13 травня 2011 року 2а-1835/10/1070
Київський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Спиридонової В.О.,
за участю секретаря судового засідання Волощука О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держкомзему у Київській області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державного комітету України із земельних ресурсів та відділу Держкомзему у Згурівському районі Київської області про скасування наказу,
У жовтні 2009 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держкомзему у Київській області (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державного комітету України із земельних ресурсів (далі -третя особа 1) та відділу Держкомзему у Згурівському районі Київської області (далі -третя особа 2), в якому, з урахування уточнених позовних вимог, зазначених у заяві від 13.05.2011, просила: визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держкомзему у Київській області від 02.02.2009 № 14 «Про оголошення догани»; стягнути з Державного бюджету України на її користь судовий збір у розмірі 3 (три) грн. 40 коп.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з боку відповідача до позивача застосовано дисциплінарне стягнення, вважаючи стягнення незаконними, позивач оскаржив його до суду.
Відповідач позов не визнав, представник відповідача проти позову заперечував з підстав, викладених у письмових запереченнях, в яких зазначав наступне.
На підставі наказу Головного управління земельних ресурсів у Київській області від 19.01.2009 № 03 відповідно до службової записки начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2 комісією Головного правління було проведено службове розслідування щодо порушень, допущених позивачем, яка займала посаду заступника начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області. В ході проведення службового розслідування було проведено окремі бесіди з працівниками зазначеного відділу ОСОБА_3, ОСОБА_4, якими було підтверджено факт неетичної поведінки та образ відносно них зі сторони позивача. Начальником відділу ОСОБА_2 було підтверджено факт неетичної поведінки та образ відносно неї зі сторони позивача, та повідомлено про систематичне невиконання позивачем покладених обов'язків.
В результаті службового розслідування було опрацьовано документи на підставі яких, комісія дійшла висновку що позивачем було надано незаконні переваги громадянину ОСОБА_5, якому було підписано державні акти на право власності на земельну ділянку понад встановлені норми, чим було порушено норму ст. 121 Земельного кодексу України.
Крім того, відповідач зауважував, що відповідно до листа прокуратури Згурівського району Київської області від 09.07.2010 № 743вих., яким повідомлено, що 24.07.2009 прокуратурою Згурівського району Київської області було порушено кримінальну справу проти позивача, за ознаками злочину, передбаченого ч. 1 ст. 365 Кримінального кодексу України.
За результатами службового розслідування, 23.01.2009 було складено відповідний акт, відповідно до висновків якого, було рекомендовано оголосити позивачу догану з подальшим звільненням у разі повторного допущення порушень.
На підставі висновків акта службового розслідування, 02.02.2009 було винесено оскаржуваний наказ, яким позивачу було оголошено догану та зобов'язано начальника відділу ОСОБА_2 переглянути розмір преміювання та надбавки за виконання особливо важкої роботи, відповідно до особливих вкладів в загальні результати роботи.
Заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, враховуючи принципи рівності сторін, суд дійшов наступних висновків.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач працювала у відділі земельних ресурсів Згурівського району Київської області з травня 1996 року із них шість років на посаді заступника начальника відділу.
Як зазначалося раніше, на підставі наказу від 19.01.2009 № 03 «Про проведення службового розслідування», начальник головного управління земельних ресурсів у Київській області, наказав провести з 19.01.2009 по 23.01.2009 службове розслідування щодо перевірки фактів, викладених в доповідній записці начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2 від 01.12.2008 щодо роботи позивача; та утворив склад комісії у складі семи осіб.
Підставою для проведення даного службового розслідування слугувала доповідна записка начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2, адресована голові Згурівської районної державної адміністрації ОСОБА_6
Судом було досліджено копію зазначеної доповідної записки та встановлено, що вона не має дати її складання та не містить штампу реєстрування її як вхідної кореспонденції у відповідному підрозділі адресата.
На підставі наказу «Про призначення службового розслідування»від 19.01.2009 № 03, за результатами проведеної перевірки членами комісії був складений акт від 23.01.2009 щодо перевірки фактів порушень у відділі земельних ресурсів у Згурівського району Київської області (надалі -акт службового розслідування від 23.01.2009).
Судом був досліджений вищезазначений акт, зі змісту якого вбачається, що керівник відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2 була повідомлена про проведення перевірки завчасно.
