"21" вересня 2011 р. м. Київ К-8391/10
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді-доповідача Бим М.Є.
суддів: Гончар Л.Я., Конюшка К.В., Сіроша М.В., Харченка В.В.
при секретарі: Гутніченко А.М.
за участю представників:
Прокуратури України - прокурора Відділу Чубенка В.В.
Полтавської міської ради -Лисанця А.Ф., Божка Р.О.
Полтавської ОДА -Ковальчук І.В.
та
ОСОБА_5
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою першого заступника прокурора Полтавської області на постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 25 лютого 2009 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2009 року у справі №2а-42/09/1622 за позовом заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної санітарно-епідеміологічної станції до Полтавської міської ради, треті особи - Державне дослідне господарство “Тахтаулово” Інституту свинарства ім. О. В. Квасницького Української академії аграрних наук; ОСОБА_5; Інспекція по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста виконавчого комітету Полтавської міської ради; Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Виконавчого комітету Полтавської міської ради; Полтавська міська санітарно-епідеміологічна станція; Міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру Виконавчого комітету Полтавської міської ради; Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області; Державна екологічна інспекція в Полтавській області; Державна інспекція захисту рослин в Полтавській області; Полтавська обласна державна адміністрація, Державне підприємство спеціальна воєнізована аварійно-рятувальна частина, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язати вчинити певні дії, -
Заступник прокурора Полтавської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Полтавської обласної санітарно-епідеміологічної станції про визнання незаконною бездіяльності Полтавської міської ради щодо невжиття заходів по визнанню невідомих отрутохімікатів безхазяйними, які знаходяться по вул. Нагірна, 1 с. Дальні Яківці у м. Полтаві, та зобов'язання визнати ці отрутохімікати безхазяйними та вжити заходів по їх утилізації.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що проведеною органами прокуратури області перевіркою встановлено наявність близько 10 тонн невідомих і не придатних для застосування пестицидів (отрутохімікатів) на території бувшої садиби хірурга М.В. Скліфосовського по вул. Нагірна, 1, с. Дальні Яківці, м. Полтава, проте, їх власника встановити не можливо. Оскільки вказані пестициди розташовані за 45 метрів від житлової забудови при потрібній ширині санітарно-захисної зони 200м., а вплив зовнішніх факторів сприяв порушенню цілісності тарних упаковок та послідуючому забрудненню отрутохімікатами ґрунту, повітря навколо складу і прилеглій до житлової зони території, існує необхідність очищення і рекультивація цієї території, обробка ґрунту спеціальними препаратами, що надасть можливість її оздоровлення, виключення негативної дії хімікатів на здоров'я людей.
Зазначав, що згідно вимог ст. 12 Закону України „Про відходи" відходи, що не мають власника або власник яких не відомий, вважаються безхазяйними, з визначенням режиму їх використання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Так, 22.10.2007 прокуратурою області внесено припис Полтавському міському голові з вимогою негайно усунути порушення вимог Закону України „Про відходи", вжити заходи щодо визнання невідомих отрутохімікатів безхазяйними та вирішити питання щодо їх утилізації.
Оскільки відповідних дій Полтавська міська рада не вчинила, що підтверджує її бездіяльність щодо виконання покладених на неї державою повноважень в порушення вимог ст. 12 Закону України «Про відходи», прокурор просив позов задовольнити.
Постановою Октябрського районного суду м. Полтави від 25 лютого 2009 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2009 року, в задоволенні позову відмовлено.
В касаційній скарзі перший заступник прокурора Полтавської області просить скасувати зазначені вище судові рішення як такі, що ухвалено з порушенням норм матеріального права, та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
В запереченнях на касаційну скаргу Полтавська міська рада просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення, як законні та обґрунтовані, без змін.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, 22.10.2007 прокуратурою області внесено припис Полтавському міському голові з вимогою негайно усунути порушення вимог Закону України „Про відходи", вжити заходи щодо визнання невідомих отрутохімікатів по вул. Нагірна, 1, с. Дальні Яківці, м. Полтава на території земель Інституту свинарства ім. Квасницького О.В. безхазяйними та вирішити питання щодо їх утилізації. В приписі зазначалося про основну підставу для вчинення позивачем дій -відсутність власника виявлених відходів, що знаходяться на території Полтавської міської ради, оскільки довідкою інституту свинарства ім. О.В. Квасницького Української аграрної академії наук та балансу форми № 1 від 01.10.2007 року підтверджується відсутність на балансі установи мінеральних добрив, гербіцидів чи пестицидів.
