"01" листопада 2011 р. справа № 2а-423/10
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Панченко О.М.
суддів: Коршуна А.О. Католікяна М.О.
при секретарі судового засідання: Піддубній А.В.< Список >
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Вітраж", Приватного підприємства "Сільський привіз",Товариства з обмеженою відповідальністю "Юніко", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ,Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_5, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_6,Фізичної особи-підприємця ОСОБА_7, Товариства з обмеженою відповідальністю "Босфор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Транспорт", Приватного підприємства "Ліга-Інвест", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_8, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_9, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_10, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_11, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_12, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_13, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_15, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_16, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_17, Приватного підприємства "Продекс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторг", Товариства з обмеженою відповідальністю "Автолюкс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Кріст 2", Товариства з обмеженою відповідальністю "Промканат", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельник", Товариства з обмеженою відповідальністю "Збагачувальна фабрика "Феррум"
на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 20.08.2010 р. у справі № 2а-423/10/0408
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вітраж", Товариства з обмеженою відповідальністю "Пікнік", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_18, Товариства з обмеженою відповідальністю "Люс", Приватного підприємства "Сільський привіз",Фізичної особи-підприємця ОСОБА_19, Товариства з обмеженою відповідальністю "Юніко", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, Товариства з обмеженою відповідальністю "Касмет", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_5, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_6, Підприємства з іноземними інвестиціями "Автомобільне товариство Автоінвестстрой-Кривий Ріг", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_7, Товариства з обмеженою відповідальністю "Босфор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Пасат", Товариства з обмеженою відповідальністю "Транспорт", Приватного підприємства "Ліга-Інвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Ярд", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_8, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_9, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_10, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_11, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_12, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_13, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_14, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_16, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_17, Приватного підприємства "Продекс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторг", Товариства з обмеженою відповідальністю "Автолюкс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Кріст 2", Товариства з обмеженою відповідальністю "Промканат", Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельник", Товариства з обмеженою відповідальністю "Збагачувальна фабрика "Феррум"
до Криворізької міської ради Дніпропетровської області
про скасування рішення,-
встановив:
Позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом, в якому просили скасувати рішення Криворізької міської ради за № 3884 від 14.05.2010 р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу».
Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що вказане рішення прийнято всупереч вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної»політики у сфері господарської діяльності», оскільки спірний акт є регуляторним, а тому не була дотримана процедура його прийняття.
Судом першої інстанції в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю. Постанова суду вмотивована тим, що рішення № 3884 від 14.05.2010 року, що оскаржується, не встановлює, не змінює норми права та не містить всіх ознак, притаманних нормативно-правовим актам. Суд виходив з того, що між міською радою та суб'єктами господарювання виникають договірні відносини, предмет регулювання яких не перетинається з функціями міської ради як суб'єкта владних повноважень, тому міська рада у цьому випадку не є суб'єктом організаційно-господарських повноважень, а отже, не вступає в організаційно-господарські відносини.
Крім того, на думку суду першої інстанції, рішення міської ради від 14.05.2010 року № 3884 функціонує у площині земельних відносин, які згідно зі ст. 4 Господарського кодексу України не належать до сфери господарювання.
Суд виходив з того, що обов'язок платити за користування землею у користувача земельної ділянки не змінюється в залежності від актів органів місцевого самоврядування, оскільки визначений законами.
Суд також дійшов висновку, що проект рішення міської ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель у місті Кривому Розі втратив ознаки регуляторності, через що був виключений з плану регуляторної діяльності.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції позивачі оскаржили його та в апеляційній скарзі посилаються на невідповідність висновків суду обставинам справи, неповне з'ясування обставин справи, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвели до неправильного вирішення справи.
В апеляційній скарзі зазначають, що висновок суду щодо втрати рішенням ознак регуляторності є необгрунтованим.
Зазначають, що єдиною підставою для визнання спірного акту не регуляторним є те, що технічна документація виконана певним інститутом, але ж, аналогічний проект рішення, опублікований 28.10.2008 р. як регуляторний акт, також базувався саме на даній технічній документації.
Позивачі у своїй апеляційній скарзі посилаються на те, що ст. 27 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», лише спеціальний уповноважений орган має право здійснювати експертизу регуляторних актів місцевих органів виконавчої влади на відповідність цих актів вимогам ст.ст. 4, 5, 8 - 13 даного закону. В даному випадку суд перебрав себе функції спеціально уповноваженого органу та зробив висновок про відсутність у спірному акті ознак регуляторності.
