копія
27 квітня 2011 р. Справа № 2а-9217/10/1870
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Шевченко І.Г., суддів - Павлічек В.О., Прилипчук О.А.,
за участю секретаря судового засідання - Сахно М.В.,
представника позивача - Воробєй Л.В.,
представника відповідача - Сахно Р.С.,
представників третіх осіб - ОСОБА_3, ОСОБА_4,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом прокурора Зарічного району м. Суми до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання незаконним висновку ,-
Прокурор Зарічного району м. Суми ( далі - позивач, прокурор Зарічного району м. Суми) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області (далі - відповідач), треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання незаконним висновок Південно-Східного регіонального відділу охорони навколишнього природного середовища в Сумській області від 21.01.2009року №5/1-13 про погодження проекту землеустрою щодо відведення у власність громадянам земельних ділянок по АДРЕСА_1 під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд.
Свої вимоги мотивує тим, що відповідачем всупереч діючому законодавству, зокрема ст. 80 Водного кодексу України, п. 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №434 від 05.11.2004р. (далі - Порядок №434), п.4.2., п.8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України №173 від 19.06.1996 року, прийнято рішення, яке оформлене у вигляді висновку від 21.01.2009року за №5/1-13, про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд. Зазначає, що земельні ділянки затоплюються водами річки Сумки при високих повенях до позначок 128,5-128,6м., а тому перебувають, на думку позивача, відповідно ст.1 Водного кодексу України на заплавних землях та у зв'язку з цим не можуть бути відведені під будь-яке будівництво (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також для садівництва та городництва. Протест прокурора Зарічного району м. Суми від 29.10.2010р. відповідачем було залишено без задоволення, а тому просить позовні вимоги задовольнити.
Відповідач проти позову заперечував. Вважав прийняте рішення законним та обґрунтованим, таким, що відповідає діючому на час його прийняття законодавству. Зазначив, що оскаржуваний позитивний висновок було надано на земельні ділянки, що розташовані на землях житлової та громадської забудови, поза межами прибережної захисної смуги річки Сумка (а.с.13-16).
Представники третіх осіб ОСОБА_8, ОСОБА_6, ОСОБА_7 також заперечували проти позовних вимог, зазначивши, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в АДРЕСА_1 був погоджений всіма необхідними органами державної і місцевої влади, отримав позитивний висновок державної землевпорядної експертизи, після чого Сумською міською радою було прийнято рішення № 2846-МР від 15 липня 2009 року «Про передачу у власність, оренду та поновлення терміну оренди земельних ділянок громадянам». На підставі даного рішення громадянам було видано державні акти на право власності на земельні ділянки і розпочато будівництво житлових будинків. Вважають, що висновок вичерпав свою дію та просять відмовити у задоволенні позовних вимог (а.с.43-45).
Треті особи - ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, повідомлені належним чином про час і місце розгляду справи (а.с.200-205), повідомлені належним чином про час і місце розгляду справи, в судове засідання не з'явились, про причини неявки, всупереч вимог ч.2 ст. 40 КАС України, суд не повідомили. Зважаючи на дані обставини, суд вважав можливим розглядати справу у їх відсутності за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та оцінивши докази в їх сукупності, вважає, що позов не обґрунтований і задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
В судовому засіданні встановлено, що рішеннями Сумської міської ради від 05.11.2008 року №2090-МР, № 2091-МР, №2092-МР, №2093-МР, №2094-МР, №2095-МР, №2096-МР, №2097-МР, №2098-МР (а.с.97-105), було надано згоду (дозвіл) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд громадянам ОСОБА_12, ОСОБА_6, ОСОБА_13, ОСОБА_7, ОСОБА_11., ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_5, ОСОБА_8.
Частинами 8 та 9 ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування..
Тобто однією із умов відведення земельних ділянок є погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки контролюючими органами м. Суми, в т.ч. з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами.
Для погодження до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області громадянами ОСОБА_12, ОСОБА_6, ОСОБА_13, ОСОБА_7, ОСОБА_11., ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_5, ОСОБА_8 було надано проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок третім особам для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель та споруд за рахунок земель житлової та громадської забудови в м. Суми, по вул. Лепехівська (а.с.96-96-118). При цьому даний проект вже містив «Умови відведення земельних ділянок» (категорія земель: землі житлової та громадської забудови), наданих Управлінням Держкомзему у м. Суми.(а.с.110-118).
Відповідно до п.4 Порядку №434 прийняття рішення щодо погодження проекту землеустрою приймається у вигляді висновку встановленої форми.
З пояснень представників відповідача, третіх осіб вбачається, що Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Сумській області, розглянуто надані матеріали та технічну документацію до проекту землеустрою, проведено обстеження земельних ділянок та прийнято рішення про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, про що складено висновок №5/1-13 від 21.01.2009р. (а.с.6).
