"09" листопада 2010 р. справа № 2а-257/09
Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді: Сафронової С.В.
суддів: Суховарова А.В. Поплавського В.Ю.
при секретарі судового засідання: Близнюк Т.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області на постанову Долинського районного суду Кіровоградської області від 06 серпня 2009 року
у адміністративній справі № 2а-257/09 за позовом ОСОБА_1 до Управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області про зобовязання здійснити виплати щорічної разової грошової допомоги, -
У червні 2009 року позивач звернувся до суду з вищезазначеним адміністративним позовом, в якому посилаючись на порушення відповідачем у період 2007-2009 р.р. його права, передбаченого ч.5 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни та гарантії їх соціального захисту»стосовно виплати йому, як ветерану війни -учаснику бойових дій, щорічно до 5 травня разової грошової допомоги у розмірі п'яти мінімальних пенсії за віком, просив зобов'язати відповідача донарахувати та виплатити йому як ветерану війни -учаснику бойових дій, недоплачену суму щорічної разової грошової допомоги за 2007 р., 2008 р., та 2009 р., загальним розміром -6015,30 грн.
Постановою Долинського районного суду Кіровоградської області від 06 серпня 2009 року
позов ОСОБА_1 задоволено, визнано протиправними дії (бездіяльність) управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області щодо невиплати позивачу щорічної грошової допомоги до 5 травня за 2007 рік, за 2008 рік і за 2009 рік у розмірах визначених ч.5 ст.12 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»та зобов'язано відповідача донарахувати та виплатити позивачу недоплачену суму щорічної грошової допомоги як ветерану війни -учаснику бойових дій у розмірі 6015,30 грн. за період 2007 р., 2008 р., 2009 р.
З зазначеним рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач, подавши апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи та на порушення норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені вимог позивача у повному обсязі.
Сторони, які беруть участь у справі, належним чином повідомлялися про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується зворотними поштовими повідомленнями, заяв про відкладення судового засідання до суду від сторін не надходило
З огляду на наведене та виходячи із положень ч.4 ст.196 КАСУ та ч.1 ст.41 КАСУ, колегія суддів визнала за можливе розглядати справу за відсутності осіб, які беруть участь у справі та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
При перегляді справи за апеляційною скаргою відповідача, колегією суддів встановлено, що предметом спору у цій справі є проведений територіальним УПСЗН розрахунок разової щорічної грошової допомоги, передбаченої ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»для учасників бойових дій, що була виплачена позивачу у період 2007-2009 років.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в управлінні праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області як учасник бойових дій, у зв'язку з чим має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни.
Задовольняючи позов ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з наявності підстав для захисту його прав на отримання разової грошової допомоги до 5 травня за 2007 р., 2008 р. та за 2009 рік у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком, оскільки рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/07 від 09.07.2007 р. були визнані неконституційними положення п.13 ст.71 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» яким на період 2007 року зупинялася дія статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що з 09.07.2007 року у позивача виникло право на отримання разової грошової допомоги до 5 травня у розмірах, визначених частиною п'ятою статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а відповідач по справі не вчинив будь-яких дій на виконання рішення Конституційного Суду України № 6-рп/07 від 09.07.2007 р. та виплатив позивачу разову щорічну грошову допомогу у неповному обсязі за 2007 рік, за 2008 р. та 2009 р. При цьому, за висновком суду відповідач безпідставно керувався положеннями Постанови КМУ від 12.03.2008 р. № 183 та від 18.03.2009 р. № 211, яким визначено розмір щорічної разової допомоги, що не відповідає вимогам ч.5 ст.12 вказаного Закону.
Колегія суддів не може погодитися з наведеним висновком суду першої інстанції у повному обсязі, оскільки цей висновок зроблений судом з порушенням правил застосування норм матеріального права та без урахування обставин справи.
Згідно зі статтею 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-ХІІ (з доповненнями згідно із Законом № 367-XIV від 25.12.1998 р.) щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком.
