22 листопада 2011 року Справа № 2а/2370/6504/2011
22.11.11
Черкаський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Грицаєнко О.Л.,
суддів: Гаврилюка В.О., Гаращенка В.В.,
при секретарі -Кириченко Н.В.,
за участю: прокурора -Єщенка О.М. (за посвідченням), представників сторін: позивача -Коваленка В.П. (за посадою), ОСОБА_2 (за довіреністю), відповідача -ОСОБА_3 (за довіреністю), третьої особи -ОСОБА_4 (за довіреністю), розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Мисливсько-рибальське господарство «Чорнобаївське»до Черкаської обласної ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору -Черкаське обласне управління лісового та мисливського господарства, за участю прокурора Черкаської області, про визнання протиправним та скасування рішення,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернулося товариство з обмеженою відповідальністю «Мисливсько-рибальське господарство «Чорнобаївське»з позовною заявою до Черкаської обласної ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору -Черкаське обласне управління лісового та мисливського господарства, про визнання протиправним та скасування рішення Черкаської обласної ради від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ.
В обґрунтування позову зазначено наступне. Рішенням Черкаської обласної ради від 29.05.2003 р. № 9-9 «Про надання у користування мисливських угідь у Черкаській області»позивачу надано у користування для ведення мисливського господарства мисливські угіддя в Чорнобаївському районі площею 114679 га терміном до 2028 року.
Рішенням Черкаської обласної ради № 5-12/VI від 29.04.2011 року «Про протест прокурора області на рішення обласної ради від 29.06.2003 року № 9-9»(далі - Рішення № 5-12/VI від 29.04.2011 р.) скасовано рішення Черкаської обласної ради від 29.05.2003 р. № 9-9 «Про надання у користування мисливських угідь у Черкаській області»в частині надання позивачу у користування мисливських угідь.
Вказане рішення позивач оскаржив до суду, як таке що не відповідає вимогам Конституції та Законів України та прийняте з порушенням процедури прийняття рішення, визначеної Регламентом Черкаської обласної ради.
Позивач зазначає, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято зважаючи на доводи, викладені у протесті прокурора. У протесті прокурора зазначено, що перевіркою встановлено відсутність погодження питання надання мисливських угідь із землекористувачами - 45 фермерами. На думку прокурора, опротестоване рішення сесії обласної ради прийнято в порушення вимог ст. 12 Перехідних положень Земельного Кодексу України, оскільки Чорнобаївська райдержадміністрація не погодила питання надання мисливських угідь в користування позивачу. Крім того, прокурор зазначає про відсутність погодження надання в користування земель запасу, резерву і водно-болотних земель площею 9310 га.
Позивач не погоджується з такими висновками і вважає, що в основу оскаржуваного рішення відповідача № 5-12/VI від 29.04.2011 р. було покладено протест прокурора, який ґрунтується на висновках проведеної прокуратурою перевірки, що не відповідають фактичним обставинам справи та чинному законодавству, тобто, є безпідставними, так як питання скасування законного рішення відповідача від 29.05.2003 р. № 9-9 прокуратурою належним чином не перевірялося.
Позивач також звертав увагу суду на те, що факти, викладені у протесті прокурора, профільною комісією відповідача не вивчались і не перевірялись. При прийнятті відповідачем рішення, яким фактично вирішено питання щодо припинення права користування мисливськими угіддями, що безпосередньо стосується прав та законних інтересів позивача, не було враховано, що позивач не був повідомлений про підготовку та розгляд такого питання, не був присутній при прийнятті рішення відповідачем. Черкаська обласна рада та її профільна комісія не витребувала у позивача будь-які документи чи пояснення, які свідчать про правомірність надання права користування мисливськими угіддями. Цим самим позивач був позбавлений можливості відстоювати і захищати свої права і законні інтереси.
Крім того, позивач вказував, що відповідач не звернув увагу на рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»(справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), згідно якого органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Зважаючи на викладене, позивач у позовній заяві просив визнати протиправним та скасувати рішення Черкаської обласної ради від 29 квітня 2011 року № 5-12/VI.
На підставі поданої до суду заяви прокурора від 01.09.2011 року про вступ у справу, розгляд справи здійснено за участю прокурора Черкаської області.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги та просив суд їх задовольнити у повному обсязі.
Представник відповідача заперечувала проти задоволення позовних вимог та зазначила, що рішенням № 5-12/VI від 29.04.2011 р., яке оскаржується позивачем, скасовано рішення Черкаської обласної ради від 29.05.2003 р. № 9-9, яким позивачу надано у користування мисливські угіддя. Оскаржуване рішення, як стверджує представник відповідача, є законним та обґрунтованим.
