ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
33601 , м. Рівне, вул. Яворницького, 59
19 травня 2026 року Справа № 906/9/25
Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючий суддя Миханюк М.В., суддя Романюк Ю.Г. , суддя Саврій В.А.
секретар судового засідання Сидорчук О.Д.
за участю представників сторін:
позивача: не з'явився
відповідача 1: не з'явився
відповідача 2: не з'явився
прокурора: Марщівської О. П., посвідчення № 071607 від 01.03.23
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на рішення господарського суду Житомирської області, ухваленого 03.03.26р. суддею Нестерчук С.С. о 15:17 у м.Житомирі, повний текст складено 16.03.26р. у справі №906/9/25
за позовом заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби
до 1) Товариства з обмеженою відповідальністю “Будівельно - торгівельна компанія Світ Будінвест»
2) Управління капітального будівництва Житомирської міської ради
про визнання недійсним договору закупівлі, застосування наслідків недійсності правочину шляхом стягнення 3 150 000,00 грн
Заступник керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю “Будівельно - торгівельна компанія Світ Будінвест» (далі - відповідач-1 або Товариство) та Управління капітального будівництва Житомирської міської ради (далі - відповідач-2 або Управління), в якому просить:
1) визнати недійсним договір підряду №108 від 23.11.2021, укладений між Управлінням та Товариством;
2) стягнути з Товариства на користь Управління 3 150 000,00 грн, а з Управління одержані за рішенням суду 3 150 000,00 грн стягнути в дохід держави.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що укладання договору про закупівлю супроводжувалося грубим порушенням принципів добросовісної конкуренції внаслідок вчинення учасниками відкритих торгів антиконкурентних узгоджених дій, що призвело до спотворення результатів торгів, за що останні адміністративною колегією Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України були притягнуті до відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Правові підстави: ч. 1 ст. 203, ч. 1 ст. 215, ч. 3 ст. 228 Цивільного кодексу України.
Рішенням господарського суду Житомирської області від 03.03.2026 у справі №906/9/25 у задоволенні позовних вимог заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби до Товариства з обмеженою відповідальністю “Будівельно-торгівельна компанія Світ Будінвест», Управління капітального будівництва Житомирської міської ради про визнання недійсним договору закупівлі, застосування наслідків недійсності правочину шляхом стягнення 3 150 000,00 грн - відмовлено.
Не погодившись із винесеним рішенням, Житомирська обласна прокуратура звернулася із апеляційною скаргою, в якій просить рішення Господарського суду Житомирської області від 03.03.2026 у справі №906/9/25 про відмову в задоволенні позову - скасувати. Ухвалити нове рішення у справі №906/9/25 про задоволення позову заступника керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області у повному обсязі.
Так, з посиланням на ст.ст. 203, 215, 228 ЦК України, постанови Верховного Суду від 04.06.2019 у справі №916/3156/17, від 21.11.2018 у справі №577/5321/17, вказує, що враховуючи наявність умислу лише у ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», як сторони оспорюваного договору, одержані ним за цим правочином 3 150 000 грн на підставі ч. 3 ст. 228 ЦК України підлягали поверненню іншій стороні договору, а з неї - стягненню в дохід держави.
Вказує, що договір про закупівлю робіт за державні кошти № 108 від 23.11.2021, укладений за підсумками тендеру, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями його учасників, оспорюється з підстав невідповідності вимогам ч. 1 ст. 203, ст. ст. 215, 228 ЦК України, а саме: у зв'язку з його невідповідністю інтересам держави та суспільства, як такий що укладений внаслідок вчинення учасниками закупівлі антиконкурентних узгоджених дій за наявності умислу ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест».
Судом першої інстанції не враховано, що договір № 108 від 23.11.2021, є протиправним, бо укладений внаслідок вчинення учасниками закупівлі антиконкурентних узгоджених дій, що суперечить вимогам Законів України «Про публічні закупівлі», «Про захист економічної конкуренції» та, відповідно, інтересам держави та суспільства.