Крім того, 27.01.2009р. Сумської міської санітарно-епідеміологічною станцією було також погоджено проект землеустрою про що видано висновок №179 (а.с.123). В червні 2009р. Головним управлінням Держкомзему у Сумській області було проведено державну експертизу землевпорядної документації - проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок третім особам для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд і повернуто на доопрацювання. Після виправлення зауважень, проект землеустрою отримав позитивний висновок за №444 (а.с.137).
Частиною 10 ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
Рішенням Сумської міської ради №2846-МР від 15.07.2009р. було затверджено проект землеустрою та передано у власність земельні ділянки громадянам ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_6, ОСОБА_11., ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_5 в м. Суми, по вул. Лепехівська, №№86,87,88,89,90,91,92,94,95, що підтверджується копією витягу з рішення №2846-МР від 15.07.2009р. «Про передачу у власність, оренду та поновлення терміну оренди земельних ділянок громадянам» (а.с.158-160).
На підставі рішення Сумської міської ради №2846-МР від 15.07.2009р. управлінням Держкомзему у місті Суми громадянам ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_6, ОСОБА_11., ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_5 були видані державні акти на право власності на земельні ділянки в АДРЕСА_1 (а.с.48-56,207,208), для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд.
При цьому, позивач, вважає, що під час погодження проекту землеустрою, видаючи позитивний висновок, відповідач діяв з порушенням норм чинного законодавства.
Згідно ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 20 цього Закону, при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб.
Прокуратурою Зарічного району м. Суми 29.10.2010р. було направлено до Державного управління охоронним навколишнього природного середовища в Сумській області протест на висновок Південно-східного регіонального відділу охорони навколишнього природного середовища Державного управління охоронним навколишнього природного середовища в Сумській області від 21.01.2009р. №5/1-13 з вимогою його скасування (4).
Листом Державного управління охоронним навколишнього природного середовища в Сумській області 16.11.2010р. за №2840/02 протест прокурора Зарічного району м. Суми було відхилено, з тих підстав, що висновок №5/1-13 від 21.01.2009р., відповідач вважав обґрунтованим, правомірним та таким, що прийнятий відповідно до діючого на той час законодавства (а.с.5).
Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходить з наступного.
З метою охорони водності малих річок забороняється надавати земельні ділянки у заплавах річок під будь-яке будівництво (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також для садівництва та городництва (ст.80 Водного кодексу України).
У зв'язку з тим, що земельні ділянки по вул. Лепехівська, на думку позивача, знаходяться на території заплави річки Сумка, він вважає, що відповідач в порушення вказаних вимог Водного кодексу України надав позитивний висновок.
При цьому відповідно до ст. 1 Водного кодексу України заплавні землі - прибережна територія, що може бути затоплена чи підтоплена під час повені (паводка). Згідно п.п.4.2, 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України №173 від 19.06.1996року, розміщення житлово-громадських об'єктів, а також дачних поселень не допускається у водоохоронних зонах рік та інших поверхневих водоймищ. В свою чергу до складу водоохоронної зони входять: зона спрацювання водосховищ, заплава річки, надзаплавні тераси, бровки і круті схили корінних берегів, а також балки та яри, що безпосередньо впадають в річкову долину.
Прокурором на обґрунтування своєї позиції надано ряд доказів, серед яких лист Сумської філії «Дніпродіпроводгосп» та Сумського обласного виробничого управління водного господарства (а.с.65-67,69), в яких, зокрема, зазначено, що земельні ділянки АДРЕСА_2, взагалі знаходяться за межами заплави, а тому в цій частині доводи позивача є безпідставними та необґрунтованими. Інші земельні ділянки, лише частково розташовані в межах заплави р. Сумки, що також вбачається і з схеми розташування земельних ділянок, наданої прокурором (а.с.66-67). В той же час в листі Сумської філії «Дніпродіпроводгосп» зазначено, що чіткої межі заплави та схилу виявити неможливо (а.с.69).
Відповідно до п.1 додатку №13 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України №173 від 19.06.1996року вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, зовнішні межі яких визначаються за спеціально розробленими проектами. Стаття 87 Водного кодексу України передбачає можливе встановлення вздовж річок водоохоронних зон, межі яких встановлюються спеціально розробленими проектами. Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 2.9 Порядку №434 у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.96 №486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них» (далі - Порядок №486), з урахуванням конкретної ситуації. В свою чергу відповідно до п.7 вказаного Порядку №486, зовнішня межа водоохоронної зони, як правило, прив'язується до наявних контурів сільськогосподарських угідь, шляхів, лісосмуг, меж заплав, надзаплавних терас, бровок схилів, балок та ярів і визначається найбільш віддаленою від водного об'єкта лінією: затоплення при максимальному повеневому (паводковому) рівні води, що повторюється один раз за десять років; берегоруйнування, меандрування; тимчасового та постійного підтоплення земель; ерозійної активності; берегових схилів і сильноеродованих земель. Згідно п.5 вказаного Порядку розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами Рад.
Системний аналіз вказаних норм свідчить про те, що водоохоронні зони, до складу яких входить і заплави річок, визначаються відповідним проектом, який, як встановлено в судовому засіданні, станом на сьогодні відсутній. Посилання ж позивача на те, що відповідач повинен був за відсутності належної землевпорядної документації все ж забезпечити збереження водоохоронних зон не приймаються судом до уваги, оскільки чіткої межі заплави та схилу виявити неможливо, вказані землі були надані за межами прибережної захисної смуги в 25 метрів, встановленої рішенням Сумської міської ради від 26.11.1997р. (а.с.71-73), під час прийняття оскаржуваного рішення відповідач керувався умовами відведення земельних ділянок Управління Держкомзему у м. Суми, в яких було зазначено категорію земель як землі житлової та громадської забудови (а.с.188), (а не землі рекреаційного призначення тощо), тим паче, що ряд земельних ділянок, як визнає і сам і позивач, знаходиться поза такими умовними межами водоохоронної зони.
Схеми, надані позивачем як в додаток до листа Сумського обласного виробничого управління водного господарства №1309 від 17.11.2010 р. (а.с.65-67), а також інші листи, в яких визначаються умовні межі водоохоронних зон, судом також до уваги не можуть бути взяті, так як вони не є нормативно-правовим документом, який би визначав межу водоохоронної зони в порядку визначеному чинним законодавством, на час погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в АДРЕСА_1 проект водоохоронних зон, до яких входять заплави річок, не розроблено, рішенням місцевої ради не затверджено, відповідно як доказ судом не можуть братись до уваги, а тому посилання позивача на те, що вказані земельні ділянки знаходяться у заплаві річки Сумка, на переконання суду, є безпідставні.
При цьому, відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 147 Конституції України передбачено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Згідно рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009р. до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
Враховуючи, що оскаржуване прокурором Зарічного району м. Суми рішення Південно-Східного регіонального відділу охорони навколишнього природного середовища в Сумській області, викладене у висновку №5/1-13 від 21.01.2009р. звернено до окремих суб'єктів - третіх осіб по справі, підлягало одноразовому застосуванню, суд дійшов висновку, що оскаржуване прокурором рішення є ненормативним актом, а тому вичерпало свою дію фактом його виконання. При цьому, виконання рішення відбулось шляхом надання третім особам земельних ділянок у власність рішенням Сумської міської ради від 15.07.2009р. №2846-МР (а.с.158-160) та оформленням ними права власності на підставі вказаного рішення, що підтверджується наявними в матеріалах справи державними актами на право власності на земельну ділянку (а.с.48-56,207,208). Таким чином з отриманням третіми особами державних актів на право власності на земельні ділянки оскаржуване рішення вичерпало свою дію, у зв'язку з його виконанням. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Виходячи з викладеного, суд звертає увагу на те, що задоволенню в адміністративному процесі підлягають лише ті вимоги, які поновлюють порушене право особи в публічно-правових відносинах, а в даному випадку позивач просить визнати незаконним рішення, що вичерпало свою дію.
Також варто зазначити, що відповідно до ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною радою України. Крім того, згідно ч.2 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до правової позиції Європейського суду, зокрема по справі “Стретч проти Сполученого Королівства” (рішення від 24 червня 2003 року), власність в значенні статті 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод вважається законне та обґрунтоване очікування придбання майна чи майнового права за договором, укладеного з органом публічної влади. Самі по собі допущені органами публічної влади порушення не можуть бути безумною підставою для визнання їх рішень недійсними, якщо вони не допущені внаслідок винної, протиправною поведінки самої фізичної особи. Така позиція також узгоджується з практикою і Верховного Суду України у справі №21-8во07 від 14 березня 2007року.
При цьому, суд зауважує, що в судовому засіданні не було встановлено жодних порушень в діях третіх осіб під час отримання вказаних вище земельних ділянок. Ними, на виконання вимог органу публічної влади були надані відповідні документи, складеними та погодженими повноважними на те органами. Відповідний проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок отримав позитивні висновки, а також всі передбачені погодження з природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури.
Враховуючи встановлені в судовому засіданні обставини справи та досліджені докази, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення відповідача викладене у висновку Південно-Східного регіонального відділу охорони навколишнього природного середовища в Сумській області від 21.01.2009року №5/1-13 про погодження проекту землеустрою щодо відведення у власність громадянам земельних ділянок по АДРЕСА_1 під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд відповідає вимогам Водного кодексу України, Земельного кодексу України, прийняте з дотриманням приписів ч.3 ст.2 КАС України, а тому у суду відсутні підстави для визнання його незаконним, у зв'язку з чим не вбачає підстав для задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову прокурора Зарічного району м. Суми до Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області, про визнання незаконним висновку Південно-Східного регіонального відділу охорони навколишнього природного середовища в Сумській області від 21.01.2009 року №5/1-13 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по АДРЕСА_1 під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд -відмовити у повному обсязі.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Головуючий суддя (підпис) І.Г. Шевченко
Судді (підпис) В.О. Павлічек
(підпис) О.А. Прилипчук
З оригіналом згідно
Суддя І.Г. Шевченко
Повний текст постанови складено 04.05.2011року.