26 травня 2026 року м. Дніпросправа № 340/4619/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Сафронової С.В., Чабаненко С.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.06.2025 в адміністративній справі №340/4619/21 за позовом Кіровоградської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування припису,-
Кіровоградська обласна державна адміністрація звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Державної регуляторної служби України, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати припис про усунення Кіровоградською державною адміністрацією порушень законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який є невід'ємною частиною Акта позапланової перевірки додержання Кіровоградською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру (дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами) приватному підприємству "Науково-технічний центр «Екосистема плюс», та який складено комісією з позапланової перевірки Державної регуляторної служби України та затверджено головою Державної регуляторної служби України 01 червня 2021 року за №4/148-Д-2021.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем проведено планову перевірку додержання КОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру на підставі ст.9-1 Закону України «Про дозвільну систему», за результатами якої складено акт та припис, яким позивача зобов'язано: 1. вжити заходів для усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених у ході позапланової перевірки, а саме: відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законом; відмова у видачі документа дозвільного характеру органом, не уповноваженим законом видавати документ дозвільного характеру; не зазначення змісту зауважень до документів, які надаються для отримання дозволу, при відмові у видачі документа дозвільного характеру; забезпечити неухильне виконання вимог абзацу третього частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єкту господарювання, об'єкт якого належить до другої або третьої групи; забезпечити неухильне виконання вимог абзацу шостого частини першої статті 4 та абзацу сьомого частини п'ятої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами виключно з підстав, передбачених законом; забезпечити неухильне виконання вимог пункту 8 Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №302 в частині викладення змісту зауважень до документів, поданих суб'єктом господарювання для отримання дозволу; gривести у відповідність з вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарськiінформаційну та технологічну картки видачі документа дозвільного характеру - дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, затверджені розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 04 серпня 2020 року №497-р "Про затвердження інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг, які надаються департаментом екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу обласної державної адміністрації". 4.Привести у відповідність з вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Закону України "Про охорону атмосферного повітря", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" Положення про департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням Голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 10 лютого 2020 року №141-р, в частині видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи. Позивач вважає вказані вимоги протиправними, оскільки Департамент екології та природних ресурсів як структурний підрозділ Кіровоградської обласної державної адміністрації забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища на території області, надає адміністративні послуги та видає в установленому порядку дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Департамент як дозвільний орган у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, як структурний підрозділ обласної державної адміністрації відповідно до делегованих йому повноважень мав усі правові підстави для розгляду документів на видачу дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Вимоги щодо обсягу документів, необхідних для отримання дозволу. обгрунтовані законом, а відмови у наданнях дозволу законні та належно мотивовані.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.05.2025 адміністративний позов задоволено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не було проаналізовано позицію Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, а саме Постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19 за позовом Херсонської ОДА до ДРС за участю третьої особи Департамент про визнання протиправним та скасування припису, якою касаційну скаргу ДРС задоволено частково, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2020 року скасовано.
Також зазначили, що дозвільним органом, уповноваженим видавати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єкту господарювання, об'єкт якого належить до другої або третьої групи, в розумінні закону є саме Кіровоградська обласна державна адміністрація як місцевий орган виконавчої влади, а не структурний підрозділ - Департамент екології, природних ресурсів та паливно- енергетичного комплексу. Таким чином, Кіровоградською обласною державною адміністрацією порушено вимоги абзацу третього частини першої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
16 грудня 2025 року від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому посилається на те, що він у цій справі виступає особою, на захист прав та інтересів якої поданий цей позов, і в даному випадку не діє як суб'єкт владних повноважень, вважаємо, що даний спір поданий з повним дотриманням правил адміністративної юрисдикції, передбачених статтею 19 КАС України.
Також зазначає про те, що твердження Державної регуляторної служби України, яке викладене в апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції, що вимога щодо необхідності реєстрації звіту про інвентаризацію викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря для отримання відповідного дозволу порушує норми абзацу десятого частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" не знаходить свого підтвердження. Тому, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 червня 2025 року в адміністративній справі №340/4619/21 в цій частині відповідає нормам чинного законодавства.
Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
15 березня 2021 р. до Державної регуляторної служби України (далі ДРС) надійшла заява приватного підприємства «Науково-технічний центр Екосистема-плюс» № 22-10.3 про можливі порушення Кіровоградською обласною державною адміністрацією (далі КОДА) порядку видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
На підставі зазначеної заяви Голова ДРС видав наказ від 18 травня 2021 р. № 148 про проведення позапланової перевірки дотримання КОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. Період перевірки встановлено з 26 травня по 01 червня 2021 р.
За результатами перевірки складено Акт від 01 червня 2021 р. № 4/148-Д-2021, у якому вказано про порушення КОДА вимог:
-абзацу третього частини першої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в частині видачі дозволів органом, який, на думку ДРС, не є уповноваженим;
-абзацу десятого частини першої тієї ж статті в частині вимоги реєстрації звіту, яка нібито не передбачена законом;
-абзацу шостого частини першої статті 4 Закону у зв'язку із застосуванням підстав для відмови, не передбачених законом;
-абзацу сьомого частини п'ятої статті 4 Закону через відсутність чітких і мотивованих формулювань у відмовах на отримання дозволу.
На підставі Акта відповідачем виданий припис від 01 червня 2021 р. № 4/148-Д-2021, яким КОДА зобов'язано:
1. Вжити заходів для усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених у ході позапланової перевірки, а саме: відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законом; відмова у видачі документа дозвільного характеру органом, не уповноваженим законом видавати документ дозвільного характеру; не зазначення змісту зауважень до документів, які надаються для отримання дозволу, при відмові у видачі документа дозвільного характеру
2.Забезпечити неухильне виконання вимог абзацу третього частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єкту господарювання, об'єкт якого належить до другої або третьої групи; забезпечити неухильне виконання вимог абзацу шостого частини першої статті 4 та абзацу сьомого частини п'ятої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами виключно з підстав, передбачених законом; забезпечити неухильне виконання вимог пункту 8 Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №302 в частині викладення змісту зауважень до документів, поданих суб'єктом господарювання для отримання дозволу.
3.Привести у відповідність з вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" інформаційну та технологічну картки видачі документа дозвільного характеру - дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, затверджені розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 04 серпня 2020 року №497-р "Про затвердження інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг, які надаються департаментом екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу обласної державної адміністрації".
4.Привести у відповідність з вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Закону України "Про охорону атмосферного повітря", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" Положення про департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням Голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 10 лютого 2020 року №141-р, в частині видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи.
Не погоджуючись з висновками комісії ДРС та з приписом, КОДА ініціювала адміністративний позов про визнання припису протиправним і його скасування.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Статтею 1 Закону України №2806-IV визначено, що: документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності; дозвільні органи - суб'єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.
Частиною 5 ст. 11 Закону України Про охорону атмосферного повітря від 16.10.1992р. №2707-XII (надалі - Закон України №2707-XII) передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб'єкту господарювання, об'єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Відповідно до п.2 Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302 (надалі - Порядок №302) дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб'єкт господарювання) експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.
Дозвіл видається суб'єкту господарювання за формою, встановленою Мінприроди.
Згідно п.3 Порядку №302 дозвіл видається безоплатно на строк не менш як п'ять років: суб'єкту господарювання, об'єкт якого відповідно до законодавства належить до першої групи, - Мінприроди за погодженням з Держсанепідслужбою; суб'єкту господарювання, об'єкт якого відповідно до законодавства належить до другої або третьої групи, - обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища через дозвільні центри за погодженням з територіальними органами Держсанепідслужби.
Отже, видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи, віднесено до компетенції, у тому числі, обласних державних адміністрацій.
Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг встановлено Законом України Про адміністративні послуги від 06.09.2012 р. № 5203-VI (надалі - Закон України №5203-VI).
Разом з тим, згідно ст.1 Закону України №5203-VI адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону; суб'єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб'єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
До адміністративних послуг також прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб'єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб'єкту звернення, а також об'єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт (ч.3 ст.3 Закону України №5203-VI).
Положеннями ч.2 ст.5 Закону України №5203-VI визначено, що адміністративні послуги визначаються виключно законом.
Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності визначено Законом України Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності від 19.05.2011р. №3392-VI, відповідно до п.30 додатку до останніх віднесено дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Крім того, п.82 додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014р. №523 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.10.2017р. №782-р) визначено, що до адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг, включено також видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Тобто, видача дозволу на викиди забруднюючих речовин є адміністративною послугою, яка надається дозвільним органом. Видача дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої та третьої групи, здійснюється обласними державними адміністраціями.
Апелянт зазначає, що Кіровоградська обласна державна адміністрація є дозвільним органом, яким здійснюється видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи. Разом з цим, жодним законодавчим актом у дозвільній сфері не передбачено делегування, передачі структурним підрозділам адміністрації (у даному випадку Департаменту, який є юридичною особою публічного права, підпорядкований голові обласної державної адміністрації) повноважень дозвільного характеру (Кіровоградської обласної державної адміністрації) в частині прийняття рішення щодо видачі (анулювання) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи, відповідним структурним підрозділом облдержадміністрації з питань екології та природних ресурсів.
Водночас, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій врегульовано Законом України Про місцеві державні адміністрації від 09.04.1999р. №586-XIV (надалі - Закон України №586-XIV), відповідно до ст.1 якої виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, серед іншого, забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня (п.1 ч.1 ст.2 Закону №586-XIV)
Згідно ст.5 Закону України №586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог ст.18 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.п.1, 4-1 ч.1 ст.39 Закону України №586-XIV голови місцевих державних адміністрацій: очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи.
Статтею 42 Закону України №586-XIV визначено, що структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.
Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012р. №887 (надалі - Типове положення), п.1 якого встановлено, що структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.
Відповідно до п.п.3, 4, 5 Типового положення структурний підрозділ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпорядженнями голови місцевої держадміністрації, а також положенням про структурний підрозділ.
Вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший структурний підрозділ, передбачений законом) та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації.
Основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.
Серед завдань, які відповідно до визначених галузевих повноважень виконує структурний підрозділ, - надає адміністративні послуги; здійснює передбачені законом галузеві повноваження (пп.3, 28 п.6 Типового положення).
З аналізу даних правових норм слідує, що склад місцевої державної адміністрації формує її голова, який в межах бюджетних асигнувань та з урахуванням вимог ст.18 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає структуру місцевої державної адміністрації, затверджує положення про структурні підрозділи, визначає його вид та статус. Згідно Типового положення основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території, реалізація якого здійснюється в тому числі і наданням адміністративних послуг.
Так, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21 травня 2013 року №264-р утворено департамент екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації, перейменований надалі в департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації
Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 23 січня 2020 року №87-р "Про оптимізацію структури та затвердження граничної чисельності ЇЇ працівників" департамент екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації перейменовано в департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.
10 лютого 2020 року розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №141-р (затверджено Положення про департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації у новій редакції, відповідно до якого департамент є структурним підрозділом облдержадміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Кіровоградської області забезпечує виконання покладених на нього завдань.
Основними завданнями департаменту є:
1)забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони навколишнього природного середовища, паливно-енергетичного комплексу, енергоефективності, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологічної та в межах своєї компетенціїУ зв'язку з цим, відповідач при проведенні перевірки перевіряв питання видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи, які видані Департаментом екології та природних ресурсів як структурним підрозділом Кіровоградської обласної державної адміністрації на виконання делегованих повноважень.
радіаційної безпеки, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі;
2) здійснення регулювання у сферах охорони навколишнього природного середовища, паливно-енергетичного комплексу, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, у сфері поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі.
Підпунктом 48 пункту 5 зазначеного Положення встановлено, що департамент відповідно до покладених на нього завдань видає дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належить до другої або третьої групи.
Таким чином, головою Кіровоградської обласної державної адміністрації на виконання покладених на нього повноважень було утворено Департамент, на який покладено надання відповідних адміністративних послуг.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості доводів ДРС України, оскільки ними не враховано засади функціонування та структуру місцевих державних адміністрацій, які визначені спеціальним законом (Закон України Про місцеві державні адміністрації ) та підзаконним нормативним атом (постанова Кабінету Міністрів України Про затвердження типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації від 26.09.2012р. №887), якими передбачено право голови обласної державної адміністрації створювати структурні підрозділи у складі обласної державної адміністрації для забезпечення виконання завдань у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території, серед яких і надання адміністративних послуг.
