21 вересня 2010 року Справа № 2а-1347/10/1170
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі судді Черниш О.А., при секретарі судового засідання Валявській О.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Кіровограді адміністративну справу за позовом контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області до Маловисківської загальноосвітньої школи інтернату І-ІІ ступенів про зобов'язання вчинити дії, -
Контрольно-ревізійне управління в Кіровоградській області звернулося до суду з позовом до Маловисківської загальноосвітньої школи - інтернату І-ІІ ступенів про зобов'язання вчинити дії.
Позов мотивовано тим, що плановою ревізією фінансово-господарської діяльності відповідача виявлено порушення фінансового законодавства, зокрема, перевитрата продуктів харчування на суму 3660, 60 грн., що засвідчено актом ревізії №10-10/52 від 23.10.09. За результатами ревізії відповідачеві пред'явлено лист-вимогу №10-14/672 від 27.10.09 щодо усунення виявлених фінансових порушень законодавства. Оскільки відповідачем у повному обсязі зазначені порушення не усунуті, кошти в сумі 3660, 60 грн. залишилися невідшкодованими, позивач просить суд зобов'язати відповідача виконати лист-вимогу №10-14/672 від 27.10.09 в повному обсязі та усунути фінансові порушення на суму 3660, 60 грн., виявлені під час проведення ревізії та відображені в акті ревізії №10-10/52 від 23.10.09.
У судовому засіданні представник позивача уточила позовні вимоги, прохаючи суд зобов'язати відповідача виконати п.4 листа - вимоги №10-14/672 від 27.10.09, а саме: відшкодувати за рахунок винних понаднормове списання продуктів на суму 3, 66 тис. грн. шляхом внесення коштів на рахунок закладу або повернення понаднормово списаних продуктів в натурі, пояснивши, що решта порушень відповідачем усунуто.
Представник відповідача у наданих письмових запереченнях та у судовому засіданні позовні вимоги не визнала, заперечуючи як наявність факту понаднормативного списання продуктів харчування, так і проти вимоги щодо відшкодування їх вартості.
Вивчивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши та оцінивши надані докази, суд встановив такі обставини.
Старшим контролером - ревізором контрольно-ревізійного відділу у Маловисківському районі на підставі направлення №70 від 28.09.09 (а.с. 65 - 66) упродовж 28.09.09-23.10.09 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в Маловисківській загальноосвітній школі інтернаті І-ІІ ступенів (надалі - Маловисківська ЗОШ - інтернат) за період з 01.01.07 по 01.01.09.
За наслідками перевірки складено акт ревізії №10-10/52 від 23.10.09, відповідно до розділу 11 "Ревізія повноти оприбуткування, використання та списання продуктів харчування" якого, проведеним аналізом списання продуктів харчування за 2008-2009 роки згідно меню-вимог, накладних на відпуск продуктів зі складу та оборотних відомостей встановлено понаднормове списання продуктів. Воно виникло у зв'язку з тим, що харчування дітей у закладі проводилося по нормам для однієї вікової групи (для дітей віком від 10 до 13 років), у той час як відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.04 №1591 "Норми харчування у дитячих будинках, загальноосвітніх школах-інтернатах, інтернатах у складі загальноосвітніх навчальних закладів, професійно-технічних навчальних закладах", вікові групи розділено на 4 групи, що призвело до перевитрат продуктів на суму 6553, 60 грн., у т.ч. за 2008 рік - 4654 грн., 9 місяців 2009 року - 1899, 60 грн. Відповідно до вимог наказу Мінфіну від 05.06.84 №84 "Заміна продуктів по основним харчовим добавкам", по зайво витраченим продуктам проведено заміну, внаслідок чого сума перевитрати зменшилася на 2893 грн. та склала 3660, 60 грн. Дане порушення виникло з вини шеф-кухаря школи-інтернату ОСОБА_1 Висновком акту констатовано, що ревізією повноти оприбуткування, використання та списання продуктів харчування встановлено перевитрату продуктів харчування на суму 3660, 6 грн. Вказаний акт підписаний без зауважень директором та головним бухгалтером Маловисківської ЗОШ-інтернату. (а.с. 47-60).