З посиланням на ст.ст. 1, 3 Закону України «Про публічні закупівлі», ст. 13 ЦК України, ст.ст. 1, 6, 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», вказує, що інтерес держави у сфері публічних закупівель полягає в проведенні ефективних та прозорих публічних закупівель з дотриманням добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості та неупередженості, недопущення дискримінації учасників та корупційних дій.
Матеріалами справи підтверджується факт вчинення ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів указаної публічної закупівлі.
Так, рішенням Антимонопольного комітету України від 14.05.2024 №60/53-р/к у справі № 195/60/45-рп/к.22 визнано ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та ПП «Артвей» винними у вчинені порушення, передбаченого пунктом 1 статті 50 та пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів.
Отже, орган Антимонопольного комітету України своїм рішенням підтвердив наявність порушень вимог законодавства, яке полягало у спотворенні його учасниками, у тому числі ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», результатів торгів. Протиправність таких дій полягала в їх спрямуванні на здобуття перемоги у процедурі закупівлі будь-якою ціною, у тому числі шляхом домовленостей з іншим учасником.
А тому, дії ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» спрямовані на порушення встановленого юридичного господарського порядку з метою одержання права на укладення договору про закупівлю за державні кошти № 108 від 23.11.2021 не на конкурентних засадах, що не узгоджується із законною господарською діяльністю у сфері публічних закупівель, а отже, суперечать інтересам держави та суспільства, оскільки порушує правові та економічні засади функціонування вказаної сфери суспільних відносин, не сприяє, а навпаки, обмежує розвиток конкуренції у державі.
Крім того, з посиланням на ст. ст. 216, 228 ЦК України, постанови Верховного Суду від 03.12.2021 у справі №906/1061/20, від 18.09.2024 у справі №918/1073/21, від 20.07.2022 у справі №923/196/20, зазначає, що через вчинення ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та ПП «Артвей» антиконкурентних узгоджених дій, змагання між зазначеними суб'єктами господарювання під час підготовки та участі в торгах не відбувалося, тобто суб'єкти господарювання не намагалися здобути завдяки власним досягненням переваги над іншими учасниками торгів. Унаслідок цього замовник був змушений обрати найкращу запропоновану цінову пропозицію, яка склалася не завдяки економічній конкуренції, а в результаті узгодженої неконкурентної поведінки.
Як зазначає скаржник, замовник, не будучи обізнаний про вчинення узгоджених дій учасниками (ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та ПП «Артвей»), керуючись положеннями Закону України «Про публічні закупівлі», визнав переможними пропозиції ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», що призвело до укладання оспорюваного договору № 108 від 23.11.2021 та перерахування на користь ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» бюджетних коштів.
Саме дії ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» були спрямовані на порушення встановленого юридичного господарського порядку з метою одержання права на укладення договору із замовником не на конкурентних засадах, уникнення встановлених Законом України «Про публічні закупівлі» обмежень, усунення конкуренції під час проведення публічної закупівлі, у незаконний спосіб одержання права на укладення спірного договору не на конкурентних засадах.
При цьому ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» усвідомлювало або повинно було усвідомлювати протиправність вчинення своїх дій та суперечність їх Закону України «Про публічні закупівлі» й інтересам держави і суспільства та прагнула настання таких наслідків.
Оскільки умисел на порушення інтересів держави наявний лише зі сторони ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», та оскільки замовник не мав умислу на укладання договору, який суперечить інтересам держави, так як був введений в оману учасниками, то замість загальної реституції в порядку ч. 1 ст. 216 ЦК України мають застосовуватися спеціальні наслідки недійсності правочину, передбачені ч. 3 ст. 228 ЦК України.
Крім того, з посиланням на ст. ст. 2, 5, 7 БК України, ст. 95 Конституції України, Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами членами, постанову Верховного Суду від 24.04.2024 у справі №922/3322/20, зауважує, що порушення інтересів держави в публічній сфері, оскільки вчинення ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» антиконкурентних узгоджених дій, які спотворили результати тендера, призвело до придбання товарів за рахунок публічних коштів за відсутності конкуренції та при формальному створенні учасниками тендера її видимості. Наслідком цього стало нівелювання мети публічної закупівлі - отримання товарів з максимальною економією та ефективністю, вільним змаганням суб'єктів господарювання, із залученням мінімального обсягу коштів.