Позивачі вказують на те, що суд не дослідив ані копії технічної документації, ні ліцензію на проведення робіт із землеустрою, ні експертний висновок, які до матеріалів справи відповідачем не надавались, та відмовив у задоволенні клопотання позивачів щодо витребування даної технічної документації.
Зазначають, що посилаючись на ст. 18 ЗУ «Про оцінку земель», суд не врахував, що даною нормою визначено лише граничні строки проведення експертиз з оцінки земель та не встановлено правової форми рішення про затвердження оцінки земель.
Позивачі просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою задовольнити вимоги позивачів в повному обсязі.
В письмових запереченнях позивач підтримує висновки суду першої інстанції та просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін.
В судовому засіданні представники позивачів підтримали доводи та вимоги апеляційної скарги.
Представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував.
Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Рішенням Криворізької міської ради Дніпропетровської області від 14.05.2010 року № 3884 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рога, згідно з якою базова вартість одного кв. метра земель міста становить 240,05 грн/кв.м, а зональний коефіцієнт, який характеризує залежність рентного доходу від ступеню містобудівної цінності території (економіко-планувальної зони) - від 0,25 до 4,01. Крім того, рішенням визнано за доцільне застосування зазначеної в п.1 цього рішення базової вартості одного кв.м. земель міста здійснити в три етапи: І - з 1 червня 2010 року у розмірі 150 грн/кв.м. ; терміни впровадження II и III етапів, визначення грошової оцінки земель, що їм відповідає, розглянути за результатами розвитку господарського комплексу міста.
Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі та у межах повноважень та засобами, передбаченими Конституцією та законами України. Зазначені положення Конституції України кореспондуються зі статтею 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до ст 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт- це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Відповідно до вимог ч.ч. 1 ст. 93 Земельного Кодексу України, ст. 1, п. в ч. 2 ст. 5 Закону України "Про оренду землі" право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
Згідно із ст. 13 Закону України "Про оренду землі" договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
У відповідності із ст. 15 зазначеного закону однією з істотних умов договору є орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.
Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. За земельні ділянки, надані в оренду, справляється орендна плата (стаття 2 Закону України "Про плату за землю").
Відповідно до ст. 19 Закону України "Про плату за землю" розмір, умови і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за угодою сторін у договорі оренди між орендодавцем (власником) і орендарем
Орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою. Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (ст. 21 Закону України "Про оренду землі").
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про оцінку землі" нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Згідно із ст. 5, 13 зазначеного Закону, ст. 201 Земельного Кодексу України обов'язкова нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
У відповідності із ст. 15 Закону України "Про оцінку земель" підставою для проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 18 Закону України "Про оцінку земель" нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
За результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація (стаття 20 Закону України "Про оцінку земель").
Розробниками технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є юридичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягає державній експертизі відповідно до закону (стаття 21 Закону України "Про оцінку земель").
Згідно до ст. 23 зазначеного закону технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
З матеріалів справи вбачається, що позивачі в справі є користувачами землі комунальної форми власності, що знаходиться в розпорядженні Криворізької міської ради, і використовують її для здійснення господарської діяльності.
Одною із істотних умов договору оренди орендна плата. Як слід з вищевикладеного, рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки землі безпосередньо впливає на розмір орендної плати, яка встановлюється відповідно до Закону України «Про плату за землю»на підставі витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"№1160-1У органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи, відносяться до регуляторних органів. Регуляторним актом визнається прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Ним визнається також прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ, нормативно-правовим актом.
Суд вважає, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є актом, спрямованим на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарювання. Вказаним актом змінені норми права, він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, які є, зокрема, платниками орендної плати.
Так, відповідно до умов договорів оренди (розділ «Орендна плата»), що містяться в матеріалах справи, річна орендна плата вноситься орендарем виключно в грошовій формі у розмірі на підставі довідки Криворізького міського управління земельних ресурсів про визначення нормативної грошової оцінки, який не є сталим і може змінюватися на підставі вимог діючого законодавства. Розмір грошової оцінки землі з урахуванням індексації змінюється без внесення змін і доповнень до договору оренди.