Начальником контрольно-ревізійного відділу у Маловисківському районі 27.10.09 на ім'я директора та головного бухгалтера Маловисківської ЗОШ - інтернату направлено лист-вимогу №10-14/672 про усунення недоліків, виявлених в ході ревізії фінансово-господарської діяльності в Маловисківській ЗОШ-інтернаті. Відповідно до вказаного листа проведеним аналізом списання продуктів харчування за 2008-2009 роки встановлено понаднормове списання продуктів на суму 3, 66 тис. грн., які на даний час не відшкодовано. У пункті 4 цього листа викладено вимогу відшкодувати за рахунок винних понаднормове списання продуктів на суму 3, 66 тис. грн. шляхом внесення коштів на рахунок закладу або повернення понаднормово списаних продуктів в натурі. (а.с. 13-14).
Вирішуючи спір про зобов'язання відповідача на вимогу позивача виконати вказаний пункт листа - вимоги №10-14/672 від 27.10.09, суд дійшов до таких висновків.
Відповідно до п.5 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Частиною 4 ст. 50 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Право суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з адміністративним позовом до невладного суб'єкта завжди пов'язується з практичною необхідністю в обмеженні прав, свобод чи законних інтересів фізичних або юридичних осіб, у разі коли суб'єкт владних повноважень без рішення суду не може реалізувати визначену законом компетенцію, або ж у справах про притягнення фізичних чи юридичних осіб до передбаченої законом відповідальності.
Обґрунтовуючи своє право на звернення до суду з даним позовом, позивач послався на статті 10, 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", п. 50 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.06 №550.
Згідно зі ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" державній контрольно-ревізійній службі надається право: 7) пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 8) у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; 9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення; 10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Частиною 2 ст.15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" передбачено, що законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.
Відповідно до п. 46 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.06 (надалі - Порядок), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Пунктом 49 Порядку передбачено, що у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.
Згідно з п. 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення:
- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю;
- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;
- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
З врахуванням вище вказаного суд вважає, що позивач, звернувшись з даним позовом, обрав спосіб захисту порушеного права, який не відповідає способам, визначеним законом, оскільки в спірних правовідносинах способом захисту порушеного права держави в контексті зазначених норм Закону є звернення органу державної контрольно-ревізійної служби до суду в інтересах держави з відповідним позовом до особи, яка безпідставно отримала та використала державні активи (кошти).
Крім того, оскільки в силу ст. 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" відповідач зобов'язаний виконати вимоги КРВ в Маловисківському районі, викладені в листі-вимозі №10-14/672 від 27.10.09, тому зобов'язання відповідача виконати ці вимоги в судовому порядку не є способом захисту порушеного права, оскільки такі дії відповідні особи зобов'язані вчинити на підставі закону і за їх невиконання передбачена відповідальність, зокрема статтею 164-2 КУпАП.
З приводу фактичних порушень відповідачем фінансового законодавства, з метою усунення яких пред'явлено даний позов, суд дійшов до таких висновків.
Як вбачається з акту №10-10/52 від 23.10.09, у процесі ревізії відповідача виявлені кількісні відхилення фактичного витрачання продуктів харчування від встановлених норм - як перевитрати, так і економія (недовкладення).
Зокрема, за 2008 рік виявлено перевитрату 45 кг хліба на суму 126 грн., 253 кг круп та макаронних виробів на суму 582 грн., 77 кг олії на суму 616 грн., 54 кг сиру твердого на суму 1890 грн., 48 кг сала на суму 1440 грн., всього на суму 4654 грн. (а.с. 61)
За 9 місяців 2009 року виявлено перевитрату 88 кг хліба на суму 352 грн., 177 кг круп та макаронних виробів на суму 371 грн., 21 кг олії на суму 168 грн., 15 кг сиру твердого на суму 525 грн., 7 кг сметани на суму 33, 6 грн., 15 кг сала на суму 450 грн., всього на суму 1899, 60 грн. (а.с. 62).
Разом з тим, у вказані періоди мала місце недовидача у порівнянні зі встановленими нормами інших продуктів харчування (м'яса, цукру, картоплі, овочів свіжих, соків, яєць, молока, сиру кисломолочного, масла, риби) на загальну суму 24 892, 25 грн., яка пояснювалася відсутністю цих продуктів на складі.
У зв'язку з цим, у відповідності з нормами заміни продуктів за енергоцінністю, було здійснено заміну одних продуктів іншими. При цьому актом ревізії підтверджено, що перевитрати продуктів харчування за 2008 рік на суму 2016 грн., за 9 місяців 2009 року - на суму 877 грн. пояснюються саме заміною інших відсутніх продуктів.