Враховуючи вказане, на думку прокурора, доводи суду про те, що ним не доведено наявності шкоди, заподіяної внаслідок укладення оспорюваного договору є помилковими.
Крім того, зазначає, що з огляду на наявність вини у діях ТОВ «Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці Європейського суду з прав людини.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач наводить свої міркування на спростування доводів скаржника та вказує на законність та обґрунтованість рішення суду. Просить залишити рішення Господарського суду Житомирської області від 03.03.2026 по справі №906/9/25 без змін, а апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури - без задоволення.
В судове засідання з'явився прокурор.
Позивач та відповідачі 1, 2 не з'явилися, про дату, час та місце розгляду скарги повідомлені заздалегідь та належним чином, крім того, від відповідача 2 надійшло клопотання про відкладення розгляду скарги у зв'язку із розглядом Сьомим апеляційним адміністративним судом справи №240/18818/25, яка призначена на 19.05.26 об. 12:00 год.
Розглянувши подане клопотання про відкладення розгляду справи, судова колегія приходить до висновку про його відхилення, з огляду на таке.
Ч. 1 ст. 202 ГПК України визначає, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Відповідно до ч. 2 ст. 202 ГПК України визначено, що суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав:
1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про направлення йому ухвали з повідомленням про дату, час і місце судового засідання;
2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними;
3) виникнення технічних проблем, що унеможливлюють участь особи у судовому засіданні в режимі відеоконференції, крім випадків, коли відповідно до цього Кодексу судове засідання може відбутися без участі такої особи;
4) необхідність витребування нових доказів, у випадку коли учасник справи обґрунтував неможливість заявлення відповідного клопотання в межах підготовчого провадження.
Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 216 ГПК України суд відкладає розгляд справи у випадках, встановлених частиною другою статті 202 цього Кодексу. Якщо спір, розгляд якого по суті розпочато, не може бути вирішено в даному судовому засіданні, судом може бути оголошено перерву в межах встановлених цим Кодексом строків розгляду справи, тривалість якої визначається відповідно до обставин, що її викликали, з наступною вказівкою про це в рішенні або ухвалі.
Згідно із ч. 11 ст. 270 ГПК України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей щодо його повідомлення про дату, час і місце судового засідання, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки будуть визнані судом поважними.
За наведеного, колегія суддів зауважує, що відповідач 2 був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду скарги крім того, останній не був позбавлений права направити для участі в справі іншого представника.
Разом з тим, апеляційним судом явка сторін обов'язковою не визнавалась, тому суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання та відкладення розгляду справи.
Таким чином, враховуючи норми ст.ст.269, 273 ГПК України про межі перегляду справ в апеляційній інстанції, строки розгляду апеляційної скарги, та той факт, що неявка в засідання суду представників позивача та відповідачів 1, 2, належним чином та відповідно до законодавства повідомлених про дату, час та місце розгляду справи, не перешкоджає перегляду оскарженого рішення, а тому, колегія суддів, визнала за можливе розглянути апеляційну скаргу за відсутності представників останніх, за наявними у справі доказами.
Прокурор підтримала доводи викладені в скарзі та надала пояснення на обґрунтування своєї позиції. Просить її задоволити.
Заслухавши пояснення прокурора, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, перевіривши повноту з'ясування та доведеність всіх обставин, що мають значення для справи, відповідність висновків, викладених в рішенні місцевого господарського суду, обставинам справи, правильність застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права при винесенні оскарженого рішення, колегія суддів Північно-західного апеляційного господарського суду встановила наступне.
18.10.2021 Управлінням в електронній системі закупівель опубліковано оголошення про проведення відкритих торгів за предметом закупівлі: “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м. Житомир, проспект Миру, 9» очікуваною вартістю 3 222 849,60 грн з ПДВ (ідентифікатор закупівлі - UA-2021-10-18-005636-с).