Проте, на протязі 2006-2008 років Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»неодноразово призупинявся Законами України Про державний бюджет України на відповідний рік, в тому числі, на 2007 та 2008 роки. У зв'язку із зупиненням дії частини п'ятої статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Законами України «Про державний бюджет України»встановлювалися певні розміри щорічної разової допомоги на відповідні роки.
Враховуючи той факт, що дії статей Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»були зупинені відповідними Законами України «Про державний бюджет України», тому застосування норм матеріального права, а саме статей 12, 13, 14, 15, 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», не підлягали застосуванню.
Пріоритетність застосування у виниклих правовідносинах Законів України Про Держаний бюджет України на відповідний рік у період з 01.01.2007 року до 09.07.2007 року та з 01.01.2008 року до 22.05.2008 року, підтверджується положеннями статті 75 Конституції України, якою встановлено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, оскільки Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання, а в Україні відсутній закон, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на п.3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, в якому зазначено: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону в часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше.
Виходячи з наведених положень Конституції України та рішення Конституційного Суду України, а також враховуючи, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»фактично були змінені положення Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», який діяв у часі раніше, а тому пріоритетними в даному випадку є положення статей Законів України про Державний бюджет України на відповідний рік.
Положення статті 29 Закону України «Про Державний бюджет на 2007 рік»щодо виплат щорічної разової грошової допомоги відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»визнано неконституційними лише Рішенням Конституційного суду України № 6-рп/2007 від 09.07.2007 року, а положення пункту 20 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) рішенням Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22.05.2008 року
Таким чином, виплата щорічної грошової допомоги, як і її розмір, який підлягав виплаті позивачеві, було встановлено не Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а Законом України «Про державний бюджет України на 2007 рік»у період з 01.01.2007 року до 09.07.2007 рокую. У період з 01.01.2008 року до 22.05.2008 року згідно з положеннями пункту 20 розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік»та про внесення деяких змін до законодавчих актів України», порядок виплати і розмір щорічної грошової допомоги визначався Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України.
Суд першої інстанції також не надав належної оцінки тому факту, що відповідно до п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.02.2004 р. № 177 Міністерством фінансів України та Держказначейством було забезпечено виділення коштів на виплату разової грошової допомоги передбаченої статтею 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»- до 10 квітня, і позивач отримав у 2007 році та у 2008 році щорічну разову грошову допомогу до 5 травня до дня прийняття Конституційним Судом України рішення № 6-рп/2007 від 09.07.2007 р. та № 10-ра/2008 від 22.05.2008 року.
З огляду на вищезазначені обставини, колегія суддів вважає, що у суду першої інстанції не було підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 стосовно захисту його прав за 2007 р. та 2008 р., оскільки у квітні місяці 2007 року та 2008 року разову щорічну допомогу до 5 травня йому було виплачено у розмірах, визначених діючим на той час законодавством.
Завдання адміністративного судочинства, згідно зі ст.2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З урахуванням того, що на час виплати позивачу щорічної разової допомоги до 5 травня у 2007 р. та у 2008 р., УПСЗН Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області діяв на підставі та у спосіб, що були передбачені діючими на той час нормами Законів України Про Державний бюджет України на відповідний рік, колегія суддів приходить до висновку, що підстав для визнання дій відповідача протиправними у даному випадку немає, відповідно відсутні підстави для зобов'язання його виплатити позивачу недотриману ним суму допомоги за 2007 р. та 2008 р.
Застосування до виниклих по цій справі положень ст.17-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»є неприпустимим, оскільки даною нормою встановлено, що звернутися за отриманням разової грошової допомоги до 5 травня та отримати її до 30 вересня мають право особи які не отримали разової грошової допомоги до 5 травня. Позивач до таких осіб не відноситься, оскільки вказану допомогу він отримував у квітні місяці 2007 року та 2008 року у розмірі, визначеному чинним на той період часу Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Таким чинном, вищенаведене свідчить про помилкове застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин норми Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», яка не діяла у період квітня місяця 2007 року та квітня 2008 року. Порушення судом правил застосування норм матеріального права у свою чергу є підставою для скасування постанови суду першої інстанції у вищенаведеній частині, з постановленням нової постанови про відому у задоволені зазначених позовних вимог у зв'язку з відсутністю у позивача права матеріальної вимоги.
