07 вересня 2010 року Справа № 2а-2564/10/1170
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Черниш О.А., при секретарі судового засідання Осиповій Н.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Кіровограді адміністративну справу за позовом Знам'янського міжрайонного прокурора до Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області про скасування рішення, -
Знам'янський міжрайонний прокурор звернувся до суду з позовом до Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області, в якому просить скасувати пункти 5,7,8 рішення сесії №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками".
Позов мотивовано тим, що за результатами проведеної прокуратурою перевірки з питань законності прийняття рішення №173 від 16.06.04 сесією Знам'янської Другої селищної ради "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" виявлено невідповідність пунктів 5,7,8 цього рішення вимогам земельного законодавства, що стало підставою для принесення протесту на вказані пункти рішення. У зв'язку з відхиленням відповідачем вказаного протесту прокурор просить скасувати опротестовані пункти рішення, як незаконні.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві, та надані у справу матеріали і документи.
Відповідач у письмових запереченнях позовні вимоги не визнав, посилаючись на те, що спірне рішення №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" є правовим актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання, а тому не міг бути в подальшому скасований органом, яким його видав. Посилаючись, крім цього, на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду, передбачений ст. 99 КАС України, просив у позові відмовити.
У судовому засіданні представник відповідача наполягала на правомірності опротестованих прокурором пунктів рішення, стверджуючи, що метою їх прийняття стала необхідність врегулювання питання відшкодування втрат селищного бюджету від недоотримання коштів за фактичне користування земельними ділянками.
Вивчивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши та оцінивши надані докази, суд встановив такі обставини.
Сімнадцятою сесією Знам'янської селищної ради двадцять четвертого скликання 16.06.04 прийнято рішення №173 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками". (а.с. 8-10).
Зокрема, пунктом 5 вказаного рішення встановлено, що юридичні та фізичні особи, які фактично використовують земельну ділянку без документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою, і готують документацію із землеустрою для оформлення правовстановлюючих документів, до часу їх оформлення здійснюють плату за фактичне користування земельною ділянкою за окремою цивільно-правовою угодою про відшкодування втрат від недоотримання коштів селищним бюджетом за фактичне користування земельною ділянкою з виконавчим комітетом Знам'янської селищної ради у розмірі орендної плати.
Пунктом 7 рішення встановлено, що для всіх юридичних та фізичних осіб, які використовують земельну ділянку не за цільовим призначенням або самовільно змінили функцію використання земельної ділянки, з моменту виявлення порушень і до їх усунення, нарахування плати за фактичне використання земельної ділянки здійснюється у розмірі подвійної ставки орендної плати.
Пунктом 8 рішення встановлено, що для всіх юридичних та фізичних осіб, які використовують земельну ділянку без відповідних документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою, нарахування за фактичне використання земельної ділянки у розмірі орендної плати до часу укладення угоди про відшкодування витрат від недоотримання коштів селищним бюджетом за період фактичного користування земельною ділянкою або оформлення договору оренди.
Знам'янський міжрайонний прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням та застосуванням законів у діяльності Знам'янської селищної ради, дійшов висновку, що вищевказані пункти рішення №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" є незаконними, оскільки суперечать Земельному кодексу України, Закону України "Про плату за землю".
У зв'язку з цим прокурором на підставі ст.21 Закону України "Про прокуратуру" принесено протест №4-3198вих-10 від 03.06.10 до Знам'янської Другої селищної ради з вимогою про скасування пунктів 5, 7, 8 рішення сесії №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" (а.с. 6-7).
Рішенням тридцять дев'ятої сесії Знам'янської Другої селищної ради №314 від 22.06.10 протест прокурора відхилено (а.с. 11-12), про що прокурора повідомлено листом №259 від 25.06.10. (а.с. 10).
Вирішуючи спір, суд згідно з ч.1 ст. 9 КАС України керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Вбачається, що предметом спору є правомірність рішення відповідача - органу місцевого самоврядування - щодо встановлення плати за фактичне використання земельних ділянок - без документів, які посвідчують право власності чи користування ними.
Перевіряючи у відповідності з вимогами ч.3 ст.2 КАС України вказане рішення відповідача, суд дійшов до таких висновків.
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Статтею 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, тощо.
Згідно з п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Частиною 2 ст.116 Земельного кодексу України передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з ч.1 ст.122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до ст.125 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації. Право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації. Приступати до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації забороняється.
Нормою цієї статті на час принесення прокурором протесту (у редакції Закону України від 05.03.09) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Статтею 126 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) визначено перелік документів, що посвідчують право на земельну ділянку. Зокрема, право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами. Право оренди землі оформляється договором, який реєструється відповідно до закону.
Згідно зі ст. 2 Закону України "Про плату за землю" використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. Розміри податку за земельні ділянки, грошову оцінку яких не встановлено, визначаються до її встановлення в порядку, визначеному цим Законом. Власники земельних ділянок, земельних часток (паїв) та землекористувачі, крім орендарів та інвесторів - учасників угоди про розподіл продукції, сплачують земельний податок. За земельні ділянки, надані в оренду, справляється орендна плата.
