Справа: № 2а-9994/11/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Костенко Д.А.
Суддя-доповідач: Міщук М.С.
Іменем України
"18" квітня 2012 р. м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді суддів: секретар Міщука М.С. Гром Л.М., Денісова А.О. Бодюк В.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Козятинського транспортного прокурора (далі -прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства інфраструктури України (далі Мінінфраструктури) та Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" (далі "Південно-Західна залізниця") на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у справі за позовом прокурора до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Бердичівської міської ради Жито мирської області (далі -УПСЗН), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Головне фінансове управління Житомирської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними дій та відшкодування витрат на перевезення пасажирів пільгових категорій,-
12 липня 2011 року прокурор звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із вказаним позовом, яким просив визнати протиправними дії УПСЗН в частині неповної сплати витрат на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах з 01 січня 2011 року по 31 травня 2011 рік та стягнути з УПСЗН на користь Південно-Західної залізниці 134 013 грн. 20 коп. витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах з 01 січня 2011 року по 31 травня 2011 рік.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 03 жовтня 2011 року у задоволенні позову прокурору відмовив.
В апеляційній скарзі про скасування постанови прокурор вказує на те, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, не повністю з'ясовано обставини, які мають значення для справи та просить суд скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою визнати протиправними дії УПСЗН в частині неповної сплати витрат на перевезення пасажирів з 01 січня 2011 року по 31 травня 2011 року.
Перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі доводи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Судом встановлено, що Південно-Західною залізницею і, зокрема, її Козятинською дирекцією залізничних перевезень здійснюється пільгове перевезення окремих категорій громадян за державними програмами соціального захисту населення відповідно до Законів України від 28.02.1991 року №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", від 21 березня 1991 року № 875-ХІІ "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", від 22 жовтня 1993 року № 3550-ХІІ "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", від 16 грудня 1993 року № 3721-ХІІ "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" та постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354 "Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування".
Фінансування зазначених державних соціальних програм згідно із підпункту "б" пункту 4 частини 1 статті 89 та статті 102 Бюджетного кодексу проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з додатком № 7 до Закону України від 23 грудня 2010 року № 2857-VІ "Про державний бюджет України на 2011 рік" для обласного бюджету Житомирської області передбачено субвенцію з загального фонду державного бюджету на надання пільг з послуг зв'язку та інших передбачених законодавством пільг, в тому числі компенсації втрати частини доходів у зв'язку з відміною податку з власників транспортних засобів та відповідним збільшенням ставок акцизного податку з пального для фізичних осіб (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу на побутові потреби, твердого та рідкого пічного побутового палива, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот) та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян у розмірі 39088 грн. 90 коп.
З метою задоволення потреб населення Бердичівського регіону у залізничному перевезенні в 2011 році між Південно-Західною залізницею (Перевізник) і відповідачем (Платник) укладено договір від 30 грудня 2010 року № ПЗЗ-453 про розрахунки за надані послуги по перевезенню пільгових категорій громадян (далі Договір).
Пунктом 1.1 Договору визначено, що цей договір регламентує взаємовідносини сторін щодо відшкодування коштів за надання послуг, які надаються залізницею по перевезенню пільгових категорій громадян відповідно до Закону України "Про державний бюджет України на 2011 рік".
Згідно з підпунктів 2.2, 2.3 Договору Південно-Західна залізниця зобов'язується здійснювати перевезення пільгових категорій громадян передбачених діючим законодавством України, а УПСЗН, згідно Закону України "Про державний бюджет України на 2011 рік", за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, зобов'язується щомісячно здійснювати залізниці відшкодування збитків від перевезення пільгових категорій громадян у приміському сполученні згідно умов постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1359 "Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян" (далі Порядок № 1359).
Умовами Договору визначено, щомісячне складення облікових форм про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються за рахунок субвенцій з державного бюджету, один примірник якої складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом пункту 3.7. Залізниці не пізніше ніж 3 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові картки пункту 3.8, а УПСЗН, як головний розпорядник коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти на рахунок залізниці пункту 3.9.
Для проведення УПСЗН фінансування відшкодування залізниці збитків від перевезення пільгових категорій громадян у 2011 року відповідачу доведено і затверджено виділення 239100 грн. 00 коп. за рахунок субвенції з державного бюджету для обласного бюджету Жито мирської області, що підтверджується копією лімітної довідки про бюджетні асигнування УПСЗН на 2011 року від 05 січня 2011 року, копією затвердженого 28 січня 2011 року кошторису УПСЗН на 2011 року "Компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті" на суму 239100 грн. 00 коп., копією затвердженого 28 січня 2011 року плану щомісячних (лютий-грудень) асигнувань на 2011 року та довідок про зміни до плану асигнувань, згідно з яким щомісячний розмір асигнувань становить 21700 грн. 00 коп. в лютому-листопаді та 22100 грн. 00 коп. в грудні, а також додатками "Видатки бюджету міста Бердичева на 2011 рік за тимчасовою класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів та "Розподіл видатків міським на 2011 рік за головними розпорядниками коштів".