Не може бути залишено в силі рішення суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача донарахувати та виплатити на користь позивача конкретно визначеної суми недоотриманої ним щорічної разової грошової допомоги до 5 травня - у загальному розмірі 6015,30 грн за 2007-2009 р.р., оскільки у такий спосіб відновлення прав позивача, суд своїм рішенням замість суб'єкта владних повноважень, фактично породив правовідносини за участю позивачки, що знаходиться за межами встановленої КАС України компетенції адміністративного суду.
Адміністративний суд не наділений правом на визначення розміру виплати разової щорічної допомоги до 5 травня замість суб'єкта владних повноважень, ці дії відносяться до виключної компетенції суб'єкту владних повноважень -відповідача. Відповідно, в цій частині рішення суду першої інстанції також підляга скасуванню
Разом з тим, в іншій частиня судове рішення, яким вирішено питання про захист прав позивача на отримання щорічної разової допомоги до 5 травня у 2009 році, колегія суддів визнає законним, обгрунтованим та такими, що не спростовуєються доводами апеляційної скарги відповідача.
Право позивача як ветерана війни - учасника бойових дій, відповідачем не оспорюється, спірним є лише розмір разової щорічної допомоги, яка повинна була бути нарахована та виплачена позивачу до 5 травня 2009 року.
При апеляційному перегляді даної справи, колегія суддів вважає за необхідне акцентувати увагу на двох питаннях: це пріоритетність застосування до спірних правовідносин нормативних актів, що приймалися як законодавчим органом так і урядом України; та на протиправності дій відповідача у цій справі, як суб'єкта владних повноважень, який виконує покладені на нього державою владно-управлінські повноваження у сфері соціального захисту та матеріального забезпечення учасників війни -учасників бойових дій.
За результатом аналізу обставин справи та визначених у ч.3 ст.2 КАС України критеріїв щодо протиправності дій відповідача, колегія суддів дійшла висновку про умисне ігнорування управлінням праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області положень рішення Конституційного Суду України № 10-рп від 22.05.2008 р., яким після визнання неконституційними деяких положень Закону України «Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»частина 5 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»була повернута у попередню редакцію і у період 2009 року визначений вказаною нормою розмір разової щорічної допомоги до 5 травня для учасників війни -учасників бойових дій -не змінювався.
Протиправність дій відповідача підтверджується ігноруванням відповідачем та на протязі тривалого часу вимог ч.5 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»та порушення тим самим прав позивача.
При цьому, колегія суддів зазначає, що хоча до повноважень відповідача -УПСЗН і не відносяться питання перерозподілу видатків з бюджету та встановлення їх граничного обсягу з урахуванням пріоритетних напрямів своєї діяльності, в тому числі щодо спрямування бюджетних коштів поза встановленого граничного обсягу видатків, але відповідач бере безпосередню участь в розроблені головним розпорядником бюджетних коштів бюджетних запитів щодо виділення необхідних коштів (бюджетного асигнування) для забезпечення дотримання законодавства про соціальний захист населення, в тому числі шляхом складання проектів кошторисів, надання пропозицій.
Відповідачем у цій справі не надано до суду будь-яких доказів того, що ним були вчинені всі залежні від нього заходи щодо забезпечення виплати позивачу за 2009 р разової допомоги до 5 травня у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком, або про те, що порушення прав позивача відбулося не за вини УПСЗН Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області.
При вирішенні питання пріоритетності нормативних актів, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин, колегія судді виходить з того, що Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання. Відсутній також закон України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.
Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив про те, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Тобто, з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону в часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше.
