ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6, тел. 278-43-43
Вн. № 1/235
про закриття провадження у справі
13 квітня 2011 рокум. Київ№ 1/112
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Клочкової Н.В., суддів Огурцова О.П., Саніна Б.В. при секретарі судового засідання Попадин О.Б., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за позовом Смоленського Сергія Валерійовича, головного редактора приватного
підприємства "Видавничий дім" Флеш"
до Бойко Миколи Івановича, в.о. Голови Національної експертної комісії України з
питань захисту суспільної моралі
про скасування висновку,
за участю представників сторін:
позивач Смоленський С.В., паспорт серії НОМЕР_1;
представник відповідача ОСОБА_3, довіреність № 26-Д від 15.03.11 р.;
представник відповідача ОСОБА_4, довіреність № 25-Д від 15.03.11 р.;
представник прокуратури Тагвей Т.І., посвідчення № 147 від 05.08.08 р.,
05 листопада 2007 року Смоленський Сергій Валерійович, головний редактор приватного підприємства "Видавничий дім "Флеш" (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Бойко Миколи Івановича, в.о. Голови Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі (далі - відповідач) про скасування висновку № 788/411 від 19.09.2007 р. в частині дослідження журналів "Flesh" № 49/7 та "Соблазн" № 27/7.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2010 року справу № 1/112 було прийнято до свого провадження суддею Клочковою Н.В., поновлено провадження у справі для вирішення питання щодо призначення мистецтвознавчої судової експертизи та зупинено провадження до закінчення проведення судової експертизи та отримання її висновків.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2011 року поновлено провадження у справі № 1/112 та призначено розгляд справи у судовому засіданні на 13 квітня 2011 року.
У судовому засіданні 13 квітня 2011 року представником відповідача було заявлено клопотання про закриття провадження у справі з підстав відсутності публічно-правового спору у спірних відносинах, які виникли між головним редактором ПП "Видавничий дім "Флеш" Смоленським С.В. та Національною експертною комісією України з питань захисту суспільної моралі (далі - Комісія) щодо скасування висновку спеціаліста апарату Комісії від 19.09.2007 № 788/411.
В обґрунтування заявленого клопотання про закриття провадження у справі представник відповідача зазначив наступне.
Предметом позовних вимог є невідповідність дійсності та вимогам чинного законодавства висновку спеціаліста апарату Комісії від 19.09.2007 № 788/411.
Разом з тим, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які нормативно-правові чи індивідуальні правові акти суб'єкта владних повноважень з мотивів їх неконституційності, незаконності чи невідповідності правовому акту вищої юридичної сили, крім випадків, коли щодо таких актів Конституцією чи законами України передбачено інший порядок судового провадження.
Предметом оскарження до адміністративного суду можуть бути рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
Оскаржуваний висновок спеціаліста апарату Комісії не є нормативно-правовим актом за своєю правовою природою, не є актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, так як, відповідно до пункту 9 та пункту 10 Положення про Національну експертну комісію з питань захисту суспільної моралі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 № 1550 (далі - Положення), основною формою роботи Комісії є її засідання, на яких в межах повноважень приймаються рішення.
У своєму клопотанні представник відповідача наголосив, що питання, порушені в позовних вимогах, не виносились на розгляд Комісії, будь-яких рішень з цього питання Комісією не приймалось. Позивач заперечував проти заявленого клопотання.
Згідно статті 20 Закону України вiд 20.11.2003 № 1296-IV "Про захист суспільної моралі" метою експертизи продукції і видовищних заходів сексуального чи еротичного характеру є підготовка висновків про відповідність такої продукції чинному законодавству про захист суспільної моралі й можливість її обігу на території України. Орган, що здійснює експертизу, у місячний термін розглядає заяву і проводить експертизу продукції, приймає відповідне рішення і не пізніше як у десятиденний термін письмово повідомляє про нього заявникам. Документи та матеріали, що подані для експертної оцінки, реєструються, оформлюються резолюцією державного органу, що здійснює експертизу, і передаються експерту (експертам) для оцінки. Експертні висновки можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства.
Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) адміністративний позов -звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 3 КАС України адміністративний суд -суд загальної юрисдикції, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.
Частиною 1 статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року за № 381/10661, нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.
Згідно із частиною 2 статті 19 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи - позивача.
Таким чином, під правовим актом індивідуальної дії суд розуміє рішення, дія яких поширюється на конкретних осіб, або які стосуються конкретної ситуації, і є актом одноразового застосування норм права.
Під нормативно-правовим актом суд розуміє рішення, дія якого поширена на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і яке призначене для неодноразового застосування щодо цього кола осіб.
Відсутність в оскаржуваному висновку ознак, притаманних нормативно-правовому акту, є достатньою підставою для віднесення його до групи правових актів індивідуальної дії.
Також суд звертає увагу на те, що в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 (справа про акти органів Верховної Ради України) вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."
В пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 (справа щодо конституційності низки указів Президента України щодо Ради національної безпеки та оборони України) вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
В абзаці 12 мотивувальної частини Рішення від 14 серпня 2007 року у справі № 21-1121 ("Про визнання недійсним рішення про визначення коду товару та зобов'язання провести його митне оформлення") Верховний Суд України визначив, що "правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), якому (яким) його адресовано".
Також суд звертає увагу на те, що в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 № 781/11/13-10 зазначено, що акт індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень повинен стосуватися конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами, якими порушуються права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.
Згідно наявної в матеріалах справи копії листа Міністерства юстиції України від 31.07.2009 № 9607-0-26-09-18 відповідно до частини 3 статті 17 Закону України вiд 20.11.2003 № 1296-IV "Про захист суспільної моралі" (далі - Закон № 1296-IV), рішення Комісії, прийняті в межах її повноважень, є обов'язковими для розгляду центральними і місцевими органами влади, засобами масової інформації всіх форм власності, а також фізичними та юридичними особами. Тобто імператив законодавця встановлює обов'язок щодо розгляду рішень Комісії, що за своєю природою не створює прав та обов'язків суб'єкта відносин.
Відповідно до пункту 4 Положення одним з основних завдань Комісії є проведення експертизи продукції, видовищних заходів сексуального чи еротичного характеру та продукції, що містить елементи або пропаганду культу насильства, жорстокості, порнографії.
Судом встановлено, що Генеральна прокуратура України зверталась з заявою від 08.08.2007 № 07/3-71 (вих-07) до Комісії про проведення дослідження, у тому числі друкованих видань журналів "Flesh" № 49/7 та "Соблазн" № 27/7, з метою проведення експертизи продукції та видовищних заходів сексуального чи еротичного характеру та підготовки висновку про допущення обігу такої продукції відповідно до статті 10 Закону № 1296-IV та чинного законодавства у сфері захисту моральності суспільства, так як, згідно частини 4 статті 10 Закону № 1296-IV, експертну діяльність у сфері обігу продукції та видовищних заходів сексуального чи еротичного характеру здійснюють виключно органи державної влади.
Згідно пункту 12 Положення апарат Комісії створено для забезпечення діяльності Комісії.
Відповідно до статті 25 Закону України вiд 16.12.1993 № 3723-XII "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-XII) та пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 № 1542 "Деякі питання оплати праці працівників Національної експертної комісії з питань захисту суспільної моралі" працівники апарату Комісії віднесені до відповідних категорій посад державних службовців, діяльність яких регламентована конкретними обов'язками та правами державних службовців, які визначені на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображені у посадових положеннях та інструкціях, що затверджені керівником відповідної державної установи у межах закону та їх компетенції.
Згідно статті 11 Закону № 3723-XII державні службовці мають право брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень.
На підставі зазначеного, згідно з статтею 20 Закону № 1296-IV та пунктом 4 Положення було проведено експертне дослідження, за результатами якого надано висновок спеціаліста апарату Комісії від 19.09.2007 № 788/411.
