"13" вересня 2011 р. м. Київ К-7247/09
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.
Суддів - Васильченко Н.В.
Калашнікової О.В.
Леонтович К.Г.
Конюшко К.В.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за касаційною скаргою Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області
на постанову Донецького окружного адміністративного суду 30.10.2008р. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду 20.01.2009р.
у справі № 2-а-18039/08
за позовом Державного підприємства "Донецька залізниця"
до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області
про визнання протиправними дій
Державне підприємство "Донецька залізниця" звернулось з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило визнати протиправними дії Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області, що полягали у спробі провести 23 липня 2008 року перевірку (ревізію) державних закупівель на Державному підприємстві «Донецька залізниця»за період з 01.01.2008 по 01.07.2008 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що 23 липня 2008р. працівники КРУ у місті Донецьку намагалися вдруге протягом календарного 2008 року провести на ДП „Донецька залізниця»планову ревізію, що є порушенням ст. 11 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».
Постановою Донецького окружного адміністративного суду 30.10.2008р., залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду 20.01.2009р., позов задоволено. Визнано протиправними дії відповідача, що полягали у спробі провести 23 липня 2008 року перевірку (ревізію) державних закупівель на Державному підприємстві «Донецька залізниця»за період з 1 січня 2008 р. по 1 липня 2008 року.
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій Контрольно-ревізійне управління в Донецькій області звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції, та прийняти нове рішення яким відмовити в задоволені позовних вимог, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Як встановлено судами попередніх інстанцій відповідно до Протокольного розпорядження Кабінету Міністрів України № 29 від 18 червня 2008 р. ГоловКРУ доручено провести перевірки державних закупівель на підприємствах, віднесених до сфери Мінтрансзв'язку, у т.ч. підприємств Укрзалізниці. Наказом ГоловКРУ № 270 від 27 червня 2008 р. внесені зміни до Плану контрольно - ревізійної роботи на 3 квартал 2008 р., згідно якого внесені зміни до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на 3 квартал 2008 р. та передбачено здійснення у Державному підприємстві «Донецька залізниця»перевірки державних закупівель за період січень - червень 2008 р.
10 липня 2008 року позивачем отримано повідомлення №23-08-10/2234 від 9 липня 2008 р., у якому зазначалось про проведення перевірки державних закупівель за період січень - червень 2008 р.
Однак, листом від 14 липня 2008 року позивач повідомив про відсутність законних підстав для проведення другої за календарний рік перевірки, посилаючись на приписи статті 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»(від 26 січня 1993 року № 2939-12) та пунктів 2, 5 Указу Президента України від 23 липня 1998 року № 817/98 «Про деякі заходи дерегулювання підприємницької діяльності».
23 липня 2008 року до позивача прибули представники Контрольно-ревізійного відділу у м. Донецьку, які на підставі направлень №№ 1291, 1292, 1293 від 22 липня 2008 р. мали здійснити перевірку державних закупівель за січень - червень 2008 року, однак, до проведення перевірки представники КРУ не були допущені, про що складено відповідний акт від 23 липня 2008 року.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що на час повідомлення позивача про проведення у нього перевірки її державних закупівель Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»втратив чинність, тому із втратою чинності Закону втрачає чинність і підзаконний нормативний акт, який був прийнятий на реалізацію закріплених у законі положень.
Однак колегія суддів вважає дані висновки судів передчасними, виходячи з наступного.
Як вбачається з преамбули Порядку проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого Наказом Головку № 136 від 26.06.2007р. (далі - Порядок), зазначений Порядок затверджений відповідно до статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та статей 32, 372 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".
На час виникнення спірних правовідносин Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" втратив чинність згідно із Законом України від 20 березня 2008 року N 150-VI.
Натомість, зазначений вище Порядок був розроблений та прийнятий не тільки на реалізацію норм Закону України «Про закупівлю товарів робіт та послуг за державні кошти», а й на реалізацію ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу», який на сьогоднішній день є чинним.
Таким чином, помилковим є висновок судів щодо автоматичної втрати чинності підзаконного нормативно-правового акту в зв'язку із втратою чинності Закону, на виконання норм якого він був розроблений, оскільки чинне законодавство України не передбачає такого зв'язку та порядку втрати чинності нормативно-правовими актами.
Крім того, Порядок проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, на підставі якого Контрольно-ревізійне управління в Донецькій області намагалося здійснити перевірку державних закупівель, на сьогоднішній день також є чинним нормативно-правовим актом. Як наслідок, відповідач, при спробі провести перевірку, керувався виключно нормами чинного законодавства України.
Також, з аналізу Закону України «Про закупівлю товарів робіт та послуг за державні кошти»слід дійти висновку, що він не розповсюджується на державний фінансовий контроль, який проводять органи державної контрольно-ревізійної служби. Останні не здійснюють контроль у сфері господарської діяльності, а здійснюють відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» державний фінансовий контроль.
Колегія суддів вважає необґрунтованим також посилання судів, при вирішенні даного спору, на ст. 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», оскільки остання встановлює порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою саме ревізій.
Водночас, у відповідності до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Таким чином, приписи статті 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», стосуються лише порядку проведення ревізій і ніяким чином не регулюють відносини щодо порядку проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби.
З урахуванням наведеного, колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог. А оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Касаційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області задовольнити частково.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду 30.10.2008р. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду 20.01.2009р. скасувати, та ухвалити у справі нове рішення.
В позові Державного підприємства "Донецька залізниця" до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про визнання протиправними дій -відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя
Судді: