція наведена в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»(справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому Конституційний Суд України постановив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин»між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Аналогічна правова позиція викладена в Рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Зокрема, Конституційний Суд України, ухвалюючи Рішення 16.04.2009 у згаданій справі зазначив, що до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Оскільки розпорядження від 04.11.2009 року №3397 «Про продовження на два роки терміну дії договору Приватному підприємству «Інвест Буд Гора»; №725 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах довгострокової оренди (строком на 49 років) ПП «Інвест Буд Гора» під будівництво об'єктів торгівлі, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади Бориспільського району за межами села Гора»; № 5738 «Про надання дозволу на продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення наданої ПП «Інвест Буд Гора»в тимчасове користування під будівництво об'єктів торгівлі на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області»породжують права і обов'язки тільки у визначеного ними певного кола суб'єктів, яким вони адресовані, то беззаперечно, що це є акти індивідуальної дії.
При цьому, після укладання договору оренди та договору викупу земельної ділянки, їх нотаріального посвідчення розпорядження від 21.10.2005 р. № 725 та від 29.08.2008 р. № 5738 вичерпали свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані, відмінені, змінені органом, який їх прийняв, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в Рішеннях Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. та № 1-зп від 13 травня 1997 р., де зазначено, що "це є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення".
З огляду на викладене, суд робить висновок, що скасовуючи розпорядження відповідач порушив принцип законності, встановлений статтею 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 11, 14, 70, 71, 72, 86, 94, 159-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов Приватного підприємства "Інвест Буд Гора" до Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, 3-тя особа: Бориспільська міжрайонна прокуратура Київської області про визнання недійсними розпоряджень Голови Бориспільської районної державної адміністрації від 18.05.2011 року №1133, №1135, №1137 - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Бориспільської районної державної адміністрації від 18.05.2011 року №1133 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 04.11.2009 року №3397 «Про продовження на два роки терміну дії договору Приватному підприємству «Інвест Буд Гора».
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Бориспільської районної державної адміністрації від 18.05.2011 року №1135 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 21.10.2005року №725 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах довгострокової оренди (строком на 49 років) ПП «Інвест Буд Гора» під будівництво об'єктів торгівлі, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади Бориспільського району за межами села Гора».
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Бориспільської районної державної адміністрації від 18.05.2011 року №1137 «Про скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 29.08.2008 № 5738 «Про надання дозволу на продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення наданої ПП «Інвест Буд Гора» в тимчасове користування під будівництво об'єктів торгівлі на території Гірської сільської ради Бориспільського району Київської області».
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя Лиска І.Г.
Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 15 червня 2012 р.