Представник відповідача не зміг надати суду пояснень стосовно того, яким чином ОСОБА_2 могла бути повідомлена завчасно, якщо наказ про проведення службового розслідування винесений тим днем коли і розпочато службове розслідування.
Зі змісту акта службового розслідування від 23.01.2009 вбачається, що, в ході службового розслідування було проведено бесіди з працівниками відділу, в якому працював позивач та підтверджено факт неетичної поведінки та образ відносно головних спеціалістів ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_8 зі сторони позивача.
Так само, в акті вказано, що не підтверджено факт неетичної поведінки та образ відносно головного спеціаліста ОСОБА_9, однак, поінформовано про неетичне відношення позивача до начальника відділу ОСОБА_2, що підтверджено поясненнями самої ОСОБА_2
З пояснень заступника начальника управління агропромислового розвитку райдержадміністрації ОСОБА_10, позивач висловлювала образи на її адресу та вела себе неетично.
Крім того, в ході службового розслідування згідно наданих документів, наданих до перевірки (копії технічної документації та листа Згурівського районного відділу Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК»від 16.01.2009 № 1012007) встановлено, що під час відпустки начальника відділу та при виконанні обов'язків начальника позивачем, нею були підписані державні акти на право власності на себе та на громадянина ОСОБА_5, що як вбачалось з пояснень позивача є її чоловіком, що в подальшому були передані згідно договору купівлі-продажу у власність іншій особі.
Відповідно до отриманої робочою групою інформації, дані земельні ділянки після їх продажу у встановленому порядку не передавалися.
Крім того, актом службового розслідування від 23.01.2009 зафіксовано надання позивачем незаконних переваг громадянину ОСОБА_5, що полягало у підписанні державних актів на право власності на землю щодо земельних ділянок понад встановлені законодавством норми безоплатної передачі та в порушення вимог ст. 116 ЗК України.
Актом службового розслідування від 23.01.2009 зафіксовано і те, що лист Згурівської районної державної адміністрації від 29.12.2008 № 6-23-1429 щодо скасування листів Згурівської районної державної адміністрації від 08.10.2008 № 6-23-1267 та від 31.10.2008 № 6-23-1379 стосовно неетичної та неналежної поведінки позивача адресатам офіційно не надавався не реєструвався.
На думку робочої групи даний лист є сфабрикованим невідомими особами.
Підсумовуючи дані обставини, робоча група дійшла висновку про порушення позивачем Закону України «Про державну службу від 16.12.1993 № 3723-XII, та про недостатній контроль з боку начальника за ситуацією у відділі земельних ресурсів та про наявні недоліки в процесі налагодження його ефективної роботи з боку останнього.
Судом встановлено, що вищезазначений акт про результати службового розслідування має додатки у кількості 24 аркушів в одному примірнику, як то зазначено в акті.
З пояснень представника відповідача, дані додатки дійсно існують, однак суду надані не були.
Також, представником відповідача пояснено, що посилання про порушення позивачем норм поведінки стосовно вказаних у акті працівників відділу, проводилися шляхом проведення розмов з ними членами робочої групи, в тому числі засобами телефонного зв'язку.
Представник позивача стверджував, що члени робочої групи не проводили службове розслідування належним чином, бо порушуючи наказ про проведення службового розслідування з 19.01.2009 по 23.01.2009, вони фактично прибули до відділу земельних ресурсів у Згурівському районі лише 23.01.2009 і в той же день склали акт.
Представником відповідача дана обставина спростована не була, представник зазначав, що дійсно члени робочої групи проводили консультації та бесіди з співробітниками позивача засобами телефонного зв'язку.
Судом встановлено, що акт про результати службового розслідування від 23.01.2009, підписаний заступником начальника Головного управління земельних ресурсів у Київській області Кляцьким А.Ю., начальником юридичного управління Головного управління земельних ресурсів у Київській області Латишевим П.В., завідувачем сектору кадрового забезпечення Головного управління земельних ресурсів у Київській області Довгалюком С.В., в.о. завідувача контрольно-ревізійного сектору Головного управління земельних ресурсів у Київській області Жировим В.В. та провідним спеціалістом юридичного управління Головного управління земельних ресурсів у Київській області Ткаченком Л.Г.