Згідно до ст.71 Закону України «Про державний бюджет України на 2009 рік» Кабінету Міністрів України надано право встановлювати розміри соціальних виплат, які відповідно до законодавства визначаються залежно від розміру мінімальної заробітної плати в абсолютних сумах у межах асигнувань, передбачених за відповідними бюджетними програмами.
З наведеного вбачається, що Закон України «Про державний бюджет України на 2009 рік» не встановлює конкретний розмір разової грошової допомоги до 5 травня, а надає право Кабінету Міністрів України встановлювати розміри соціальних виплат, розмір яких залежить від мінімальної заробітної плати, а не від мінімальної пенсії за віком, як це передбачено ст.ст. 12-15 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Тобто Законом України «Про державний бюджет України на 2009 рік» Кабінету Міністрів України не надано права встановлювати розмір соціальних виплат, розмір яких визначено ст..ст. 12-15 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Між тим, Кабінет Міністрів України своєю постановою № 211 від 18 березня 2009 року «Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується у 2009 році відповідно до Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у 2009 році встановив виплату разової грошової допомоги, передбаченої вказаним Законом у таких розмірах: інвалідам війни І групи - 540 грн.; інвалідам війни II групи - 430 грн.; інвалідам війни III групи-380 грн.
Виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними нормативними актами при вирішенні даного спору, застосуванню підлягає саме ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а не Постанова Кабінету Міністрів України № 211 від 18 березня 2009 року «Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується у 2009 році відповідно до Законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань».
Тобто, відповідач по справі повинен був нарахувати та виплатити позивачу щорічну разову допомогу до 5 травня у 2009 році, виходячи із суми мінімальної пенсії за віком, що була визначена законодавством на час виплати допомоги.
Таким чином, вихідним критерієм розрахунку допомоги позивачу до 5 травня - виступає мінімальна пенсія за віком, розмір якої згідно з ч.1 ст.28 Закону №1058-ІV встановлюється у розмірі визначеного законом прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.
Положення частини 3 статті 28 Закону №1058-ІV, на думку колегії суддів, не є перешкодою для застосування зазначеної величини (мінімального розміру пенсії за віком) для розрахунку інших пов'язаних з нею пенсій чи доплат, оскільки чинним законодавством не встановлено іншого мінімального розміру пенсії за віком, крім передбаченого ч. 1 цієї статті.
Відповідно до ст.54 Закону України «Про державний бюджет України на 2009 рік», у 2009 році прожитковий мінімум на одну особу та для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, встановлений в розмірах, що діяли у грудні 2008 року
За наведених обставин, які свідчать про обґрунтованість вимог позивача щодо захисту його прав за 2009 рік та про протиправність дій відповідача, колегія суддів визнає рішення суду першої інстанції у вищенаведеній частині законим та обґрунтованим. Відповідно в цій частині апеляційна скарга відповідача повинна бути відхилена, а постанова суду залишена без змін
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині періоду захисту прав позивача та способу відновлення його прав шляхом визначення судом конкретної загальної суми разової грошової допомоги, що підлягає виплаті позивачу за 2007 р., за 2008 р., та за 2009 р., колегія суддів вважає за необхідне задля зрозумілості судового рішення і усунення перешкод при його виконанні, скасувати постанову суду в повному обсязі та прийняти нову постанову
Керуючись п.3 ч.1 ст.198, п.4 ч.1 ст.202, ст.205, ст.207 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області -задовольнити частково.
Постанову Долинського районного суду Кіровоградської області від 06 серпня 2009 року -скасувати
Визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2009 рік у розмірі меншому, ніж визначено частиною 5 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»
Зобов'язати Управління праці та соціального захисту населення Долинської районної державної адміністрації Кіровоградської області здійснити донарахування та виплату ОСОБА_1 недоотриманої ним за 2009 рік суми щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, розрахованої відповідно до частини 5 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»виходячи із розміру 5 мінімальних пенсій за віком, встановленої на час виплати.
В іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 -відмовити.
Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в порядку та строки, визначені ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України
Головуючий: С.В. Сафронова
Суддя: А.В. Суховаров
Суддя: В.Ю. Поплавський