Наказом Міністерства статистики України від 21.06.96 №193 "Про затвердження типових форм первинних облікових документів з обліку сировини та матеріалів" затверджено форму акта-вимога на заміну (додатковий відпуск) матеріалів (форма №М-10), яка використовується для обліку відпуску матеріалів понад встановленого ліміту або при заміні матеріалів і є основою для списання матеріалів зі складу. Понадлімітний відпуск матеріалів та заміна одних видів матеріалу іншими допускається тільки з дозволу директора підприємства (організації), головного інженера або осіб, на те уповноважених, і після погодження з відповідними відділами підприємства.
Відповідачем доказів складання таких актів про заміну продуктів на загальну суму 3660, 6 грн. суду не надано.
Таким чином, перевитрата використання продуктів харчування, що призвела до їх списання на приготування страв, пояснюється недостовірністю витратних документів, несвоєчасним і неповним оформленням документами всіх відпущених продуктів харчування, що може свідчити про вчинення порушення, передбаченого ст. 164-2 КУпАП "Порушення законодавства з фінансових питань", яка передбачає адміністративну відповідальність винних осіб, зокрема, за приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, порушення правил ведення касових операцій, перешкоджання працівникам державної контрольно-ревізійної служби у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів щодо відшкодування з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності.
Доказів притягнення винних осіб відповідача до адміністративної відповідальності, передбаченої ст. 164-2 КУпАП, позивачем суду не надано.
Позивач вважає, що допущені матеріально-відповідальними особами відповідача порушення фінансової дисципліни призвели до втрати ним державних активів на загальну суму 3660, 60 грн., у зв'язку з чим вимагає відшкодувати за рахунок винних понаднормове списання продуктів на суму 3, 66 тис. грн. шляхом внесення коштів на рахунок закладу або повернення понаднормово списаних продуктів в натурі.
Між тим, згідно зі ст.130 Кодексу законів про працю України працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків. При покладенні матеріальної відповідальності права і законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством.
За наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від притягнення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.
На працівників не може бути покладена відповідальність за шкоду, яка відноситься до категорії нормального виробничо-господарського риску, а також за не одержані підприємством, установою, організацією прибутки і за шкоду, заподіяну працівником, що перебував в стані крайньої необхідності.
Працівник, який заподіяв шкоду, може добровільно покрити її повністю або частково. За згодою власника або уповноваженого ним органу працівник може передати для покриття заподіяної шкоди рівноцінне майно або поправити пошкоджене.
Відповідно до абзацу 2 п. 4 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику в справах про відшкодування шкоди, заподіяної підприємствам, установам, організаціям їх працівниками" від 29.12.92 №14 під прямою дійсною шкодою, зокрема, слід розуміти втрату, погіршення або зниження цінності майна, необхідність для підприємства, установи, організації провести затрати на відновлення, придбання майна чи інших цінностей або провести зайві, тобто викликані внаслідок порушення працівником трудових обов'язків, грошові виплати.
Разом з тим, встановлені позивачем порушення фінансової дисципліни не призвели до заподіяння відповідачеві прямих збитків, відшкодування яких має здійснюватися за рахунок винних матеріально-відповідальних осіб.
У судовому засіданні встановлено, що відхилення від норм використання продуктів зумовлено необхідністю забезпечення норм біологічної та енергетичної цінності раціону харчування дітей, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.04 №1591 "Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах", з урахуванням наявних продуктів та продовольчої сировини.
Перевитрати продуктів харчування не є результатом списання їх нестач, втрат чи псування з вини матеріально-відповідальних осіб.
Як вбачається з акту ревізії, вивчення документів періодичних інвентаризацій продуктів харчування не виявило необґрунтованого і незаконного списання встановлених недостач.
У зв'язку з цим суд не погоджується з доводами позивача про втрату відповідачем державних активів на загальну суму 3660, 60 грн., та його вимогою відшкодувати за рахунок винних понаднормове списання продуктів на суму 3, 66 тис. грн. шляхом внесення коштів на рахунок закладу або повернення понаднормово списаних продуктів в натурі.
Враховуючи викладене, заявлені позивачем у даній адміністративній справі позовні вимоги є безпідставними, не ґрунтуються на законі, і тому задоволенню не підлягають.
Керуючись ст.ст. 11, 71, 86, 94, 158 - 163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області до Маловисківської загальноосвітньої школи інтернату І-ІІ ступенів про зобов'язання вчинити дії відмовити.
Постанова суду набирає законної в порядку та строки, передбачені ст. 254 КАС України.
Постанова суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Кіровоградський окружний адміністративний суд шляхом подачі у 10-денний строк з дня отримання її копії апеляційної скарги, з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду О.А. Черниш
Повний текст постанови складено 27.09.10.