Також, акт містить підписи начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2 про те, що документи, які були надані перевірці є достовірними та надані у повному обсязі, та про те, що примірник акта з додатками на 24 аркушах нею отримано.
Судом встановлено, що акт про результати перевірки від 23.01.2009 містить підписи не всіх членів комісії, яка була утворена відповідно до п. 2 наказу про проведення службового розслідування від 19.01.2009 № 03, а саме, акт не містить підписів наступних членів комісії: головного спеціаліста відділу по зверненню громадян ОСОБА_17, головного спеціаліста сектору кадрів ОСОБА_18 та начальника управління державного земельного кадастру ОСОБА_19
Крім того, акт підписаний посадовою особою, яка не входила до складу комісії провідним спеціалістом юридичного управління Головного управління земельних ресурсів у Київській області ОСОБА_16
Представник відповідача не зміг пояснити, чому акт був підписаний особою, яка не входила до складу комісії, а також чому відсутні підписи зазначених вище осіб, які входили до складу комісії.
Слід зазначити, що акт про результати службового розслідування від 23.01.2009 не місить жодної вказівки про те, що з ним ознайомлений позивач, як особа стосовно якої було проведено службове розслідування.
Представник відповідача стверджує, що позивач був ознайомлений з актом про результати службового розслідування 23.01.2009.
Дану обставину заперечував представник позивача, та зауважував, що доказів щодо цих обставин відповідач не має.
Відповідачем було надано суду акт від 19.07.2010, складений головним спеціалістом ОСОБА_3, завідувачем сектору ОСОБА_20 та заступником начальника відділу ОСОБА_9, про те, що начальником ОСОБА_2 26.01.2009 позивача було ознайомлено з актом про результати службового розслідування від 23.01.2009, та що позивач зробив копію даного акту.
Відповідного акту від 26.01.2009, яким такі події були зафіксовані, відповідачем суду надано не було.
В подальшому, першим заступником начальника головного управління земельних ресурсів у Київській області ОСОБА_21 було винесено наказ від 02.02.2009 № 14 про оголошення позивачу догани та про зобов'язання керівника позивача переглянути питання щодо розміру преміювання та виплати надбавки за виконання особливо важливої роботи позивачем, відповідно до особистих вкладів в загальні результати роботи.
Як вбачається зі змісту позовної заяви та пояснень представника позивача, 04.02.2009 засобом факсимільного зв'язку до відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області був переданий вищезазначений наказ про оголошення догани позивачу, з яким позивача було ознайомлено.
Представник відповідача зауважував, що обставина ознайомлення позивача з наказом про оголошення догани є належним та підтвердженим, в обґрунтування представник відповідача посилався на наявний у матеріалах справи акт від 04.02.2009.
Судом був досліджений даний акт, відповідно до якого начальник відділу земельних ресурсів ОСОБА_2 в присутності головних спеціалістів відділу ОСОБА_9 та ОСОБА_20 склала цей акт про те, що 04.02.2009 року позивачем був отриманий наказ від 02.02.2009 про оголошення останньому догани, який був прочитаний позивачем, про що свідчать подальші суперечки позивача відносно змісту наказу.
Крім того, ОСОБА_2 був прочитаний вищезазначений наказ в присутності головного бухгалтера ОСОБА_9, головного спеціалісту відділу ОСОБА_20 та позивача.
Представник позивача стверджував, що позивач не була ознайомлена з актом про результати службового розслідування від 23.01.2009, який слугував підставою винесення наказу про оголошення догани. Також, він зазначав, що надсилання відповідного наказу засобами факсимільного зв'язку не є належною формою повідомлення особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності.
Вважаючи даний наказ незаконним, позивач оскаржила його до голови Державного комітету України із земельних ресурсів, подавши про це відповідну скаргу від 06.02.2009. Відповідь на дану заяву надана не була.
Позивач подав повторну скаргу від 24.04.2009. Листом від 02.06.2009 № 07-3/04-1862 відповідач повідомив позивача, що скаргу розглянуто, підстав скасування наказу про оголошення догани не встановлено.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 (надалі -порядок проведення службового розслідування).
Саме цим порядком повинен був керуватися відповідач при виконані наказу про призначення службового розслідування від 19.01.2009 № 03.