Власники землі та землекористувачі сплачують земельний податок, а також орендну плату за земельні ділянки державної та комунальної власності з дня виникнення права власності або права користування земельною ділянкою (ст. 15 Закону України "Про плату за землю").
Приписами пунктів 34, 35 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад.
Як вбачається зі змісту рішення Знам'янської Другої селищної ради №173 від 16.06.04, встановивши ставки орендної плати за користування земельними ділянками в межах селища Знам'янка, відповідач крім того, пунктами 5, 6, 7 цього рішення запровадив стягнення плати з осіб, які фактично використовують земельні ділянки без правовстановлюючих документів, зокрема на підставі цивільно-правових угод "про відшкодування втрат від недоотримання коштів селищним бюджетом за фактичне користування земельною ділянкою", та встановив розмір плати за фактичне використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.
Між тим, за визначенням, наданим ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (в редакції, діючій на час прийняття спірного рішення), будь-які дії особи, які свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки чи намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), до одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації є самовільним зайняттям земельної ділянки.
Абзацом 16 ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (у редакції Закону України від 15.04.08) визначено, що самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Згідно з абз. 10 ст.1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - невикористання земельної ділянки, крім реалізації науково обґрунтованих проектних рішень, або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень);
При цьому відповідно до ст.211 Земельного кодексу України самовільне зайняття земельних ділянок та невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням є порушеннями земельного законодавства, за яке громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.
Так, статтею 212 Земельного кодексу України передбачено, що самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Згідно зі ст.141 Земельного Кодексу України використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є підставою припинення права користування нею.
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.07 №963 затверджено Методику визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, яка спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним та фізичним особам, на всіх категоріях земель.
Суд прийшов до висновку, що встановлення відповідачем плати за фактичне використання (самовільне зайняття) земельних ділянок суперечить положенням Закону України "Про плату за землю", яким визначено лише 2 види плати за землю: земельний податок та орендна плата, санкціонує набуття права за землю з підстав, не передбачених ст.116 ЗК України, і звільняє осіб, винних у вчиненні порушень земельного законодавства, від встановленої законом відповідальності, зокрема, компенсації заподіяної шкоди.
Перевіряючи повноваження позивача на звернення до суду з даним адміністративним позовом, суд виходить з того, що згідно з п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" визначено владні управлінські функції прокурора, зокрема щодо здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів.
Відповідно до ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. При виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб, приносити протести на рішення місцевих рад. (пункти 1 та 2 ч. 2 ст. 20 Закону України "Про прокуратуру").
Згідно з частинами 1, 2 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Аналіз вказаних норм свідчить, що предметом прокурорського нагляду є правові акти -нормативно-правові акти та правові акти індивідуальної дії.
Суд не погоджується з доводами відповідача стосовно того, що рішення Знам'янської Другої селищної ради №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" є правовим актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання, а тому не міг бути в подальшому скасований органом, який його приймав. Зі змісту спірного рішення вбачається, що цей документ встановлює норми права, підлягає неодноразовому застосуванню, поширюється на невизначене коло осіб та спрямований на правове регулювання господарських відносин у сфері користування землями комунальної власності.
Відповідно до п.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Як вказав Конституційний Суд України у п. 5 рішення від 16.04.09 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
Частинами 3, 4 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Оцінюючи доводи представника відповідача щодо пропущення позивачем строку звернення до суду, суд дійшов до таких висновків.
Відповідно до ст. 99 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом встановлена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то обчислення строку звернення до адміністративного суду починається з дня, коли позивач дізнався про рішення суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
За змістом ч. 4 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", для звернення прокурора до суду з позовом про визнання правового акту незаконним встановлений спеціальний строк -15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.
Таким чином суд вважає, що, позивач, отримавши 25.06.10 повідомлення відповідача щодо відхилення протесту та звернувшись до суду з даним позовом 07.07.10, дотримався строків звернення до адміністративного суду, встановлених ст.99 КАС України, ст. 21 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Між тим, відповідачем не доведено правомірність спірних пунктів прийнятого ним рішення №173 від 16.06.04.
З огляду на з'ясовані обставини та досліджені докази, зважаючи на повноваження прокурора по нагляду за додержанням та застосуванням законів, суд дійшов висновку про те, що доводи його адміністративного позову є обґрунтованими, а опротестовані пункти 5, 7, 8 рішення Знам'янської Другої селищної ради №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" є незаконними та підлягають скасуванню.
Згідно ч.4 ст.94 КАС України у справах, в яких позивачем є суб'єкт владних повноважень, а відповідачем - фізична чи юридична особа, судові витрати, здійснені позивачем, з відповідача не стягуються. Позивачем судові витрати у справі не понесено.
Керуючись ст.ст. 11, 71, 86, 94, 158 - 163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Знам'янського міжрайонного прокурора задовольнити. Скасувати пункти 5, 7, 8 рішення сесії Знам'янської Другої селищної ради №173 від 16.06.04 "Про встановлення ставок орендної плати за користування земельними ділянками" , як незаконні.
Постанова суду набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 254 КАС України.
Постанова суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Кіровоградський окружний адміністративний суд шляхом подачі у 10-денний строк з дня отримання її копії апеляційної скарги, з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду О.А. Черниш
Постанову складено в повному обсязі 13.09.10.