Представник відповідача звернула увагу суду на те, що сесія Черкаської обласної ради, на якій прийняте оскаржуване рішення, була скликана згідно вимог чинного законодавства України та вимог Регламенту Черкаської обласної ради. Крім того, оскаржуване рішення прийнято у відповідності з процедурою, яка визначена Регламентом Черкаської обласної ради. Підставою для скасування рішення від 29.05.2003 р. № 9-9 стало порушення процедури надання у користування мисливських угідь, а саме -у порушення вимог чинного законодавства України не отримано погодження із землекористувачами -45 фермерами, не погоджено передання у користування земель запасу, земель резерву та водно-болотних угідь, не отримано погодження Черкаської райдержадміністрації. Представник відповідача наголошує, що рішення відповідачем прийнято зважаючи на протест прокурора, який розглянутий на засіданні постійної комісії обласної ради з питань екології, природокористування, ліквідації аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій та засіданні президії обласної ради, а тому відповідач діяв у межах та у спосіб, визначений Конституцією України та Законами України.
Представник третьої особи підтримав позицію відповідача та просив у задоволенні позовних вимог відмовити у зв'язку з їх безпідставністю. Крім того, представник третьої особи звернув увагу суду на те, що сільські ради при винесенні рішень про надання дозволу на ведення мисливського господарства на землях відповідних рад діяли з перевищенням повноважень.
Прокурор в судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог та пояснив, що при розгляді протесту прокурора Черкаська обласна рада діяла в межах Конституції України та чинних нормативно-правових актів.
Розглянувши подані сторонами документи, заслухавши пояснення прокурора, представників позивача, відповідача та третьої особи, заслухавши покази свідків, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд прийшов до наступних висновків.
Предметом позову в даній справі є вимога про скасування рішення Черкаської обласної ради від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ «Про протест прокурора області на рішення обласної ради від 29.05.2003 р. № 9-9 «Про надання у користування мисливських угідь у Черкаській області».
Суд прийшов до висновку, що позов підлягає задоволенню з таких підстав: невідповідність оскаржуваного рішення Черкаської обласної ради від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ вимогам закону та порушення порядку його прийняття.
Спірні правові відносини регулюються Конституцією України, Законом України «Про мисливське господарство та полювання», Законом України «Про прокуратуру», Законом України «Про тваринний світ», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Закон України «Про мисливське господарство та полювання»від 22.02.2000 року № 1478-III (далі -Закон України № 1478) визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, використання та відтворення тваринного світу.
Відповідно до ст. 31 Закону України № 1478 права користувачів мисливських угідь охороняються законом.
Мисливські угіддя -це ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства (ст. 1 Закону України № 1478).
Суд звернув увагу на особливу правову природу мисливських угідь та на особливості надання їх у користування та приходить до висновку про неможливість ототожнення порядку надання у користування земельних ділянок та порядку надання у користування мисливських угідь.
Порядок надання мисливських угідь у користування визначено у ст. 22 Закону України № 1478, зокрема, мисливські угіддя для ведення мисливського господарства надаються у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням місцевого органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання, погодженим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також власниками або користувачами земельних ділянок.
Надання позивачу у користування мисливських угідь відбувалось з огляду на вимоги вказаної норми. Так, для надання у користування мисливських угідь, в тому числі позивачу, Черкаське державне лісогосподарське об'єднання «Черкасиліс»двічі зверталось до Черкаської обласної ради з поданнями: подання від 13.03.2003 р. № 05-376 (а.с. 250-251 т. 1) та подання від 28.05.2003 р. № 05-682 (а.с.210-211, т. 2), які погоджено з Черкаською обласною державною адміністрацією та в яких зазначено про те, що додатками до подання є рішення сесій районних, селищних, сільських рад, рішення загальних зборів лісогосподарських підприємств, погодження землекористувачів, карти-схеми мисливських угідь по користувачам, опис меж угідь мисливських господарств та додатки у 23 та 31 папках відповідно до кількості юридичних осіб, які претендували на отримання у користування мисливських угідь.
На вимогу суду ні відповідачем, ні третьою особою не надано документів, які були додатками до подання на отримання у користування мисливських угідь серед яких, як зазначено у самому поданні, були погодження землекористувачів.
Зі змісту ст. 22 Закону України № 1478 вбачається, що подання місцевого органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання потребує погодження з обласною державною адміністрацією. У вказаній нормі не зазначено про необхідність отримання погодження від районної державної адміністрації. Як вже було зазначено вище, на виконання вимог ст. 22 Закону України № 1478 подання Черкаського державного лісогосподарського об'єднання «Черкасиліс»було погоджено з Черкаською обласною державною адміністрацією.