Участь у відкритих торгах за вказаним оголошенням прийнято двома учасниками - Товариством з обмеженою відповідальністю “Будівельно-торгівельна компанія Світ Будінвест» з тендерною пропозицією в розмірі 3 150 000,00 грн та Приватним підприємством “Артвей» з тендерною пропозицією на суму 3 193 000,00 грн.
За результатами проведеного 04.11.2021 електронного аукціону - тендерну пропозицію ТОВ “Будівельно - торгівельна компанія Світ Будінвест» визнано найбільш економічно вигідною.
Відповідно до протоколу розгляду тендерних пропозицій по предмету закупівлі від 11.11.2021 ТОВ “Будівельно - торгівельна компанія Світ Будінвест» визнано переможцем торгів та прийнято рішення укласти з ним договір.
23.11.2021 між Управлінням капітального будівництва Житомирської міської ради (замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» (підрядник) укладено Договір підряду №108 (далі - Договір).
Предметом цього договору визначено, що Підрядник зобов'язується за завданням Замовника на свій ризик виконати та здати Замовнику в установлений Договором строк закінчені та якісні роботи по об'єкту: “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м.Житомир, проспект Миру, 9» (СРV ДК 021:2015-45454000-4 - Реконструкція) з урахуванням ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 “Правила визначення вартості будівництва» (далі - Об'єкт будівництва, Об'єкт), а Замовник зобов'язується передати Підряднику дозвільну документацію, а також затверджену в установленому порядку проектну документацію, прийняти від Підрядника закінчені роботи належної якості та оплатити їх. (п.1.1 Договору).
Відповідно до п. 3.1 ціна цього Договору становить 3 150 000,00 грн.
Невід'ємною частиною договору є: договірна ціна (Додаток 1), календарний графік виконання робіт (Додаток 2), план фінансування робіт (Додаток 3).
Цей Договір підписаний та скріплений печатками сторін.
В подальшому між сторонами укладені Додаткові угоди №1, №2, №3, №4, №5.
13.12.2022 на офіційному веб-порталі публічних закупівель опубліковано Звіт про виконання Договір підряду №108 (ідентифікатор публічної закупівлі UA-2021-10-18-005636-с), в якому зазначено джерело фінансування - місцевий бюджет.
Рішенням Антимонопольного комітету України від 14.05.2024 №60/53-р/к у справі № 195/60/45-рп/к.22 визнано Товариство з обмеженою відповідальністю “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та Приватне підприємство “Артвей» винними у вчинені порушення передбачене пунктом 1 статті 50 та пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України “Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів під час участі у процедурі закупівлі “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м. Житомир, проспект Миру, 9» (СРV ДК 021:2015-45454000-4 - Реконструкція) з урахуванням ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 “Правила визначення вартості будівництва» яка проводилась Управлінням капітального будівництва Житомирської міської ради (ідентифікаційний код юридичної особи 04408844) у системі електронних державних закупівель “Prozorro», ідентифікатор закупівлі UA-2021-10-18-005636-с.
За вказане порушення, на Товариство накладено штраф у розмірі 68 000,00 грн.
АМКУ дійшов висновку про те, що ТОВ “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та ПП “Артвей» під час участі у процедурі закупівлі за предметом “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м. Житомир, проспект Миру, 9» скоординували власну економічну поведінку, що призвело до усунення між ними конкуренції та, як наслідок, спотворення результатів торгів.
Рішення адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 14.05.2024 №60/53-р/к ні Товариство, ні ПП “Артвей» не оскаржено, штрафи не сплачені.
Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, стверджує, що зазначені обставини свідчать про завідомо невідповідність мети дій ТОВ “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» інтересам держави та суспільства під час участі у відкритих торгах і укладення договору про закупівлю, у зв'язку з чим, на думку прокурора, наявні підстави для застосування ч. 3 ст. 228 ЦК України та визнання недійсним договору підряду № 108 від 23.11.2021.