У рамках Договору і згідно із Порядком перерахування деяких субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг, субсидій та компенсацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20 (зі змінами і доповненнями внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 24 січня 2011 року № 38), на початку кожного звітного місяця (лютий-травень) Південно-Західною залізницею (Сторона1) визначалася, а відповідачем (Сторона2) погоджувалася величина споживання пільговими категоріями населення послуг з перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом для здійснення попередньої оплати за відповідний місяць у розмірі 21700 грн. 00 коп. згідно укладених договорів.
На виконання Договору та згідно з вимогами Порядку № 1359 Козятинською дирекцією залізничних перевезень Південно-Західної залізниці за звітні періоди січень-травень 2011 року подано відповідачу рахунки сум, які підлягають компенсації, та облікові форми про недоотримані кошти на загальну суму 220 813 грн. 24 коп., у т.ч. в січні 35 471 грн. 79 коп., в лютому 37 187 грн. 97 коп., в березні 46 042 грн. 18 коп., в квітні 52 114 грн. 88 коп., в травні 49 996 грн. 42 коп.
Одночасно Південно-Західною залізницею направлялися відповідачу акти звіряння розрахунків за надані послуги, в яких вказувалася заборгованість з відшкодування фактичних витрат залізниці, однак відповідачем дані акти не підписувалися, скільки, як пояснили представники відповідача, дані акти не передбачені Договором, а крім того, вони могли визнавати лише заборгованість в межах затвердженої субвенції з Державного бюджету України.
Як зазначено в облікових картках (формах) і рахунках суми, вони здійснені відповідно до Порядку №1359, однак за недостатністю бюджетного фінансування УПСЗН на 2011 року відповідачем проводилося від шкодування витрат залізниці згідно плану асигнувань загального фонду бюджету на 2011 року щомісячно (лютий-травень) на суму 21700 грн. 00 коп. у межах затвердженого кошторису на 2011 року на суму 239100 грн. 00 коп., то Південно-Західній залізниці станом на 01 червня 2011 року компенсовано витрат на суму 86800 грн. 00 коп., що не заперечувалося позивачами і підтверджується платіжними дорученнями від 25 лютого 2011 року № 337, від 23 березня 2011 року №520, від 27 квітня 2011 року №799, від 25 травня 2011 року №936.
У квітні 2011 року Південно-Західна залізниця звернулася до УПСЗН з письмовою претензією від 14 квітня 2011 року №НЮ-16-139/11, в якій просила забезпечити виконання державної програми соціального захисту населення по наданню послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян шляхом збільшення сум компенсаційних виплат та перерахувати 75301 грн. 94 коп. за надані послуги.
У відповіді УПСЗН від 18 травня 2011 року №711 на претензію відповідач зазначив про безпідставність вимог, оскільки фінансування здійснюється відповідно до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року №256, Договору та в межах затвердженого кошторису.
Згідно матеріалів справи представники позивачів зазначають про наявність фактичної заборгованості в сумі 13 4013 грн. 20 коп. (220813 грн.24 коп. -86800 грн.), натомість представники відповідача заперечують заборгованість в межах субвенції з державного бюджету, але в разі збільшення її розміру можливе погашення фактичних витрат залізниці у повному обсязі.
Спірні правовідносини виникли у сфері фінансування видатків місцевих бюджетів на компенсацію за пільговий проїзд залізницею окремих категорій громадян за рахунок субвенцій з державного бюджету і стосуються стягнення з відповідача, як розпорядника коштів місцевого бюджету, не відшкодованих залізниці фактичних витрат на надання послуг за період з 01 січня 2011 року по 31 травня 2011 року, що не покриті бюджетними асигнуваннями за вказаний період.
Згідно із частиною 1 статті 2 Бюджетного кодексу субвенції міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції пункту 48, міжбюджетний трансферт кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого пункту 32.
Отже, субвенція державного бюджету місцевому бюджету на здійснення державних програм соціального захисту, зокрема компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, є коштами, які безоплатно і безповоротно передаються з Державного бюджету України відповідному місцевому бюджету для здійснення відповідної компенсації, у т.ч. й витрат залізниці за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом.
Фінансування компенсаційних виплат залізниці за пільговий проїзд окремих категорій громадян згідно із підпункту "б" пункту 4 частини 1 статті 89 та статті 102 Бюджетного кодексу проводиться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року №256 затверджено Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі Порядок №256).