Судом встановлено, що рішенням Черкаської обласної ради № 9-9 від 23.05.2003 р. «Про надання у користування мисливських угідь у Черкаській області»позивачу були надані у користування мисливські угіддя загальною площею 114679 га (всі угіддя Чорнобаївського району, крім населених пунктів, доріг загального користування, території природно-заповідного фонду Бурти та водоймищ Іркліївського риборозплідника) терміном до 2028 року.
З наявних у матеріалах справи доказів вбачається, що при прийнятті вказаного рішення був присутній прокурор області.
На підставі вказаного рішення та на виконання вимог ст. 21 Закону України №1478 між позивачем та державним лісогосподарським об'єднанням «Черкасиліс»було укладено договір про умови ведення мисливського господарства від 17.06.2003 р. У зв'язку з ліквідацією державного лісогосподарського об'єднання «Черкасиліс» та створення на його базі Черкаського обласного управління лісового господарства 07.11.2007 р. договір було переукладено. Вказаний договір є чинним та у встановленому законом порядку не розірваний, не визнаний недійсним. Доказів протилежного сторонами не надано.
Судом також встановлено, що за результатами проведеної перевірки 14.04.2011 р. прокуратура Черкаської області виносить протест на рішення Черкаської обласної ради від 26.05.2004 року № 16-7 «Про внесення змін і доповнень до рішення обласної ради від 29.05.2003 р. № 9-9 «Про надання у користування мисливських угідь у Черкаській області».
Проте, з довідки прокурора Чорнобаївського району від 01.03.2011 р. (а.с. 32 т. 2) вбачається, що за результатами перевірки щодо законності надання позивачу у користування мисливських угідь порушень не виявлено.
Статтею 21 Закону України «Про прокуратуру»встановлено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у 10-денний строк після його надходження.
Судом встановлено, що 29.04.2011 р. Черкаська обласна рада на черговій сесії прийняла оскаржуване у даній справі рішення. Підставою для прийняття цього рішення став протест прокурора Черкаської області.
Суд прийшов до висновку, що рішення Черкаської обласної ради від 29.04.2011 року № 5-12/VІ підлягає скасуванню, оскільки не відповідає вимогам закону. Зокрема, з наявних у матеріалах справи доказів вбачається, що обставини, зазначені у протесті прокурора щодо порушення порядку надання позивачу у користування мисливських угідь, не відповідають дійсності.
Суд критично оцінює твердження представника відповідача та прокурора про відсутність погодження з фермерами надання у користування мисливських угідь, зважаючи на те, що під час прийняття рішення про надання позивачу у користування мисливських угідь відповідачу було надано подання (а.с. 210-211 т. 2), яке погоджено з Черкаською обласною державною адміністрацією, до якого, зокрема, додавались погодження землекористувачів. Вказані додатки на запит суду відповідачем не надано.
Судом також витребувано матеріали проведеної прокуратурою перевірки, проте, представником прокуратури такі документи надано частково.
Зокрема, суду надано лист відділу Держкомзему у Чорнобаївському районі Черкаської області від 06.04.2011 р. № 392 (а.с. 29 т. 2) та частину додатків до цього листа у вигляді таблиці (а.с. 24-26 т.2). З листа вбачається, що до нього додається інформація щодо кількості фермерів у Чорнобаївському районі станом на 29.05.2003 р. та площ земель, що використовуються для ведення фермерського господарства. Проте, таблиця, яка є додатком до листа, надана до суду не в повному обсязі. З неї не можна дійти висновку щодо належних фермерам площ земельних ділянок, щодо місця їх розташування. Крім того, вказаний лист не містить даних щодо того чи погоджувалося з вказаними фермерами питання надання у користування позивачу мисливських угідь. Висновок прокурора про те, що такого погодження не було, є припущенням та не підтверджений належними доказами.
Суд також звернув увагу на те, що відділ Держкомзему у Чорнобаївському районі Черкаської області в силу повноважень, визначених чинним законодавством України, не володіє інформацією щодо наявності чи відсутності погодження із землекористувачами питання надання у користування мисливських угідь, а відтак не міг надати таку інформацію.
Доводи прокурора щодо відсутності погоджень надання у користування земель запасу, резервного фонду, водно-болотних угідь судом відхиляються як необґрунтовані, зважаючи на наступне.
Як з'ясував суд, рішенням Черкаської обласної ради від 14.08.2001 р. № 21-20 передано до земель загального користування земельні ділянки Кременчуцького водосховища відповідно до додатку (а.с. 32 т. 1). У додатку до вказаного рішення визначено землі водного фонду Кременчуцького водосховища, які передаються сільським радам у Чорнобаївському районі.