Саме на реалізацію цих повноважень розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації створено Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністраціїдля забезпечення реалізації на території області державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища в тому числі і шляхом надання адміністративних послуг, видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Таким чином, висновки перевірки про порушення позивачем абз.3 ч.1 ст.4 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , ч.5 ст.11 Закону України Про охорону атмосферного повітря , абз.3 п.3 Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, є протиправними.
Щодо порушень у інформаційній та технологічній картках адміністративної послуги щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктам господарювання, об'єкти яких належать до другої або третьої групи, а саме у зв'язку з їх затвердженням не Кіровоградською обласною державною адміністрацією, як суб'єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів; визначення у п.9 Вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру інформаційної картки необхідності подання документів, що не передбачені діючими законами, що суперечить вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності ; визначення у п. 12 Строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру інформаційної картки, що видача зазначеного дозволу здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження відповідної заяви до Департаменту екології та природних ресурсів, що не відповідає вимогам абз.4 ч.1 ст. 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до ч.1 ст.8 Закону України №5203-VI суб'єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб'єктом надання є посадова особа, - органом, якому вона підпорядковується.
Частинами 2, 3 ст.8 Закону України №5203-VI передбачено, що інформаційна картка адміністративної послуги, що надається територіальним органом центрального органу виконавчої влади, іншого державного органу, їх посадовими особами, які уповноважені відповідно до закону надавати адміністративну послугу, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої відповідним центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом.
У разі делегування центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом відповідно до закону повноважень з надання адміністративних послуг органам місцевого самоврядування інформаційна картка адміністративної послуги, що надається органом, якому делеговані такі повноваження, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики щодо делегованого повноваження.
Як вбачається з інформаційної та технологічної карток адміністративної послуги Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об'єктів другої та третьої групи, суб'єктом надання адміністративних послуг є Департамент екології та природних ресурсів департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.
Тобто, затвердження інформаційної та технологічної карток саме директором департаментом екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.
Абзацом 10 ч.1 ст.4 Закону України №2806-IV передбачено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Згідно ч.4 ст.8 Закону України №5203-VI інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про: 1) суб'єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту); 2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги; 3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу; 4) строк надання адміністративної послуги; 5) результат надання адміністративної послуги; 6) можливі способи отримання відповіді (результату); 7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.
Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб'єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб'єктів звернень.
Актом перевірки від 27.07.2019р. №14/125-Д-2019 встановлено, що у п.9 інформаційної картки адміністративної послуги Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об'єктів другої та третьої групи не відповідає вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону №2806-IV.
Відповідно до ч.ч.5, 6 Закону України №5203-VI перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом. Забороняється вимагати від суб'єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом.
Водночас, законом не визначено чіткого та вичерпного переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об'єктів другої та третьої групи .
Абзацом 3 ч.1 ст.4-1 Закону України №2806-IV передбачено, що порядок видачі документів дозвільного характеру, внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань записів про переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру визначається Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 4 Порядку №302 встановлено, що для отримання дозволу суб'єкт господарювання: оформляє заяву; готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин; проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання; проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони; розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря; остаточного припинення діяльності, пов'язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди; обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон, проводить оцінку витрат, пов'язаних з реалізацією заходів щодо їх створення; проводить оцінку та аналіз витрат, пов'язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря; готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.
Так, пунктом 9 інформаційної картки визначено вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру, а саме: заява від суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи про отримання дозволу (форма затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 30.05.2006 р. № 266); підтвердження щодо внесення до Переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян-суб'єктів підприємницької діяльності (Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України 01.10.2012 р. № 475 Про затвердження Порядку внесення установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, до переліку Мінприроди України ); документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря надаються на розгляд в письмовій та електронній формах (згідно Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 р. № 108, та Порядку проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 р. № 302); копія листа Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації про реєстрацію звіту з інвентаризації викидів забруднюючих речовин; зареєстрований звіт про інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання (згідно Інструкції № 108 та Порядку № 302); повідомлення про намір отримання дозволу на викиди та обсяги викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря (стаття в газеті) в місцевих друкованих засобах масової інформації із зазначенням адреси місцевої держадміністрації, до якої можуть надсилатись зауваження громадських організацій та окремих громадян; інформація місцевих державних адміністрацій про громадські зауваження або їх відсутність; копія листа щодо взяття (зняття) підприємства на державний облік (для об'єктів 2-ї групи, згідно Інструкції №117); копію висновку державної екологічної експертизи або висновку з оцінки впливу на довкілля для об'єкта, на який видається документ дозвільного характеру та для якого здійснення оцінки впливу на довкілля є обов'язковим (ст.11 Закону України Про оцінку впливу на довкілля від 23.05.2017р. № 2059-VIII).