Суд дійшов висновку, про наявність істотних порушень посадовими особами відповідача при проведенні відповідного розслідування, які вплинули на висновки, яких дійшла робоча група, зокрема.
Відповідно до п. 6 Порядку проведення службового розслідування члени комісії з проведення службового розслідування несуть персональну відповідальність згідно із законодавством за повноту, всебічність і об'єктивність висновків службового розслідування та нерозголошення інформації, що стосується цього розслідування.
Членам комісії надається право: отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, інших працівників органу державної влади, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, усні чи письмові пояснення, консультації спеціалістів з питань службового розслідування; ознайомлюватися і вивчати з виїздом на місце відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії та долучати їх до матеріалів службового розслідування; отримувати та збирати згідно із законодавством інформацію, пов'язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника органу державної влади (посадової особи), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, або керівника органу державної влади, якому доручено проведення службового розслідування; використовувати за погодженням з особами, які опитуються (надають пояснення, консультації) з питань службового розслідування, аудіозасоби з метою фіксації їх пояснень та свідчень; вести протокол засідання комісії.
Як встановлено, судом посилання на факти неетичної поведінки, висвітлені колегами позивача не мають вказівки на конкретні факти такої поведінки, акт про результати службового розслідування від 23.01.2009 не містить посилань на конкретні події, із зазначенням дати, місця та суті такої поведінки позивача.
Крім того, зі змісту акта про результати службового розслідування від 23.01.2009 вбачається, що факт неетичної поведінки з боку позивача нею не підтверджений.
Дане формулювання не передбачає можливість встановити, яким шляхом не дійшли підтвердження дані факти, а саме: шляхом надання пояснень чи через відмову у наданні таких пояснень, що як того вимагає абз. 7 порядку проведення службового розслідування повинно було бути заактовано.
Відповідно до п. 8 Порядку про проведення службових розслідувань за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов'язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань).
Судом було встановлено, що акт від 23.01.2009 не відповідає встановленим вимогам, зокрема. Акт не містить вказівки на термін служби позивача у органі державної влади і час перебування позивача на займаній посаді. По структурі зазначений акт не містить жодної вказівки про заохочення чи дисциплінарного стягнення, а також посилання на ступінь участі у виконанні окремих доручень. У зв'язку з чим, суд звертає увагу на необ'єктивний підхід при складанні акта, бо він висвітлює лише зауваження до діяльності позивача, та відображає діяльність позивача лише у негативному баченні.
Жодного посилання на обставини пом'якшення або обтяження відповідальності позивача, висновок комісії не мітить вказівки про причини та умови вчинення позивачем порушень, що є обов'язковою вимогою п. 8 Порядку проведення службового розслідування.
Суттєвим є порушенням Порядку проведення службового розслідування та обставина, що акт про результати службового розслідування від 23.01.2009 підписаний не всіма членами комісії, а саме акт не містить підписи двох її членів -головного спеціаліста відділу по зверненню громадян ОСОБА_17 та начальника управління державного земельного кадастру ОСОБА_19, які відповідно до наказу від 19.01.2009 № 03 входили до складу комісії.
Крім того, судом встановлений і той факт, що акт підписаний особою, яка не входила до складу комісії, а саме -провідним спеціалістом юридичного управління головного управління земельних ресурсів у Київській області ОСОБА_16
Дані порушення свідчать про невідповідність акта від 23.01.2009 вимогам абз.1 п. 9 Порядку проведення службового розслідування.
Всупереч вимогам абз. 2 п. 9 цього Порядку, акт не містить вказівки про ознайомлення з ним позивача.
Відповідачем не надано доказів того, що членами комісії був складений відповідний акт про відмову позивача ознайомитися з актом, що є грубим порушенням Порядку проведення службового розслідування, бо фактично позивач є не ознайомленим з актом про результати проведення службового розслідування та був позбавлений права на його оскарження.
Крім того, відповідачем не надано актів, які повинні були бути складені відповідно до п. 9 Порядку проведення службового розслідування, якщо під час підписання акта були присутні не всі члени комісії.
