15 квітня 2008 р.
№ А-12/149
Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:
головуючого:
суддів:
Панової І.Ю.,
Заріцької А. О.,
Продаєвич Л.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу
Івано-Франківської міської ради
на рішення
та постанову
господарського суду Івано-Франківської області від 02.10.2007
Львівського апеляційного господарського суду від 03.12.2007
у справі
№ А-12/149
за позовом
до
Недержавного пенсійного фонду "Соціальна перспектива", м. Івано-Франківськ
1. Івано-Франківської міської ради
2. Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради
про
визнання недійсним акта
за участю представників сторін:
від позивача :
Оприско М.В., Вакула А.Я. за дов. від 01.03.2008
від відповідачів:
Федченко М.О. за дов. від 07.09.2007
№1540/01-17/17-6
Недержавний пенсійний фонд "Соціальна перспектива" (надалі -НПФ "Соціальна перспектива") звернувся до господарського суду Івано-Франківської області з позовом до Івано-Франківської міської ради та виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання недійсним акта -рішення Івано-Франківської міської ради від 04.04.2007 "Про схвалення "Положення про проведення конкурсу по відбору недержавного пенсійного фонду для обслуговування підприємств комунальної власності територіальної громади міста Івано-Франківська".
Доповідач: Продаєвич Л.В.
Позов вмотивовано тим, що спірне рішення органу місцевого самоврядування може призвести до усунення конкуренції на ринку фінансових послуг у сфері накопичувального пенсійного забезпечення у місті Івано-Франківську, що є антиконкурентною дією органу місцевого самоврядування відповідно до статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції". Таке твердження позивач обґрунтовує тим, що фінансові послуги у сфері накопичувального пенсійного забезпечення розглядаються не як одноразова дія, а як комплекс операцій з фінансовими активами, які мають неодноразовий, триваючий та систематичний характер.
Позивач вважає, що міською радою порушені приписи Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" та Положення "Про конкурс з визначення уповноважених рейтингових агентств", затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 19.10.2006 № 1040 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.11.2006 за № 1233/13107.
Крім того, НПФ "Соціальна перспектива" посилається на те, що послуги не можуть надаватися за результатами конкурсу, оскільки споживачами вказаних послуг є працівники комунальних підприємств, а не Івано-Франківська міська рада, а у разі проведення конкурсу будуть створені перешкоди споживачам щодо вибору суб'єкта надання відповідних послуг.
Згідно з вимогами Кодексу адміністративного судочинства України ухвалою господарського суду Івано-Франківської області від 13.07.2007 було відкрито провадження у даній справі, вжиті заходи забезпечення адміністративного позову та справу призначено до розгляду на 09.08.2007 року.
Ухвалою господарського суду Івано-Франківської області від 09.08.2007 вирішено здійснювати розгляд справи відповідно до норм Господарського процесуального кодексу України та відкладено судове засідання у справі на 30.08.2007 року.
Ухвалою місцевого господарського суду від 02.10.2007 про виправлення описки в ухвалі суду від 13.07.2007 внесені зміни до її мотивувальної частини та застосовані норми Господарського процесуального кодексу України.
Рішенням господарського суду Івано-Франківської області від 02.10.2007 (суддя: Матуляк П.Я.), залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 03.12.2007 (судді: Бойко С.М. - головуючий, Бонк Т.Б., Марко Р.І.), позов задоволений, визнано недійсним рішення Івано-Франківської міської ради від 04.04.2007 "Про схвалення "Положення про проведення конкурсу по відбору недержавного пенсійного фонду для обслуговування підприємств комунальної власності територіальної громади міста Івано-Франківська".
Судові акти вмотивовані тим, що при винесенні спірного рішення Івано-Франківська міська рада вийшла за межі своєї компетенції, встановленої Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", та порушила приписи Конституції України, статті 25, 47 Господарського кодексу України, статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", статті 5 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг".
При цьому, господарські суди зазначили, що дії Івано-Франківської міської ради щодо прийняття рішення від 04.04.2007 містять ознаки порушення конкурентного законодавства.
Не погоджуючись із прийнятими судовими актами, Івано-Франківська міська рада звернулася до Вищого господарського суду України із касаційною скаргою про їх скасування та просить передати справу на новий розгляд.
Скаржник наполягає на тому, що спір у даній справі не належить до підвідомчості господарським судам відповідно до положень статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 12 Господарського процесуального кодексу України, статті 6 Закону України "Про недержавне пенсійне забезпечення", а тому вважає, що розгляд справи за нормами Господарського процесуального кодексу України здійснено з порушенням процесуального законодавства. При цьому зауважує на тому, що Господарським процесуальним кодексом України "не передбачено право господарського суду робити перевід з одного виду судочинства до іншого", що, на його думку, є безумовною підставою для скасування прийнятих судових актів.
Івано-Франківська міська рада посилається на те, що вона, керуючись статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийняла рішення від 04.04.2007, чим здійснила свої владні управлінські функції на підставі Закону України "Про недержавне пенсійне забезпечення" та діяла виключно з метою додержання принципу конкуренції та забезпечення прозорості у виборі недержавного пенсійного фонду.
У судовому засіданні касаційної інстанції представник скаржника уточнив вимоги касаційної скарги і просить скасувати судові акти та припинити провадження у справі.
За приписами статті 77 Господарського процесуального кодексу України розгляд касаційної скарги було відкладено на 15.04.2008 року.
Розпорядженнями заступника Голови Вищого господарського суду України від 24.03.2008 №02-12/І/41 та від 14.04.2008 №02-12/І/59 склад колегії суддів було змінено.
Колегія суддів Вищого господарського суду України, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, вислухавши пояснення присутніх у судовому засіданні представників сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.
Судами встановлено, що спірні правовідносини між сторонами виникли у зв'язку з прийняттям Івано-Франківською міською радою на XV сесії п'ятого демократичного скликання рішення від 04.04.2007 "Про схвалення "Положення про проведення конкурсу по відбору недержавного пенсійного фонду для обслуговування підприємств комунальної власності територіальної громади міста Івано-Франківська", яким вирішено схвалити зазначене Положення (додаток №1 до рішення сесії), затвердити склад комісії з проведення конкурсу по відбору недержавного пенсійного фонду для обслуговування підприємств комунальної власності територіальної громади міста Івано-Франківська (додаток №2).
Предметом спору у даній справі є матеріально-правова вимога про визнання зазначеного рішення недійсним.
Задовольняючи позов про визнання недійсним рішення Івано-Франківської міської ради від 04.04.2007, господарські суди дійшли висновку, що предметом судового розгляду є спір, який виникає з господарського договору, який укладається шляхом проведення конкурсу на підставі акта органу місцевого самоврядування, та визнали, що останній не здійснює владних управлінських функцій стосовно недержавного пенсійного фонду.
Постановляючи судові акти, суди попередніх інстанцій виходили із того, що даний спір є справою господарської юрисдикції.
Проте, з таким висновком колегія суддів Вищого господарського суду України не погоджується з огляду на таке.
Статтею 12 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім: спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів; інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.
Господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов:
- участь у спорі суб'єкта господарювання;
-наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин;
- відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
Справи, що віднесені до підвідомчості господарських судів, кваліфікуються за сукупністю предметного та суб'єктного критеріїв.
За предметним критерієм до компетенції господарських судів відносяться спори і справи, пов'язані зі здійсненням господарської діяльності.
За суб'єктним критерієм до компетенції господарських судів відносять спори і справи між юридичними особами, фізичними особами-підприємцями та в передбачених законом випадках за участі державних органів, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Згідно зі статтею 23 Господарського кодексу України органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб'єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб'єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.
Відносини органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах.
У даному випадку йдеться не про спір про право або договір, який може бути наслідком проведення конкурсу, а про відносини управління, пов'язані зі здійсненням органом місцевого самоврядування повноважень щодо врегулювання питань проведення конкурсу.
Відповідно до частин 1, 2, 3 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами; обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами; представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Згідно з частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Статтею 73 цього Закону передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Звернення позивача з позовом до Івано-Франківської міської ради зумовлено тим, що остання видала акт, яким встановлені критерії відбору недержавного пенсійного фонду для обслуговування підприємств комунальної власності, порядок проведення конкурсу та затверджений склад комісії з проведення конкурсу.
Отже, даний спір стосується реалізації Івано-Франківською міською радою своїх владних управлінських функцій як органу місцевого самоврядування на основі законодавства, зокрема, Закону України "Про недержавне пенсійне забезпечення".
Згідно з частиною 11 статті 6 Закону України "Про недержавне пенсійне забезпечення" юридична особа, діяльність якої фінансується за рахунок Державного бюджету України або місцевих бюджетів, має право бути засновником корпоративного пенсійного фонду або здійснювати пенсійні внески до вже створених пенсійних фондів лише у випадках, коли створення таких фондів або здійснення пенсійних внесків передбачено законами України або рішенням відповідних місцевих рад. Заснування такими юридичними особами відкритих пенсійних фондів забороняється. Кошти, перераховані до будь-якого пенсійного фонду будь-яким вкладником, не є власністю держави або органів місцевого самоврядування.
Таким чином, виходячи із суб'єктного складу та характеру правовідносин, даний спір є публічно-правовим.
У зв'язку з набуттям чинності Кодексу адміністративного судочинства України дана справа підвідомча адміністративним судам.
Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністра-тивного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Пунктом 7 цієї статті визначено коло суб'єктів владних повноважень, до яких віднесено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У статті 2 вказаного Кодексу зазначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідачами у справі є Івано-Франківська міська рада та виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради.
Компетенцію адміністративних судів щодо вирішення адміністратив-них справ визначено статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з пунктом 1 частини 1 якої компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
При цьому, публічно-правові відносини характеризуються наявністю у суб'єкта владних повноважень визначеної законом компетенції, обов'язковістю прийнятих рішень для всіх або обмеженого кола осіб, що перебувають на території, в межах якої діють відповідні органи.
Відповідно до пункту 6 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 06.10.2005 року № 2953-ІV "Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України" до початку діяльності окружних та апеляційних адміністративних судів адміністративні справи, підвідомчі господарським судам відповідно до Господарського процесуального кодексу України 1991 року, вирішують у першій та апеляційній інстанціях відповідні місцеві та апеляційні господарські суди за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
На порушення цих вимог суди попередніх інстанцій розглядали справу, керуючись положеннями Господарського процесуального кодексу України.
Розгляд справи у неправильно обраній процесуальній судовій процедурі може істотно вплинути на обсяг прав та обов'язків учасників процесу на будь-яких його стадіях.
З огляду на вказане, оскаржувані судові акти підлягають скасуванню з передачею справи до господарського суду Івано-Франківської області для виконання вимог Прикінцевих та перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст. ст. 1115, 1117, 1119-11112 Господарського процесуального кодексу України, Вищий господарський суд України
Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради - задовольнити частково.
Рішення господарського суду Івано-Франківської області від 02.10.2007 та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 03.12.2007 у справі № А-12/149 - скасувати.
Справу направити до господарського суду Івано-Франківської області для виконання вимог Прикінцевих та перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: І.Панова
Судді: А. Заріцька
Л. Продаєвич