Також прокурор зазначає, що з огляду на охоплення протиправної мети умислом Товариства та відсутність підстав для аналогічного висновку щодо замовника закупівлі, кошти у сумі 3 150 000,00 грн, сплачені за недійсним договором, підлягають поверненню Управлінню, а кошти, отримані Управлінням за рішенням суду - стягненню в дохід держави.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України “Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Аналіз положень статті 53 ГПК України у взаємозв'язку зі змістом частини 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: - якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; - у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Нездійснення захисту має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
До таких висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Наведені висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20.
Крім цього, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Така правова позиція висвітлена Верховним Судом у його постановах від 13.03.2018 у справі №911/620/17, від 13.11.2018 у справі №910/2989/18.
У постанові від 26.05.2020 по справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду роз'яснила, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Прокурору достатньо дотримуватися порядку, передбаченого ст.23 Закону України “Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Конституційний Суд України зазначив, що поняття “орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п'ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Таким чином, “інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).
Прокурор у позовній заяві зазначає, що інтереси держави порушені тим, що внаслідок антиконкурентних узгоджених дій ТОВ “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та ПП “Артвей» закупівля “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м. Житомир, проспект Миру, 9» відбулася за відсутності реальної конкуренції, що позбавило замовника можливості отримати найвигіднішу ціну та призвело до неефективного використання бюджетних коштів і фактичних втрат. Оспорюваний договір про закупівлю, як наслідок антиконкурентних узгоджених дій, суперечить принципам публічних закупівель (максимальна економія, ефективність, результативність) і вимогам щодо забезпечення вільної та неспотвореної конкуренції, зокрема за ст. 254 Угоди про асоціацію Україна-ЄС, що обґрунтовує необхідність судового захисту інтересів держави.
Частиною 4 ст.7 Закону України “Про публічні закупівлі» передбачено, що контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" Держаудитслужба здійснює моніторинг закупівлі протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору та його виконання. За результатами моніторингу закупівлі складається висновок, в якому має міститься опис порушення та зобов'язання щодо усунення порушення.
Закупівлі також перевіряються органом державного фінансового контролю під час проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту. Перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав: 1) виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме: стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору.
У пункті 8 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право Держаудитслужби порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Підпунктом 9 пункту 4 положення "Про Державну аудиторську службу України" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже Держаудитслужба є органом, який наділений повноваженнями на здійснення заходів контролю щодо додержання вимог чинного законодавства при проведенні замовниками публічних закупівель, а також на звернення до суду в інтересах держави у разі незабезпечення підконтрольною установою виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналогічна правова позиція Верховного Суду щодо наявності повноважень на звернення до суду Держаудитслужби та її підрозділів, а отже і прокурора в інтересах держави в їх особі, у разі не виконання вимог щодо усунення порушень законодавства, виявлених за результатами моніторингу закупівель, викладена у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17 та у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 906/296/18.
Суд установив, що у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державою на здійснення функцій контролю у сфері публічних закупівель та реагування на порушення законодавства у цій сфері, є Держаудитслужба, повноваження якої на відповідній території реалізуються Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області.
Як убачається з матеріалів справи, до звернення до суду Житомирською окружною прокуратурою на адресу Північного офісу Держаудитслужби та Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області надіслано лист №51-84-8259 вих-24 від 08.11.2024, в якому повідомлено про виявлені порушення вимог законодавства під час проведення закупівлі та запропоновано вжити заходів судового захисту інтересів держави. У відповідь Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області повідомило про невжиття таких заходів, посилаючись на відсутність правових підстав для звернення до суду з позовом про визнання недійсними результатів відкритих торгів, договору №108 від 23.11.2021 та застосування наслідків недійсності правочину.
Таким чином, компетентний орган, будучи обізнаним про виявлені порушення вимог законодавства під час проведення закупівлі та маючи передбачені законом повноваження для звернення до суду, фактично відмовився від вжиття заходів для захисту інтересів держави самостійно, що свідчить про виключний випадок для представництва таких інтересів прокурором.