На виконання припису прокуратури області 30.10.2007, 02.11.2007, 06.11.2007, 06.12.2007, 20.12.2007 10.01.2008, 12.01.2008 відбулися засідання міської постійно діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами, де розглядалися питання та були визначені конкретні заходи, в тому числі щодо з'ясування належності права власності або оренди земельної ділянки, де розміщені отрутохімікати, права власності на будівлю, де вони розміщені, визначення кількості, складу, властивостей цих відходів, ступінь їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та визначення власника відходів.
З цією метою направлялися відповідні запити до установ, організацій, щодо з'ясування вищенаведених питань. Направлені листи до прокуратури Полтавської області, природоохоронної прокуратури, УСБУ у Полтавській області з проханням надати допомогу у перевірці первинної документації юридичних осіб, на балансі яких могли перебувати відходи, а саме: дослідне господарство «Тахтаулово», Інститут свинарства ім. Квасницького, Полтавська «Облсільгосптехніка».
13.12.2007 року комісія здійснила виїзну перевірку на місці розташування отрутохімікатів, про що був складений акт від 13.12.2007 року.
Крім цього, в Полтавській міській раді вирішенням питання щодо визнання отрутохімікатів безхазяйними займалися постійна депутатська комісія з питань інноваційного, науково-технічного і екологічного розвитку, природокористування та безпеки життєдіяльності, та постійна депутатська комісія з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформації, регламенту та депутатської етики.
Разом з цим, жодного рішення про визнання цих отруйних речовин безхазяйними прийнято відповідними органами не було.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з вимогами ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення;
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно;
розсудливо;
з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами ст.. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, щодо утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Згідно ст. 12 Закону України "Про відходи" (в редакції, яка була чинна на момент винесення прокурором припису) відходи, що не мають власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними. Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України. Визначення режиму використання безхазяйних відходів покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ведуть облік безхазяйних відходів і несуть відповідальність за комплексне використання таких відходів, додержання умов поводження з ними та запобігання негативному впливу їх на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено відходи, що не належать їм, зобов'язані повідомити про них відповідний місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, які зобов'язані вжити заходів до визначення власника відходів, класу їх небезпеки, обліку та прийняти рішення щодо поводження з ними.
Частиною 2 статті 9 цього Закону встановлено, що територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об'єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).
Так, Порядком виявлення та обліку безхазяйних відходів, затвердженим Постановою КМ України від 03.08.1998 № 1217, безхазяйними вважаються відходи, що не мають власника або власник яких невідомий (далі - відходи). Підставами для здійснення процедур визначення відходів та наступного їх обліку також можуть бути заяви (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації, результати штатних інспекційних перевірок органів Мінекоресурсів на місцях, санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування тощо.
Заяви (повідомлення) про факти виявлення відходів розглядаються на черговому (позачерговому) засіданні постійно діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами (далі - комісія). Комісія визначає кількість, склад, властивості, вартість відходів, ступінь їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та вживає заходів до визначення власника відходів. У разі необхідності для визначення власника відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти та експерти. За результатами своєї роботи комісія складає акт, який передається до місцевої державної адміністрації чи органу місцевого самоврядування для вирішення питання про подальше поводження з відходами.
На підставі акта комісії місцеві державні адміністрації або органи місцевого самоврядування приймають рішення щодо подальшого поводження з відходами та в разі необхідності порушують справу про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства про відходи, та відшкодування заподіяної шкоди.
Отже, отримавши акт комісії щодо перевірки факту забруднення земельної ділянки, відповідач мав прийняти відповідне рішення.
Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що не приймаючи жодного рішення по визнанню отрутохімікатів, які знаходяться по вул. Нагірна, 1, с. Дальні Яківці, м. Полтава - безхазяйними та не вирішуючи питання щодо їх утилізації міська рада допустилась бездіяльності.
Оскільки судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені, але неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, то зазначена обставина відповідно до ст.229 КАС України є підставою для скасування постановлених у справі судових рішень та ухвалення нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області - задовольнити частково.
Постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 25 лютого 2009 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2009 року -скасувати та ухвалити нове рішення.
Позов заступника прокурора Полтавської області, поданий в інтересах держави в особі Полтавської обласної санітарно-епідеміологічної станції -задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо невжиття заходів по визнанню невідомих отрутохімікатів безхазяйними.
Зобов'язати Полтавську міську раду прийняти рішення за результатами розгляду припису першого заступника прокурора Полтавської області від 22 жовтня 2007 року №07/4-16/вих07 «Про усунення порушень вимог законодавства про відходи».
В решті позову відмовити.
В порядку п. 4 ст. 232, 267 КАС України зобов'язати Полтавську міську раду в строк до 1 грудня 2011 року подати до Октябрського районного суду м. Полтави звіт про виконання даної постанови.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: