28 грудня 2010 року Справа № 2а-8283/10/0870
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Артоуз О.О.
при секретарі судового засідання Гнідой А.В.
за участю прокурора: Романова Р.О.;
представника відповідача: Донець Н.М.;
представника третьої особи: Дудника І.Г.
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовною заявою: Заступника прокурора Запорізької області
до: Запорізької міської ради
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Спортивно-оздоровчий
оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР»
про: визнання протиправним та скасування рішення
Заступник прокурора Запорізької області звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Запорізької міської ради, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» про визнання протиправним та скасування рішення від 19.11.2008 №38 «Про затвердження «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р.Дніпро в межах м.Запоріжжя» в частині затвердження листа №2 графічної частини проекту щодо винесення земельної ділянки по вул. Луначарского, 15 площею 1.9350 га., наданої ТОВ «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» в оренду. За межі прилежної захисної смуги.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.10.2010 адміністративний позов було залишено без руху. Після усунення недоліків, 29.11.2010 було відкрито провадження в справі, справа призначена до судового розгляду на 13 грудня 2010 року.
В розгляді справи оголошувалась перерва для отримання нових доказів до 28 грудня 2010 року.
Позовні вимоги позивача мотивовані тим, що 13.09.2010 за №07/03-396 вх10 винесено протест на рішення від 19.11.2008 №38 «Про затвердження «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м. Запоріжжя» в частині затвердження листа №2 (лівий берег) графічної частини проекту з вимогою його скасування стосовно винесення земельної ділянки по вул. Луначарского, 15 за межі прибережної захисної смуги р. Дніпро. Відповідач ухилився від розгляду даного протесту.
Відповідач в порушення вимог природоохоронного законодавства в межах земельної ділянки по вул. Луначарського, 15 фактично зменшив ширину прибережної захисної смуги р. Дніпро до 25-40 м. При цьому, як встановлено перевіркою, на момент прийняття відповідачем рішення № 38 від 19.11.2008 на земельній ділянці по вул. Луначарського, 15 збудовані та введені в експлуатацію будівлі не знаходились, що підтверджується, серед іншого і позитивним висновком комплексної державної експертизи № 71 від 12.03.2008 та дозволом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області № 33 від 29.01.2009, у зв'язку з чим, підстави для зменшення відповідачем ширини прибережної захисної смуги, на думку позивача, були відсутні взагалі.
Представник позивача у судовому засіданні адміністративний позов підтримав у повному обсязі з мотивів, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача проти позову заперечив, надав суду письмові заперечення згідно яких під час тримання в оренду вказаної земельної ділянки саме для будівництва спортивно-оздоровчого комплексу ТОВ «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» отримав всі необхідні висновки відповідних державних органів, у т.ч. Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Запорізькій області та Запорізького міського управління земельних ресурсів. Також відповідач в обґрунтування своїх заперечень зазначив, що твердження, яке міститься в протесті прокуратури, про те, що позивачем нібито порушено чинне законодавство без врахування того, що під час його винесення не було завершено будівництво не відповідає дійсності, оскільки третьою особою був розроблений проект будівництва спортивно-оздоровчого комплексу, проектна документація погоджена з усіма необхідними службами, отримано позитивний висновок комплексної державної експертизи, у Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю м. Запоріжжя отримано дозвіл на виконання будівельних робіт № 354 від 18.06.2007, тобто до прийняття оскаржуваного рішення. Фактичні межі прибережної захисної смуги на зазначеній земельній ділянці на час погодження проекту відведення встановлено не було, на цей час встановлено водоохоронну зону р. Дніпро в межах міста Запоріжжя. Земельна ділянка, яка знаходиться в оренді у позивача, розташована поза межами водоохоронної зони.
Відповідач просить відмовити в задоволенні позову.
Представник третьої особи заперечив проти позовних вимог, зазначив, що ним не будо допущено порушення вимог чинного законодавства в межах земельної ділянки по вул. Луначарського, 15, а тому рішення Відповідача № 38 від 19.11.2008 є протиправним або незаконним
Вислухавши пояснення представників позивача, відповідача, третьої особи з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до наступного висновку.
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 частини 1 статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Справою адміністративної юрисдикції (адміністративною справою) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п.1 ч.1 ст.3 КАС України).
Пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття суб'єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже відповідач у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України, а даний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Оцінюючи правомірність дій відповідача, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб'єкта.
Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Стаття 19 Конституції України зобов'язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Суд з'ясовує, чи використане повноваження, надане суб'єкту владних повноважень, з належною метою; обґрунтовано, тобто вчинено через вмотивовані дії; безсторонньо, тобто без проявлення неупередженості до особи, стосовно якої вчиняється дія; добросовісно, тобто щиро, правдиво, чесно; розсудливо, тобто доцільно з точки зору законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, тобто з рівним ставленням до осіб; пропорційно та адекватно; досягнення розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи.
Рішенням Запорізької міської ради від 23.12.2005 №15/1 ТОВ «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» було погоджено місце розташування спортивно-оздоровчого комплексу по вул.Луначарського, 15 та надано дозвіл вести проектування (для наступного будівництва) об'єкту на земельній ділянці орієнтованої площею 1,9350 га.
Рішенням Запорізької міської ради від 25.01.2006 №49 затверджено містобудівну документацію - «Детальний план території прибережної зони та центру міста Запоріжжя», який передбачає розташування на території по вул. Луначарського, 15 яхт-клубу з комплексом будівель, який враховує, що на земельній ділянці по вул. Луначарського, 15 буде будуватися яхт-клуб (в подальшому назва була змінена на спортивно-оздоровчий комплекс). На Детальному плані території прибережної зони та центру м. Запоріжжя яхт-клуб на вказаній земельній ділянці позначено № 62.
Державне підприємство «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» листом № 1302 від 14.11.2006 повідомило третю особу, що вказана організація виконує роботи з розроблення проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м. Запоріжжя на підставі договору № 355 від 05.12.2005, укладеного з Запорізьким регіональним управлінням водних ресурсів. Також у листі вказано наступне: «Земельна ділянка по вул. Луначарського, 15 входить до розробленого ДПІ «Запоріжгражданпроект» детального плану планування території прибережної зони та центру м. Запоріжжя. Крім того, враховуючи розроблені ТОВ «АС-Проект» рішення по генеральному плану та благоустрою, архітектурні та технологічні рішення стосовно спортивно-оздоровчого комплексу по вул. Луначарського, 15 м. Запоріжжя, запроектована прибережна смуга на вказаній земельній ділянці проходить на відстані від 25 до 40 метрів від урізу води.»
Згідно листа від 07.11.2006 третьою особою було повідомлено Прокуратуру Запорізької області про узгодження та затвердження місця розміщення спортивно-оздоровчого комплексу та зазначило, що в зв'язку з відсутністю порушень закону попросила органи прокурату сприяти виділенню земельної ділянки.
Листом № 07/4-155 вих від 27.11.2006 прокуратура Запорізької області повідомила третю особу, що «за даними фахівців Запорізького інституту землеустрою частина земельної ділянки по вул. Луначарського, 15 м. Запоріжжя входить до розробленого інститутом плану території прибережної захисної смуги, в межах від 25 до 40 метрів від урізу води та вільна від забудови». В вищезазначеному листі прокуратурою не встановлено порушень норм Земельного або Водного законодавства.
Земельна ділянка по вул.. Луначарського, 15 площею 1,9350 га відведена ТОВ «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» для розташування спортивно-оздоровчого комплексу згідно діючого законодавства на підставі робочого проекту, узгодженого на засіданні містобудівної ради 12.12.2006.
Проектна документація розроблена у повному обсязі згідно діючого ДБН. Третьої особою були отримані позитивні висновки по розгляду проекту ДЗ «Запорізька міська санітарно-епідеміологічна станція Запорізької області» від 15.12.2006 №720, управління наглядово-профілактичної діяльності ГУ МНС України в Запорізькій області від 12.12.2006 №11/1-4/8283, Запорізького регіонального управління водних ресурсів від 19.12.2006 №1393, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Запорізькій області від 16.05.2007 №192/07.
Проект землеустрою у межах зазначеної земельної ділянки по вул.. Луначарського, 15 затверджений рішенням міської ради від 28.03.2007 №55/6.
Третьою особою будо отримано дозвіл на виконання будівельних робіт № 354 від 18.06.2007. В зазначеному дозволі вказано, що він виданий на виконання будівельних робіт відповідно до проектної документації, узгодженої та зареєстрованої за № 337 від 12.12.2006 в головному управлінні архітектури та містобудування міської ради. На підставі отриманого дозволу третя особа у третьому кварталі 2008 приступила до будівництва спортивно-оздоровчого комплексу. До цього часу згідно з ордером на видалення зелених насаджень № 177 від 25.09.2007 було видалено дозволену кількість зелених насаджень.
Рішенням Запорізької міської ради №38 від 19.11.2008 «Про затвердження «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м.Запоріжжя» в частині листів №2,3,4, 5,9 (лівий берег) графічної частини проекту» були затверджені матеріали, розроблені спеціалізованою організацією - ДП «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та погоджені у встановленому законом порядку Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Запорізькій області, управлінням Держкомзему у м. Запоріжжя Запорізької області, запорізьким регіональним управлінням водних ресурсів.
Прокуратурою запорізької області було проведено перевірку, згідно якої на момент прийняття Запорізькою міською радою рішення № 38 від 19.11.2008 на земельній ділянці по вул. Луначарського, 15 збудовані та введені в експлуатацію будівлі не знаходились, що підтверджується позитивним висновком комплексної державної експертизи № 71 від 12.03.2008 р. та дозволом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області № 33 від 29.01.2009 р., у зв'язку з чим, підстави для зменшення відповідачем ширини прибережної захисної смуги були відсутні взагалі.
13.09.2010 за №07/03-396 вх10 винесено протест на рішення від 19.11.2008 №38 «Про затвердження «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м. Запоріжжя» в частині затвердження листа №2 (лівий берег) графічної частини проекту з вимогою його скасування стосовно винесення земельної ділянки по вул. Луначарского, 15 за межі прибережної захисної смуги р. Дніпро.
Згідно зі ст. 18 Земельного Кодексу України землі України поділяються на категорії за основним цільовим призначенням. Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України землі поділяються на землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно зі ст. 58 Земельного кодексу України до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами, а для створення сприятливого режиму водних об'єктів, встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.
Відповідно до ст. 60 ЗК України розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.
Відповідно до ст. 1 Водного кодексу України прибережна захисна смуга - частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони;
Відповідно до ч. 1 ст. 88 Водного кодексу України «Прибережні водозахисні смуги» з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (ч.3 ст. 88 Водного кодексу України).
Відповідно до Постанови України від 08.05.1996 № 486 "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них» розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами Рад. У межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до статей 88 - 91 Водного кодексу України.
Із наведених норм випливає, що прибережні захисні смуги виділяються в межах водоохоронних зон, при цьому в межах існуючих населених пунктів вони встановлюються з урахуванням містобудівної документації.
Відповідач рішенням № 38 затвердив «Проект винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м. Запоріжжя» в частині листів № 2, 3, 4, 5, 9 (лівий берег) графічної частини проекту. Рішенням № 38 від 19.11.2008 відповідач затвердив матеріали, розроблені спеціалізованою організацією ? ДП «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та погоджені у встановленому законом порядку Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Запорізькій області, управлінням Держкомзему у м. Запоріжжя Запорізької області, Запорізьким регіональним управлінням водних ресурсів, що відповідає вимогам п. 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них (затверджено постановою КМУ від 08.05.1996 р. № 486). При цьому, приймаючи це рішення відповідач керувався положеннями ст. 88 Водного кодексу України, яка вказує, що у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися. П. 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них (затверджено постановою КМУ від 08.05.1996 р. № 486) також містить положення про те, що на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу України передбачає, що розмір та межі прибережної захисної смуги в межах населених пунктів встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Ст. 1 Закону України «Про планування і забудову територій» містить наступне визначення містобудівної документації: це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель.
Визначення «конкретними умовами, що склалися» та «конкретні умови забудови» чинне законодавство не містить. Тому у жодному разі не можна вести мову про те, що під час визначення розміру і меж прибережної захисної смуги треба враховувати лише ті об'єкти, які повністю побудовані та введені в експлуатацію. У даному разі орган місцевого самоврядування повинен враховувати те, що якісь об'єкти ще будуються, оскільки замовники будівництва отримали на таке будівництво всі необхідні та обов'язкові документи, а завершення будівництва та введення в експлуатацію збудованих об'єктів може відбутися через кілька років.
Отже, вказане вище свідчить про те, що третя особа до затвердження відповідачем межі водоохоронної зони та прибережної захисної смуги р. Дніпро отримала в оренду земельну ділянку для будівництва спортивно-оздоровчого комплексу, розробила та погодила, у встановленому законодавством порядку проектну документацію з будівництва спортивно-оздоровчого комплексу, яка пройшла комплексну державну експертизу, отримала дозвіл на виконання будівельних робіт та розпочала будівельні роботу.
Таким чином. Запорізькою міською радою, при прийнятті рішення №38 від 19.11.2008 не було допущено порушень чинного законодавства України.
Суд враховує, що рішення, дії суб'єкта владних повноважень не можуть бути упередженими, тобто здійснюватися дискримінаційно.
Суд також враховує, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 158-163, 167 КАС України, суд
В задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Запорізької області звернувся до Запорізької міської ради, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» про визнання протиправним та скасування рішення від 19.11.2008 №38 «Про затвердження «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р.Дніпро в межах м.Запоріжжя» в частині затвердження листа №2 графічної частини проекту щодо винесення земельної ділянки по вул. Луначарского, 15 площею 1.9350 га., наданої ТОВ «Спортивно-оздоровчий оздоровчий комплекс яхт - клуб КОРСАР» в оренду. За межі прилежної захисної смуги відмовити в повному обсязі.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Постанова у повному обсязі виготовлена 11 лютого 2011 року.
Суддя О.О. Артоуз