У рішеннях сільських рад (Малобурімської, Васютинської, Ленінської, Придніпровської, Вереміївської) вказано про надання дозволу на ведення мисливського господарства на землях запасу та землях резервного фонду.
Крім того, суд врахував, що при наданні мисливських угідь у користування позивачу було отримано дозволи щодо ведення мисливського господарства 30 сільських рад Чорнобаївського району (а.с. 191-249 т. 1), у яких зазначено про наявність погодження землекористувачів.
Вказані докази спростовують висновок прокурора та відповідача щодо відсутності погодження землекористувачів при наданні мисливських угідь у користування.
Суд також наголошує, що порядок надання у користування земельних ділянок та надання у користування мисливських угідь не є тотожними за своїм змістом і формою. Позивач отримав у користування саме мисливські угіддя, а не земельні ділянки чи об'єкти водного фонду. Тому висновок прокурора та відповідача про те, що товариством не погоджено надання в користування земель запасу, резерву та водно-болотних земель площею 9310 га не відповідає дійсності, оскільки товариство не отримувало у користування земельні ділянки, а отримало право на використання мисливських угідь. Користування мисливськими угіддями полягає у веденні мисливського господарства, тобто здійсненні дій щодо охорони, регулювання чисельності диких тварин, використання та відтворення мисливських тварин, надання послуг мисливцям щодо здійснення полювання, розвиток мисливського собаківництва, а не використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що в основу оскаржуваного рішення відповідача від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ було покладено протест прокурора, який ґрунтується на висновках проведеної прокуратурою перевірки, що не відповідають фактичним обставинам справи та чинному законодавству, тобто є безпідставними, так як питання скасування законного рішення відповідача від 29.05.2003 року № 9-9 прокуратурою області належним чином не перевірялося, факти, викладені у протесті прокурора, профільною комісією відповідача також не вивчались і не перевірялись, чим порушено вимоги приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Суд також надав оцінку листу відділу Держкомзему у Чорнобаївському районі від 06.04.2011 року № 391, яким повідомлено про наявність у позивача у Чорнобаївському районі Черкаської області двох земельних ділянок, які використовуються на підставі договорів оренди (а.с. 28 т. 2). Також повідомлено, що інших земельних ділянок в користуванні позивача в межах Чорнобаївського району не обліковується та погодження на передачу в користування землі позивачу Чорнобаївською райдержадміністрацією не надавалося.
Проте, вказаний лист не стосується питання надання у користування мисливських угідь та відповідних погоджень, а стосується погодження надання у користування саме земельних ділянок. Суд звернув увагу, що земельні ділянки надаються у користування у порядку, визначеному Земельним Кодексом України, в той час як мисливські угіддя надаються у користування у порядку, визначеному Законом України № 1478.
З аналізу вимог ст. 22 Закону України № 1478 вбачається, що повноваженнями щодо погодження подання про надання у користування мисливських угідь наділені саме обласні державні адміністрації, а тому висновок прокурора про необхідність погодження подання Чорнобаївською райдержадміністрацією не узгоджується з вимогами вказаного Закону.
Матеріалами справи також підтверджується факт погодження ведення мисливського господарства в угіддях лісового масиву в Чорнобаївському районі, за результатами якого 21.08.2006 р. укладено договір про умови ведення мисливського господарства між ДП «Золотоніський лісгосп»та позивачем (а.с. 63 т. 2).
Крім того, суд прийшов до висновку про порушення відповідачем вимог ст. 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», якою визначено виключний перелік підстав припинення права користування мисливськими угіддями, які в свою чергу пов'язані з добровільною відмовою або невиконанням договірних відносин щодо користування угіддями.
Черкаською обласною радою при прийнятті оскаржуваного рішення від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ не було враховано і не прийнято до уваги рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України. Конституцією України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин»між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 р. № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Суд з'ясував, що рішення Черкаської обласної ради від 29.05.2003 року № 9-9 було виконано. Так, позивач отримав у користування мисливські угіддя та використовував їх протягом 8 років на підставі договору про умови ведення мисливського господарства, укладеного з державним лісогосподарським об'єднанням «Черкасиліс». Позивач надав суду докази належного виконання умов вказаного договору. В свою чергу, відповідач доказів невиконання умов договору суду не надав.
Оскільки рішення Черкаської обласної ради від 29.05.2003 року № 9-9 виконано, суд прийшов до висновку, що його скасування рішенням Черкаської обласної ради від 29.04.2011 року № 5-12/VІ суперечить вимогам чинного законодавства України.
У рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. №7-рп/2009 вказано, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до положень ст. 17 Закону України від 23.02.2006 р. №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»суди повинні застосовувати практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Зазначені приписи суд застосовує до спірних відносин із урахуванням принципу "правової впевненості", як складової частини концепції верховенства права, відповідно до якого фізична чи юридична особа вправі розумно очікувати стабільності у майбутньому правовідносин, які виникли на підставі рішення органу публічної влади.
Натомість, оскаржуване рішення відповідача фактично покладає на позивача всю відповідальність за дотримання закону органом місцевого самоврядування при прийнятті рішення. За подібних обставин Європейський суд з прав людини визнав порушення Високою договірною стороною статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини у рішенні від 24.06.2003 р. у справі "Стрейч проти Сполученого Королівства". У даному рішенні наголошується, що особа, вступаючи у правовідносини з органом місцевого самоврядування, виходить із добросовісності його дій і не була зобов'язана перевіряти законність таких дій (п. 40).
Суд також встановив, що під час прийняття відповідачем рішення від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ було порушено процедуру його прийняття, а саме: порушено вимоги п.п. 3, 4 ст. 11, п. п. 6-8 ст. 13, п. 4 ст. 30 Регламенту Черкаської обласної ради (а.с. 213-231 т.2).
29.04.2011 р. відбулось засідання постійної комісії з питань екології, природокористування, ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та інших надзвичайних ситуацій Черкаської обласної ради (всього членів комісії - 11, присутніх - 6) на якому розглядався протест прокурора. Тобто засідання комісії відбулось у день проведення засідання сесії обласної ради, а не за 5 днів до сесії, як того вимагає Регламент Черкаської обласної ради.
Як вбачається з витягу протоколу засідання постійної комісії від 29.04.2011 р. № 5 (а.с. 17-18 т. 2) та підтверджено показами свідка ОСОБА_6, пропозиція щодо підтримки протесту прокурора та внесення його на розгляд чергової сесії обласної ради не була прийнята.
Суд, заслухавши покази свідків та дослідивши наявні у справі докази, з'ясував, що при розгляді комісією питання про можливість задоволення протесту прокурора рішення комісією не прийнято, дане питання у порядку, визначеному п. 4.2. Положення про постійні комісії обласної ради, не вивчалося. Ні профільна комісія, ні відповідач перед прийняттям рішення не витребував та не перевірив відповідні докази на підтвердження обставин, наведених у протесті прокурора. Суд встановив, що до протесту не додавалися та відповідачу не передавались матеріали, які досліджувались під час перевірки, проведеної прокуратурою. Це свідчить про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не досліджувались та не вивчались обставини щодо наявності чи відсутності порушень законодавства при наданні позивачу у користування мисливських угідь. Суд також звернув увагу на те, що при прийнятті рішення відповідачем не було заслухано думку представника позивача.
Дані обставини прокурором, представниками відповідача та третьої особи не заперечувалися, як і не надано належних доказів на їх спростування.
28.04.2011 р. відбулося засідання президії Черкаської обласної ради по розгляду протесту прокурора, яка взяла його до відома та вирішила вказане питання внести на розгляд сесії.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Частиною 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»визначено, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»визначено, що засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як половина від загального складу комісії. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.
З аналізу зазначених норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту Черкаської обласної ради та Положення про постійні комісії Черкаської обласної ради вбачається, що засіданню сесії обласної ради обов'язково передує засідання постійної комісії, яка за результатами розгляду питання приймає висновки чи рекомендації.
Також відповідачем порушено п. 4 ст. 11 Регламенту роботи Черкаської обласної ради, яким передбачено, що проекти рішень ради, інші документи і матеріали сесії, що вносяться на розгляд ради, надаються депутатам не пізніше як за 5 днів до сесії.
Таким чином, суд приходить до висновку, що прийняття оскаржуваного рішення Черкаської обласної ради від 29.04.2011 р. № 5-12/VІ відбулося із порушенням визначеної процедури прийняття відповідного рішення.
Частиною 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на зазначену норму під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суд незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинен перевірити їх відповідність усім зазначеним вимогам.
Така правова позиція викладена у пункті 1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ».
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а ч. 2 ст. 71 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
На підставі вищевикладеного, суд робить висновок що, ухвалюючи оскаржуване рішення, відповідачем порушено принцип законності, встановлений статтею 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За таких обставин, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 86, 159, 161 - 163, 254 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Черкаської обласної ради від 29 квітня 2011 року № 5-12/VI.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд в порядку, передбаченому ст.ст.185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.Л. Грицаєнко