20 квітня 2012 року Справа № 2а/0370/873/12
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ковальчука В.Д.,
при секретарі судового засідання Лащуку О.Ю.,
за участю представників позивача Канівського В.К., Захарунь І.О.,
представників відповідача Климчука С.В., Тарасюка А.М.,
розглянувши в відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом Головного управління праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції у Волинській області про визнання протиправними та скасування листа- вимоги,
Головне управління праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації звернулося з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Волинській області про визнання протиправним та скасування листа- вимоги від 15 березня 2012 року № 03-040-13-15/2211 "Про усунення порушень".
Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що за результатами проведеної Державної фінансової інспекції у Волинській області позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності Головного управління праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2007 року по 31.12.2007 року складено акт ревізії від 7 лютого 2012 року № 040-23/02. На підставі акта ревізії прийнята письмова вимога від 15 березня 2012 року № 03-040-13-15/2211 "Про усунення порушень".
Під час ревізії орган фінансової інспекції дійшов висновку, що Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації при виконанні бюджетної програми «Радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення території, що зазнала радіоактивного забруднення» на 2007 рік, під час проведення відкритих торгів по закупівлі та доставці мінеральних добрив в зоні гарантованого добровільного відселення, було проведено закупку мінеральних добрив за цінами вищими ніж середньооптові на ринках Україні, в результаті чого було завдано збитків державному бюджету на суму 171396 грн. У зв'язку з такими висновками пунктом 3 листа - вимоги зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість в сумі 171396 грн. з підприємцем ОСОБА_5 щодо оплати завищеної вартості мінеральних добрив. Провести претензійно-позовну роботу та вжити заходи щодо відшкодування понесених збитків спричинених придбанням мінеральних добрив по ціні, що перевищувала середньооптові на ринках України шляхом повернення коштів та перерахування їх до державного бюджету. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих витрат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України.
Зазначену вимогу позивач вважає протиправною та такою, що підлягають скасуванню з таких підстав.
З урахуванням листа Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 11.10.2007 року №08-12406/191, Програмою робіт з мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи у Волинській області на 2007 рік за напрямком»Внесення підвищених доз мінеральних добрив на території зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення» виділено 457500 грн. та передбачено обсяг робіт -130 т.
Згідно з укладеними в 2007 році договорами Головним управлінням закуплено робіт по поставці мінеральних добрив на 142,83 т.
З наведеного вбачається, що на виділені 457000 грн., за рахунок зниження ціни, головним управлінням було закуплено на 12,83 т. більше запланованих Програмою робіт.
За результатами оцінювання проведеної в 2007 році процедури закупівлі робіт по поставці мінеральних добрив, на яких приймало участь 3 учасники, переможцем визнано підприємця ОСОБА_5, який запропонував найменшу ціну за тонну.
Позивач вважає, що вся сума коштів, що була виділена із державного бюджету використана за цільовим призначенням. Висновок контролер-ревізора про понесення зайвих витрат ґрунтується лише на інформації Волинської обласної торгово-промислової палати про середню вартість 1 тонни мінеральних добрив станом на 31.08.2007 року. В 2008 році контролер-ревізор КРУ у Волинській області здійснював перевірку з цих питань з використанням оригіналів документів, про те порушень в 2008 році не було виявлено. Просить адміністративний позов задовольнити, визнати протиправним і скасувати лист-вимогу Державної фінансової інспекції у Волинській області від 15 березня 2012 року №03-040-13-15/2211 "Про усунення порушень".
В запереченні на адміністративний позов відповідач зазначив, що проведеною у позивача ревізією встановлено, що Програмою робіт з мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи у Волинській області на 2007 рік за напрямком «Внесення підвищених доз мінеральних добрив з зоні добровільного (обов'язкового), гарантованого відселення» передбачено обсяги робіт в кількості 130 тонн на загальну суму 205000 грн., при середній вартості тонни послуги -1576,92 грн.
В той час, предметом договору від 10.09.2007 року було виконання робіт по поставці мінеральних добрив в сільські ради зони радіоактивного забруднення області, зокрема обсяги мінеральних добрив - 64 тонни та поставка мінеральних добрив та транспортне забезпечення виконавцем на загальну суму 205000 грн. При цьому вартість тонни добрива становила 3203,13 грн., що перевищує передбачену Програмою на 1626,21 грн.
Збільшення коштів за напрямком «Внесення підвищених доз мінеральних добрив в особистих господарствах та підживлення луків та пасовищ» на 252000 грн. до 457500 грн. проведено відповідно до листа Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 11.10. 2007 року №08-12406/191, тобто після підписання договору від 10.09.2007 року №24 на виконання робіт по поставці мінеральних добрив в сільські ради зони радіоактивного забруднення.
Просить в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
У судовому засіданні представники позивача адміністративний позов підтримали з підстав, викладених у позовній заяві, просять адміністративний позов задовольнити повністю.