Крім того, слід звернути увагу, що оскарженим рішенням не тільки було затверджено нормативну грошову оцінку земель, а й визначено порядок її поетапного впровадження, причому в меншому розмірі, ніж передбачає технічна документація, виконана станом на 01.01.2008 року Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто»та висновок державної експертизи землевпорядної документації від 17.11.2008 року № 1237-08: замість 240,05 грн/кв.м. з 01.06.2010 року застосовується базова вартість одного кв.м. у розмірі 150 грн/кв.м., а термін впровадження другого і третього етапів, визначення грошової оцінки земель, що їм відповідає, підлягає розгляду за результатами розвитку господарського комплексу міста, що, на думку суду, ще раз підтверджує регуляторний характер оскарженого акта.
Таким чином, спірний нормативний акт спрямований на безпосереднє врегулювання господарських відносин, отже, він є регуляторним актом.
Слід також зазначити, що вказаний акт не підпадає під визначені ст. З Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»акти, на які дія цього Закону не поширюється.
Судова колегія вважає, що судом першої інстанцій не було надано належної правової оцінки викладеному та зроблено помилковий висновок, що оспорюване рішення не є регуляторним
Принципи державної регуляторної політики встановлені ст. 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", ними є: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.
Судом встановлено, що рішенням виконкому міської ради від 14.05.2010 року № 122 «Про регуляторну діяльність»з плану регуляторної діяльності на 2010 рік було виключено проект рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу».
Проте, судом першої інстанції не враховано, що згідно ч. З ст. 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Отже, розгляд цього акта був запланований саме як регуляторного, але, діючи з порушенням вимог зазначеної норми, відповідач в один день приймає рішення щодо виключення проекту з плану регуляторної діяльності та з порушенням порядку, передбаченого цим Законом, - оскаржене рішення.
На підставі викладеного, апеляційний суд дійшов висновку, що під час прийняття оскаржуваного рішення відповідач діяв з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме ст.ст. 8, 9,10, 13.
Зазначені порушення впливають на правомірність оскаржуваного рішення та суттєво порушують права позивачів, оскільки вони були позбавлені можливості ознайомитись з проектом регуляторного акту та подати на нього свої зауваження та пропозиції.
Стаття 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлює, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Таким чином, суд вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи та допущено порушення норм матеріального права, що є підставами для скасування постанови суду та ухвалення нового рішення.
Разом з тим, колегія судів звертає увагу на наступне. В своїх позовних вимогах позивач просив скасувати рішення суб'єкта владних повноважень. Як встановлено судом, зазначене рішення є актом нормативно-правового характеру. Процесуальним законом передбачено різні способи захисту порушеного права, передбачені ст. 162 КАС України, зокрема - визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень і його скасування, або визнання рішення нечинним. З цим пов'язаний час втрати чинності правовим актом.
Так, визнання протиправним (недійсним, незаконним) правового акта індивідуальної дії та його скасування передбачає втрату таким актом сили з часу його прийняття.
Щодо оспорювання акта нормативно-правового характеру, то слід враховувати, що його існування потягло настання певних юридичних наслідків для невизначеного кола суб'єктів, а тому, на думку колегії суддів, в даному випадку його дія може бути припинена тільки на майбутнє, тобто з часу набрання законної сили рішенням суду.
Виходячи з викладеного, суд доходить висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
Керуючись статтями 195, 196, 198, п.3, 4 ст. 202, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,-
постановив:
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Вітраж", Приватного підприємства "Сільський привіз", Товариства з обмеженою відповідальністю "Юніко",Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ,Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_5, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_6,Фізичної особи-підприємця ОСОБА_7, Товариства з обмеженою відповідальністю "Босфор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Транспорт", Приватного підприємства "Ліга-Інвест", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_8, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_9, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_10, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_11, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_12, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_13, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_14, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_16, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_17, Приватного підприємства "Продекс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторг", Товариства з обмеженою відповідальністю "Автолюкс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Кріст 2", Товариства з обмеженою відповідальністю "Промканат", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельник", Товариства з обмеженою відповідальністю "Збагачувальна фабрика "Феррум"
на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 20.08.2010 р. в справі № 2а-423/10/0408 задовольнити частково.
Постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 20.08.2010 р. в справі № 2а-423/10/0408 скасувати.
Позовні вимоги задовольнити частково. Визнати рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області № 3884 від 14.05.2010 р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу»нечинним.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів в порядку і строки, визначені ст. 212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: О.М. Панченко
Суддя: А.О. Коршун
Суддя: М.О. Католікян