За таких обставин, з урахуванням дотримання прокурором порядку, визначеного статтею 23 Закону України “Про прокуратуру», колегія суддів зазначає про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
Щодо доводів апелянта про те, що спірний договір підлягає визнанню недійсним у зв'язку із встановленням рішенням органу Антимонопольного комітету України факту антиконкурентних узгоджених дій учасників процедури закупівлі, колегія суддів зазначає наступне.
Судом встановлено, що за результатами проведеного 04.11.2021 електронного аукціону - тендерну між Управлінням капітального будівництва Житомирської міської ради (замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» (підрядник) укладено Договір підряду №108 від 23.11.2021, в якому зазначено джерело фінансування - місцевий бюджет.
Підставою позову прокурор визначив те, що зміст спірного правочину суперечить інтересам держави і суспільства, оскільки укладення договору стало можливим саме внаслідок антиконкурентних узгоджених дій учасників закупівлі.
За змістом статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, публічна закупівля спрямована на забезпечення потреб держави, територіальної громади або замовника шляхом придбання товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому законом. Відповідно до статті 3 цього Закону закупівлі здійснюються, зокрема, за принципами добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, об'єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій.
Згідно з пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції" антиконкурентними узгодженими діями визнаються, зокрема, узгоджені дії, які стосуються спотворення результатів торгів, аукціонів, конкурсів, тендерів. Відповідно до пункту 1 статті 50 цього Закону такі дії є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, за яке законом передбачено відповідальність.
Тобто, з огляду на обставини справи, суд має дослідити, чи є укладений правочин, таким що не відповідає інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, та вчиненим з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, за умови вчинення стороною правочину антиконкурентних узгоджених дій, за які чинним законодавством передбачена відповідальність у вигляді штрафу.
Тож, для застосування приписів ч. 3 ст. 228 ЦК України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства.
Поряд із цим, єдиним доказом того, що оспорюваний договір завідомо суперечить інтересам держави і суспільства є рішення Антимонопольного комітету України від 14.05.2024 №60/53-р/к у справі № 195/60/45-рп/к.22, яким визнано, що Товариство з обмеженою відповідальністю “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест» та Приватне підприємство “Артвей» винними у вчинені порушення передбачене пунктом 1 статті 50 та пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України “Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів під час участі у процедурі закупівлі “Реконструкція частини території благоустрою з влаштуванням скверу за адресою: м. Житомир, проспект Миру, 9» (СРV ДК 021:2015-45454000-4 - Реконструкція) з урахуванням ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 “Правила визначення вартості будівництва» яка проводилась Управлінням капітального будівництва Житомирської міської ради (ідентифікаційний код юридичної особи 04408844) у системі електронних державних закупівель “Prozorro», ідентифікатор закупівлі UA-2021-10-18-005636-с.
Рішення адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 14.05.2024 №60/53-р/к ні Товариство з обмеженою відповідальністю “Будівельно-Торгівельна компанія Світ Будінвест», ні ПП “Артвей» не оскаржено.
Колегія суддів зауважує, що чітке законодавче визначення поняття "інтерес" та поняття "інтерес держави і суспільства" відсутнє, як і відсутні законодавчо закріплені єдині критерії, принципи, засади їх визначення. Втім поняття "інтерес" є ширшим, адже охоплює, наприклад, "охоронюваний законом інтерес", "публічний інтерес", "суспільний інтерес" тощо.
У Рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року №18-рп/2004 дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес": у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Верховний Суд у постанові від 10.02.2026 у справі № 921/386/23 звернув увагу, що державні інтереси - це інтереси, пов'язані з потребою у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. Поняття "інтереси держави" має невизначений зміст, і в кожному конкретному випадку необхідно встановити, порушені чи ні інтереси окремої особи або держави. Інтереси держави - це закріплена Конституцією та законами України, міжнародними договорами (іншими правовими актами) система фундаментальних цінностей у найбільш важливих сферах життєдіяльності українського народу і суспільства.
Здійснивши правовий аналіз частини 3 статті 228 ЦК України можна дійти висновку, що, зокрема, ознаками недійсного господарського договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового господарського порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони. Мета завідомо суперечить інтересам держави та суспільства. Подібні правові висновки викладено у постановах Верховного Суду від 15.12.2021 у справі № 910/6271/17, від 16.03.2021 у справі № 910/15424/19.