Представники відповідача у судовому засіданні, кожен зокрема, позовні вимоги не визнали з підстав, викладених у письмових запереченнях проти адміністративного позову, та пояснили, що під час проведення відкритих торгів по закупівлі та доставці мінеральних добрив в зоні гарантованого добровільного відселення, було проведено закупку мінеральних добрив за цінами вищими ніж середньооптові на ринках Україні, в результаті чого було завдано збитків державному бюджету на суму 171396 грн., просять в задоволенні позову відмовити повністю.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що адміністративний позов підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.
Законом України від 26 січня 1993 року N 2939-XII "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні"(далі -Закон N 2939-XII) визначено, що державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому здійснює державна контрольно-ревізійна служба.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Головне контрольно-ревізійне управління України та його територіальні органи реорганізовані з утворенням Державної фінансової інспекції України та її територіальних органів на підставі Указу Президента України від 09 грудня 2010 року N 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади".
На виконання постанови Луцького міськрайонного суду від 18.01.2012 року, на підставі направлення на проведення ревізії №61 від 20.01.2012 року , виданого в.о. начальника державної фінансової інспекції в області, головним контролер-ревізором відділу інспектування в соціальній сфері та культурі КРУ в області Сидорчук М.П. проведено позапланову ревізію фінансово-господарської діяльності в Головному управлінні праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації за період 01.01.2007 року по 31.12.2007 року.
За результатами ревізії складено акт від 07.02.2012 № 040-23/02.
В акті відображено, що Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації при виконанні бюджетної програми «Радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення території, що зазнала радіоактивного забруднення» на 2007 рік, під час проведення відкритих торгів по закупівлі та доставці мінеральних добрив в зоні гарантованого добровільного відселення, було проведено закупку мінеральних добрив за цінами вищими ніж середньооптові на ринках Україні, в результаті чого було завдано збитків державному бюджету на суму 171396 грн. У зв'язку з такими висновками пунктом 3 листа - вимоги зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість в сумі 171396 грн. з підприємцем ОСОБА_5 щодо оплати завищеної вартості мінеральних добрив. Провести претензійно-позовну роботу та вжити заходи щодо відшкодування понесених збитків спричинених придбанням мінеральних добрив по ціні, що перевищувала середньо оптові на ринках України шляхом повернення коштів та перерахування їх до державного бюджету. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих витрат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України.
Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону N 2939-XII контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.
На підставі акта ревізії прийнята письмова лист-вимога від 15 березня 2012 року № 03-040-13-15/221 "Про усунення порушень", відповідно до якої пунктом 1 вимоги зобов'язано опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення вичавлених порушень, розглянути питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб. Пунктом 2 зобов'язано забезпечити дотримання законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти. Пунктом 3 листа - вимоги зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованість в сумі 171396 з підприємцем ОСОБА_5 щодо оплати завищеної вартості мінеральних добрив. Провести претензійно-позовну роботу та вжити заходи щодо відшкодування понесених збитків спричинених придбанням мінеральних добрив по ціні, що перевищувала середньо оптові на ринках України шляхом повернення коштів та перерахування їх до державного бюджету. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих витрат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України.
Судом встановлено, що на виконання програми робіт з мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи за розділом бюджетної класифікації 32201220 «Радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення території, що зазнала радіоактивного забруднення» на 2007 рік, Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації було проведено тендер по закупівлі та доставці мінеральних добрив в зоні гарантованого добровільного відселення. Відповідно до копії протоколу засідання тендерного комітету, за результатами акцепту тендерних пропозицій, переможцем тендеру по кількості набраних балів на закупівлю послуг по поставці та внесенню мінеральних добрив визнано пропозицію підприємця ОСОБА_5, якого ціна тендерної пропозиції є найнижчою та складає 3203,10 грн.
З підприємцем ОСОБА_5 укладено договір від 10.09.2007 року №24 на виконання робіт по поставці мінеральних добрив в сільські ради зони радіоактивного забруднення області на загальну суму 205000 грн. в кількості 64 тонни. Відповідно доданого договору вартість однієї тонни мінеральних добрив становила 3203.13 грн.
Крім цього, без проведення процедури торгів по закупівлі послуг по поставці мінеральних добрив Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації з підприємцем ОСОБА_5 укладено додатковий договір на суму 252500 грн. по закупівлі послуг по поставці мінеральних добрив в кількості 78,83 тонни.
На підставі представленої інформації Волинської обласної торгово-промислової палати про вартість однієї тонни мінеральних добрив «Нітроамофоска КМУ Суперарго», яка діяла на ринках України станом на 31.08.2007 року і становила 1750 грн., державною фінансовою інспекцією у Волинській області зроблено висновок, що Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації понесено зайвих витрат коштів державного бюджету за першим договором поставки мінеральних добрив в сумі 76800 грн., а за другим договором поставки в сумі 94596 грн.
Про те, такий висновок державної фінансової інспекції у Волинській області є передчасним з огляду на наступне.
Згідно з ст. 224 Господарського кодексу, учасник господарських відносин, який порушив господарське зобов'язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, повинен відшкодувати завдані цим збитки суб'єкту, права або законні інтереси якого порушено. Під збитками розуміються витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною.