Також, судом не береться до уваги факт порушення позивачем чинного законодавства, який сформульовано як надання незаконних переваг гр. ОСОБА_5, шляхом підписання державних актів на право власності на земельну ділянку, оскільки це не було підставою накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани. Наведені відповідачем докази з даного приводу не стосуються предмету доказування, оскільки не були підставою оголошення догани.
Згідно з преамбулою спірного наказу догану оголошено саме за «неналежне виконання вимог ст. 5 Закону України «Про державну службу», що призвело до порушення правил поведінки державних службовців, спрямованих на створення умов для підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців».
Відповідно до положень ст. 149 Кодексу законів про працю України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
Проте, всупереч вимогам чинного трудового законодавства, відповідачем не дотримано встановленого порядку застосування дисциплінарних стягнень. Так, у позивача не було отримано письмових пояснень з приводу викладених в акті порушень. Аргумент відповідача стосовно заактованих 23.01.2009 показів позивача щодо непідтвердження фактів неетичної поведінки не береться судом до уваги, оскільки акт перевірки навіть не підписувався позивачем і виступає виключно способом фіксації інформації, отриманої в ході перевірки.
В той же час, в порушення встановленого порядку застосування дисциплінарних стягнень, встановленого ст. 149 Кодексу законів про працю України, позивачеві наказ не було доведено під розписку, хоч і оголошено. В акті від 04.02.2009 року підписами трьох працівників відділу засвідчено факт доведення до відома позивача змісту наказу про стягнення, проте жодних вказівок про її відмову його підписувати не зазначено. Тобто, з боку керівника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_2 формально не дотримано передбаченої законом процедури повідомлення працівника про дисциплінарне стягнення.
Крім того, суд звертає увагу, що вимоги абз. 4 ст. 149 Кодексу законів про працю України, яка визначає порядок оголошення і повідомлення особи, що притягується до дисциплінарної відповідальності передбачає, що наказ оголошується власником або уповноваженим ним органом, і хоча не містить прямої вказівки про місце проведення оголошення наказу, суд дійшов висновку, що оголошення наказу засобами факсимільного зв'язку не може вважатися належним шляхом повідомлення особи про притягнення її до відповідальності.
Суд дійшов висновку, що навіть при відсутності прямої вказівки у даній нормі, відповідач повинен був викликати позивача або уповноважити на оголошення наказу відповідну посадову особу відділу Держкомзему у Згурівському районі Київської області.
Наявність акта від 04.02.2009 про фіксацію самого отримання засобом факсимільного зв'язку позивачем наказу, не може бути підтвердженням ознайомлення позивача з наказом або фіксацією відмови позивача від ознайомлення з ним.
Враховуючи все вищевикладене, суд дійшов висновку про наявність грубих порушень відповідача та третьої особи 2 при проведенні службового розслідування щодо позивача, оформленні результатів цього розслідування, що призвело до порушень оформлення акта від 23.01.2009.
Оскільки позивач фактично не був ознайомлений з даним актом, він був позбавлений права на його оскарження в адміністративному порядку.
Дана обставина свідчить і на протиправність винесення наказу про оголошення догани, крім того суд звертає увагу, що визнання протиправним та скасування наказу про оголошення догани, є належною формою захисту порушеного права позивача, з огляду на відсутність іншого способу відновлення порушеного права.
Крім того, суд не бере до уваги посилання відповідача на лист прокуратури Згурівського району Київської області від 09.07.2010 № 743вих про порушення кримінальної справи відносно позивача, оскільки даний лист не має жодного відношення до подій, пов'язаних з проведенням службового розслідування, окрім того, суду не було повідомлено про набрання законної сили обвинувальним вироком або іншим рішенням суду за результатами розгляду даної справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
Судом встановлено, що документально підтвердженим та заявленим до відшкодування, є судовий збір, який підлягає відшкодуванню позивачу у разі ухвалення судового рішення на його користь.
Керуючись статтями 11, 14, 70-72, 86, 159-163, 254 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держкомзему у Київській області від 2 лютого 2009 року № 14 «Про оголошення догани», яким оголошено догану заступнику начальника відділу земельних ресурсів у Згурівському районі Київської області ОСОБА_1.
Стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 3 (три) грн. 40 коп.
Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 КАС України.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду у порядку, встановленому статтями 185-187 КАС України, шляхом подання апеляційної скарги через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя Спиридонова В.О.