Згідно з положеннями Порядку №256 фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі пункту 2. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі головні розпорядники коштів) пункту 3. Перерахування сум субвенцій на фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення провадиться Державною казначейською службою згідно з помісячним розписом асигнувань державного бюджету, але в межах фактичних зобов'язань відповідних бюджетів щодо пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян пункту 4.
Згідно із статті 2 Бюджетного кодексу бюджетне асигнування повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження пункту 6, бюджетне зобов'язання будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому пункту 7, бюджетне призначення повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування пункту 8.
При цьому згідно з частини 1 статті 23 Бюджетного кодексу будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, а згідно з частиною 1 статті 48 Бюджетного кодексу розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.
Як встановлено судом першої інстанції, компенсування витрат позивача проводилося відповідачем за рахунок субвенції з державного бюджету відповідно до його щомісячних бюджетних асигнувань з державного бюджету у розмірі 21700 грн. 00 коп. згідно бюджетного призначення на фінансування видатків УПСЗН у 2011 року на зазначені цілі у сумі 239100 грн. 00 коп., визначеного головним розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, та в межах свого бюджетного зобов'язання.
Зважаючи на те, що відповідач здійснює повноваження розпорядника коштів місцевого бюджету виключно в межах бюджетного призначення, визначеного головним розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії відповідача відповідають приписам статей 23, 48, 49 Бюджетного кодексу, Порядку №256, умовам Договору, а тому не підлягають задоволенню вимоги про стягнення з УПСЗН 134013 грн. 20 коп. витрат, які понесла залізниця.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до пункту 6 вищезазначеного Порядку передбачено, що у разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського; Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми.
Пунктами 6-11 Порядку внормовано процедуру перерозподілу обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання державних програм соціального захисту між їх видами та між бюджетами.
Таким чином, хоча головні розпорядники коштів при розрахунках компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян обмежені сумами фактичних зобов'язань відповідних бюджетів, але зобов'язані у разі виникнення додаткових зобов'язань надсилати щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми.
Виконання державної програми соціального захисту населення щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом по місту Бердичів вже за січень місяць 2011 року при наданні послуг на суму 35 471 грн. 79 коп., а компенсаційних виплат на суму 21 700 грн. 00 коп., вказує, що головний розпорядник коштів повинен був зареєструвати за січень 2011 року додаткові зобов'язання в сумі 13 771 грн. 79 коп. та надати про це інформацію фінансовому органу виконкому міської ради. І надалі виконувати такі ж дії у лютому-травні включно.
На підставі отриманої інформації фінансовий орган повинен вирішувати питання про фінансування додаткових зобов'язань трьома шляхами: збільшення обсягу субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам; перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам за рахунок позицій, по яким не відбулось повного чи часткового освоєння коштів; реєстрація заборгованості за минулий період та включення її в кошторис наступного періоду.
Відповідач не зареєстрував додаткових зобов'язань та щомісячно не надсилав уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми до фінансового органу виконкому міської ради. Таким чином, відповідач в цій частині не виконав вимоги Постанови Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, чим порушив право ДТГО «Південно-Західної залізниця»на вчасне та повне отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею.
Крім того, у відповідності до інформаційного листа Вищого адміністративного суду України від 01 червня 2010 року № 781/11/13-10 з «суди, відмовляючи в задоволенні позовних вимог про стягнення коштів, дійшли помилкового висновку, що відсутність бюджетного асигнування є підставою для звільнення від виконання грошового зобов'язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади, в даному випадку в особі відповідача».
Ці ж висновки містить постанова Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року по справі № 21-348во09.
Встановивши, що сума збитків залізниці, яку вказано у адміністративному позові, безспірно підтверджена, суд першої інстанції помилково вказує на можливість нанесення збитків державному бюджету у випадку відшкодування витрат залізниці, тому що ці безспірно підтвердженні кошти -витрати залізниці на виконання державної програми соціального захисту населення.
Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, зроблених з порушенням вищеназваних нормам матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити.
Керуючись статтями 195, 196, 199, 202 , 205, 206, 212, 254 КАС України суд, -
Апеляційну скаргу Козятинського транспортного прокурора в інтересах Міністерства інфраструктури України та Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 жовтня 2011 року скасувати та ухвалити нову, якою визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Бердичівської міської ради в частині неповної сплати Державному територіально-галузевому об'єднанню «Південно-західна залізниця»витрат на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах з 01.01. по 31.05.2011 року.
Стягнути з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Бердичівської міської ради Житомирської області на користь Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-західна залізниця» 134 013 грн. 20 коп.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Міщук М.С.
Судді: Гром Л.М.
Денісов А.О.