Відповідно до ст. 225 цього Кодексу, до складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, яка допустила господарське правопорушення, включаються: вартість втраченого, пошкодженого або знищеного майна, визначена відповідно до вимог законодавства; додаткові витрати (штрафні санкції, сплачені іншим суб'єктам, вартість додаткових робіт, додатково витрачених матеріалів тощо), понесені стороною, яка зазнала збитків внаслідок порушення зобов'язання другою стороною; неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати у разі належного виконання зобов'язання другою стороною; матеріальна компенсація моральної шкоди у випадках, передбачених законом.
У відповідності з ст.22 Цивільного кодексу України, збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Згідно листа №19-22/01-3/95 від 19.02.2010 року Волинської обласної торгово-промислової палати, вартість однієї тонни мінеральних добрив «Нітроамофоска КМУ Суперарго», яка діяла на ринках України станом на 31.08.2007 року становила 1750 грн. Про те, це є середьооптова ціна по Україні, а не по Волинській області.
Відповідно до ст.6 Закону України «Про ціни і ціноутворення», в народному господарстві застосовуються вільні ціни і тарифи, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи, а згідно з ст. 7 цього Закону, вільні ціни і тарифи встановлюються на всі види продукції, товарів і послуг, за винятком тих, по яких здійснюється державне регулювання цін і тарифів.
Отже, в 2007 році в Україні застосовувалися вільні ціни на мінеральні добрива, державне регулювання цін не здійснювалося.
Згідно інформації Державного агентства з управління зоною відчуження №01-1228/1.4.1 від 10.04.2012 року, за інформацією Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Житомирської обласної державної адміністрації, вартість з ПДВ однієї тонни мінерального добрива «Тукосуміш NPK» за результатами торгів, які проводилися у листопаді 2007 року становила 3100 грн. За інформацією Головного управління праці та соціальної політики Київської облдержадміністрації, вартість закуплених мінеральних добрив марки «Нітроамофоска» (СуперАгро) становила 2545 грн. з ПДВ за тонну. За інформацією Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Рівненської облдержадміністрації у 2007 році було закуплено мінеральне добриво марки «Тукосуміш NPK» (15:15:20) -за ціною 2720 грн. з ПДВ за тонну.
Отже, ціни на мінеральні добрива в 2007 році в Україні були вільними, ціни в різних регіонах країни були іншими, а тому взяття державною фінансовою інспекцією для вирахування збитків середньо оптової ціни по Україні в сумі 1750 грн. є неприйнятним.
Тому, висновок державної фінансової інспекції, що Головним управлінням праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації понесено зайвих витрат коштів державного бюджету за першим договором поставки мінеральних добрив в сумі 76800 грн., та за другим договором поставки в сумі 94596 грн. не узгоджується з вимогами ст.22 Цивільного кодексу України, та ст.224 Господарського кодексу України.
Крім того, в 2008 році КРУ у Волинській області здійснювало перевірку Головного управління праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації щодо дотримання вимог законодавства у сфері державних закупівель по бюджетній програмі «Радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення території, що зазнала радіоактивного забруднення» за 2006, 207 роки та завершений період 2008 року, і як вбачається з акту перевірки №040-23/012 від 13.05.2008 року виявлено незначні порушення, але зайве використання чи нецільове призначення коштів державного бюджету не було виявлено.
Судом встановлено, що прокуратурою міста Луцька за матеріалами державної фінансової інспекції у Волинській області 30 березня 2012 року порушено кримінальну справу за ч.2 ст. 364, ч.2ст. 366 КК України відносно колишнього начальника Головного управління праці, соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Волинської обласної державної адміністрації - ОСОБА_7, та заступника управління ОСОБА_8, а тому відповідно до вимог Кримінально-процесуального кодексу України, встановлення збитків, зайвих витрат коштів державного бюджету покладається на органи досудового слідства.
Відповідно до частини другої статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України.
Суд вважає, що Державною фінансовою інспекцією у Волинській області не доведено правомірності винесення нею пункту 3 листа - вимоги, а тому пункт 3 листа-вимоги про зобов'язання відобразити в обліку дебіторську заборгованість в сумі 171396 з підприємцем ОСОБА_5 щодо оплати завищеної вартості мінеральних добрив, провести претензійно-позовну роботу та вжити заходи щодо відшкодування понесених збитків спричинених придбанням мінеральних добрив по ціні, що перевищувала середньооптові на ринках України шляхом повернення коштів та перерахування їх до державного бюджету, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих витрат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України, визнає протиправним та скасовує.
Пункти 1,2 вимоги скасуванню не підлягають, оскільки в акті перевірки вказані і інші порушення, які потребують відповідного реагування зі сторони Державної інспекції у Волинській області на виявленні порушення, а тому в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним і скасування пункту 1,2 вимоги суд відмовляє.
Керуючись ст. ст. 160 ч.3, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Цивільного кодексу України, суд
Адміністративний позов задовольнити частково.
Пункт 3 вимоги № 03-040-13-15/2211 від 15.03.2012 року Державної фінансової інспекції у Волинській області визнати протиправним і скасувати.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, яка буде складена у повному обсязі 25 квітня 2012 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Головуючий В.Д. Ковальчук