Однак, відповідачем в акті позапланової перевірки від 24.07.2019р. №14/125-Д-2019, у приписі, який є невід'ємною частиною акту позапланової перевірки, не зазначено, які саме документи визначено позивачем як обов'язкові для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, проте, які не передбачені законом.
Абзацом 4 ч.1 ст. 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , на яку посилається відповідач формулюючи невідповідність визначених п.12 інформаційної картки строків видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, встановлено, що строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Тобто, конструкція цієї норми не є абсолютною, а передбачає умови, за яких вказаний у ній строк може бути іншим - якщо інше не встановлено законом.
Законом України Про охорону атмосферного повітря строк видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами не встановлено.
Водночас, відповідно до ч.2 ст.10 Закону України Про адміністративні послуги у разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб'єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги.
Пунктом 8 Порядку № 302 передбачено, що орган, який видав дозвіл, протягом 30 календарних днів розглядає заяву та документи на отримання дозволу і у разі відсутності зауважень видає дозвіл.
З огляду на викладене, твердження ДРС України щодо невідповідності п.12 інформаційної картки адміністративної послуги Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об'єктів другої та третьої групи вимогам законодавства є безпідставними.
Таким чином, оскільки, як вірно встановлено судом першої інстанції, висновки акту позапланової перевірки від 01 червня 2021 р. № 4/148-Д-2021 є безпідставними, а тому припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який є невід'ємною частиною такого акту, є протиправним та підлягає скасуванню.
Суп апеляційної інстанції не бере до уваги посилання відповідача на висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду у справі № 540/1980/19 від 01.12.2021 з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно із підпунктами 7, 8 частини 1 вказаної статті КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За правилами частини четвертої цієї статті суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Оскільки умовою звернення суб?єкта владних повноважень до суду на підставі частини 4 статті 5 КАС України є наявність у такого суб?єкта відповідних повноважень, то звернення з таким позовом є одним із способів реалізації таким суб?єктом владних управлінських функцій, визначених Конституцією та законами України.
Водночас, своє право на звернення до суду позивач обґрунтовує саме незаконністю рішення відповідача як суб'єкта владних повноважень та порушенням його прав, а не наявністю у нього (позивача) визначених Конституцією та законами України повноважень на звернення до суду як суб'єкта владних повноважень.
Натомість, у спірних правовідносинах саме відповідач здійснював публічно-владні управлінські функції і саме відповідач виступає суб'єктом владних повноважень чиє рішення оскаржується з підстав його незаконності.
Колегія суддів зазначає, що позивач виступає особою, на захист прав та інтересів якої подано позов, і в даному конкретному випадку не діє як суб'єкт владних повноважень (СВП) стосовно відповідача, а оскаржує зовнішнє втручання у свою організаційну діяльність. Припис Державної Регуляторної Служби фактично зобов'язував КОДА змінити свою внутрішню структуру та положення про структурні підрозділи, що дає адміністрації законне право оскаржувати таке втручання як протиправне/
Відтак, спір відповідає правилам адміністративної юрисдикції, передбаченим статтею 19 КАС України, оскільки припис ДРС є актом індивідуальної дії, що безпосередньо впливає на права та обов'язки адміністрації.
Таким чином, має місце звернення до суду позивача не як суб'єкта владних повноважень на підставі частини четвертої статті 5, а на підставі частини першої статті 5 КАС України.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №420/4544/19 у Постанові від 09 серпня 2024 року.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки та незгоди з доказами.
Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.06.2025 в адміністративній справі №340/4619/21 - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.06.2025 в адміністративній справі №340/4619/21- залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Головуючий - суддя С.В. Білак
суддя С.В. Сафронова
суддя С.В. Чабаненко