Необхідною умовою для визнання господарського договору недійсним як такого, що суперечить інтересам держави і суспільства (за ч. 3 ст. 228 ЦК України), є наявність наміру хоча б у однієї із сторін щодо настання відповідних наслідків. Для прийняття рішення зі спору необхідно встановлювати, у чому конкретно полягала завідомо суперечна інтересам держави і суспільства мета укладення господарського договору, якою із сторін і в якій мірі виконано зобов'язання, а також наявність наміру у кожної із сторін. Наявність такого наміру у сторін (сторони) означає, що вони (вона), виходячи з обставин справи, усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність договору, що укладається, і суперечність його мети інтересам держави і суспільства та прагнули або свідомо допускали настання протиправних наслідків. На це звертає увагу Верховний Суд у постановах від 20.10.2021 у справі №910/4089/20, від 23.11.2021 у справі № 904/2741/19, від 20.03.2019 у справі № 922/1391/18.
Верховний Суд у постанові від 10.02.2026 у справі № 921/386/23 зазначив, що не будь-які порушення актів цивільного законодавства, вчинені під час укладення договору, мають своїм наслідком невідповідність правочину інтересам держави і суспільства.
Як вбачається з матеріалів справи, прокурор не доводив, що внаслідок укладення правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала роботу неналежної якості. За цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенню майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства.
Колегія суддів бере до уваги правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.03.2024 у справі № 191/4364/21, ухвалах Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2024 у справі № 902/1076/24, від 09.08.2024 у справі № 127/22428/21, постанов Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 11.11.2020 у справі № 753/11009/19, від 27.07.2021 у справі № 585/2836/16-ц, в яких вказано, що висновок (правова позиція) - це виклад тлумачення певної норми права (або ряду норм), здійснене Верховним Судом (Верховним Судом України) під час розгляду конкретної справи, обов'язкове для суду та інших суб'єктів правозастосування під час розгляду та вирішення інших справ у разі існування близьких за змістом або аналогічних обставин спору.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, провадження у цій справі зупинялося судом першої інстанції до розгляду Верховним Судом справи № 922/3456/23. Так, предметом розгляду об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду було питання щодо наявності/відсутності підстав для відступу від висновків, викладених у постанові від 17.10.2024 у справі №914/1507/23, та вирішення питання чи підлягає застосуванню до спірних відносин ч. 3 ст. 228 ЦК України, тобто чи є укладений правочин (договір на закупівлю світильників та освітлюваної арматури) таким, що не відповідає інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, та вчиненим з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, за умови вчинення стороною правочину антиконкурентних узгоджених дій, за які чинним законодавством передбачена відповідальність у вигляді штрафу (п. 1 ст. 50, ст. 52 Закону України "Про захист економічної конкуренції").
За наведеного, колегія суддів при розгляді цієї справи бере до уваги правову позицію щодо застосування ч.3 статті 228 ЦК України, яка висловлена Верховним Судом у складі суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові у справі № 922/3456/23 від 19.12.2025.
У вказаній постанові Об'єднана палата Касаційного господарського суду вирішила уточнити висновки, що містяться у постановах від 13.11.2024 у справі № 911/934/23, від 17.10.2024 у справі № 914/1507/23, а також інших постановах колегій суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо застосування ч. 3 ст. 228 ЦК України.
Отже, приймаючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, Об'єднана Палата Касаційного господарського суду, зокрема, сформулювала такі правові висновки:
"Щодо підстав для застосування до спірних відносин ч. 3 ст. 228 ЦК України
61. Предметом спору у справі, яка переглядається, є вимоги прокурора про визнання недійсним рішення тендерного комітету СКП "Харківзеленбуд", оформленого протоколом від 13.11.2019 № 338, та Договору як таких, що вчинені з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, а також вимоги про застосування наслідків недійсності цього договору, шляхом стягнення з ПП "ЛСВ "Моноліт" на користь СКП "Харківзеленбуд" коштів, отриманих за результатами виконання договору про закупівлю товарів, у розмірі 2 370 000,00 грн, а з СКП "Харківзеленбуд" - в дохід державного бюджету (на підставі ч.3 ст.228 ЦК України).