В наявній в матеріалах справи копії ухвали Київського апеляційного адміністративного суду за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Атем" (далі - ТОВ "Атем") на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.09.2009 року у справі за адміністративним позовом ТОВ "Атем" до Комісії про визнання протиправним та нечинним експертного висновку зазначено, що згідно норм чинного законодавства висновки спеціалістів апарату Комісії з питань захисту суспільної моралі не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що можуть бути спором. Дані висновки за своєю правовою природою є службовим документом, який підтверджує факт проведення відповідної експертизи.
В порядку адміністративного судочинства при вирішенні адміністративних спорів надається оцінка рішенням суб'єктів владних повноважень.
Правовим актом є волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, який регулює суспільні відносини шляхом встановлення (зміни, скасування, зміни сфери його дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на підставі цих норм прав та обов'язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за вчинене ними правопорушення. Він оформлюється в установлених законом випадках у вигляді письмового документа.
Спірний висновок не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому не може бути визнаний нечинним.
Правовідносини між сторонами з приводу спірного висновку відсутні, оскільки він не спричиняє жодних наслідків для будь-якої з сторін.
Відтак, колегія суддів в даній ухвалі прийшла до висновку, що відсутність правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. І тому суд першої інстанції не повинен був розглядати справу, оскільки пред'явлені позивачем вимоги не випливають із будь-яких правовідносин, а отже не підпадають під судову юрисдикцію.
В ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду за апеляційною скаргою ТОВ "Атем" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.08.2009 року у справі за адміністративним позовом ТОВ "Атем" до Комісії про визнання протиправними дій та скасування висновку зазначено, що експертний висновок не породжує певних правових наслідків та не має обов'язкового характеру для позивача.
Якщо виходити з положень законодавства, то такі експертні висновки не можна визначити, як документи, які містять норми права загальної або індивідуальної дії. Вони не можуть створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не мають обов'язкового характеру для суб'єкта господарювання. Тобто, складений за результатами проведеної експертизи висновок не може бути оскаржений в адміністративному суді в порядку адміністративного судочинства.
В ухвалі Вищого адміністративного суду України за касаційною скаргою ТОВ "Атем" на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.06.2010 року у справі № 3/7 за позовом ТОВ "Атем" до Комісії про визнання протиправними дій та скасування висновку зазначено, що висновок експерта лише фіксує обставини, встановлені під час проведення експертизи, факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Права та обов'язки для суб'єкта господарювання породжує саме рішення, прийняте на підставі складеного за результатами експертизи висновку.
Отже, експертний висновок не породжує певних правових наслідків та не має обов'язкового характеру для позивача.
Враховуючи все вищевикладене, суд прийшов до висновку, що згідно норм чинного законодавства висновки спеціалістів апарату Комісії з питань захисту суспільної моралі не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що можуть бути спором. Дані висновки за своєю правовою природою є службовим документом, який підтверджує факт проведення відповідної експертизи.
Відтак, спір між сторонами не має ознак публічно-правового спору, на який може поширюватись юрисдикція адміністративного суду. Для таких правовідносин встановлений інший порядок судового вирішення. Згідно частини 7 статті 20 Закону № 1296-IV експертні висновки можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
На підставі викладеного та керуючись частиною 2 статті 4, статтею 17, статтею 133, пунктом 1 частини 1 статті 157, статтею 165 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. Клопотання представника Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі про закриття провадження у справі задовольнити.
2. Закрити провадження в адміністративній справі № 1/112.
3. Попередити позивача, що повторне звернення з тією самою заявою не допускається.
4. Ухвалу направити сторонам.
Ухвала відповідно до частини 1 статті 254 КАС України набирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо ухвалу не було оскаржено. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у порядку та строки, встановлені статтями 185-187 КАС України.
Головуючий суддя Н.В. Клочкова
Суддя О.П. Огурцов
Cуддя Б.В. Санін