62. СКП "Харківзеленбуд" у касаційній скарзі стверджувало, що для суб'єктів господарювання, які порушили норми Закону "Про захист економічної конкуренції", зокрема, у разі вчинення антиконкурентних узгоджених дій, чинним законодавством передбачена відповідальність у вигляді штрафу (ст.52 Закону "Про захист економічної конкуренції") та певні обмеження щодо прийняття участі у процедурах закупівлі протягом наступних трьох років після притягнення до відповідальності за вчинення таких дій (п.4 ч.1 ст.17 Закону "Про публічні закупівлі"), а відтак, намагання прокурора додатково стягнути з ПП "ЛСВ Моноліт" кошти за фактично виконаним належним чином договором є покладенням на останнього надмірної відповідальності.
63. Отже ключовим питанням цієї справи є наявність підстав для застосування ч.3 ст.228 ЦК.
64. Згідно з цією нормою у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави.
65. Аналогічна за змістом норма містилася у ч.1 ст.208 ГК України (яка була чинною у період існування спірних відносин).
Щодо правової природи наслідків недійсності правочину, передбачених ч.3 ст. 228 ЦК України
66. Стягнення всього отриманого за недійсним правочином у дохід держави є конфіскацією, яка за своєю правовою природою не є цивільно-правовим інститутом. У первісній редакції ЦК України, який набув чинності 01.01.2004, такої норми не існувало. Однак Законом "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Податкового кодексу України" від 02.12.2010 ст.228 була доповнена ч.3, присвяченою недійсності правочинів, що не відповідають інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
67. Щодо конфіскаційного характеру санкцій, передбачених ч.3 ст.228 ЦК України неодноразово висловлювався ще Верховний Суд України, а після 2017 року - і Верховний Суд (постанови від 20.06.2018 у справі №802/470/17-а, від 16.10.2019 у справі №2а-1670/8497/11, від 25.07.2023 у справі №160/14095/21 від 13.11.2024 у справі №911/934/23).
68. Наслідки, передбачені реченнями 2-3 ч.3 ст.228 ЦК, не спрямовані на поновлення майнової сфери постраждалого учасника цивільно-правових правовідносин. Передбачені законом санкції мають за мету покарати осіб, які вчинили заборонений законодавством правочин. Це єдина норма ЦК України, яка містить каральні заходи (санкції).
69. За загальним правилом правовим наслідком недійсності правочинів є повернення сторін в стан, що передував укладенню правочину (абз.2 ч.1 ст.216 ЦК України). Такий правовий наслідок спрямований на те, аби нівелювати все, що відбулося і зробити його юридично незначущим.
70. Супроводжувальним правовим наслідком недійсності правочину є можливість відшкодування винною стороною правочину збитків та моральної шкоди, завданої другій стороні правочину. Такий правовий наслідок спрямований на те, аби досягти компенсації понесених такою стороною втрат, тобто є проявом дії компенсаційних засад цивільного права.
71. Оскільки відшкодування збитків та моральної шкоди є видом цивільно-правової відповідальності, їх стягнення відбувається на користь приватної особи, в її інтересах і саме задля неї.
72. У ч.3 ст.228 ЦК України передбачаються зовсім інші правові наслідки:
- які спрямовані не на позначене вище, а на реакцію з боку держави на правопорушення сторони/сторін правочину;
- ініціатором цих правових наслідків є держава, а не сторона правочину;
- ці правові наслідки встановлені в публічних інтересах (як їх розуміє держава), а не в приватно-правових;
- наслідки полягають не у відновленні становища, що існувало до вчинення правочину, а на вилучення майна;
- ці правові наслідки не можна розцінювати як відшкодування збитків.
73. Такі правові наслідки не можна віднести до компенсаційних, адже вони є сутнісно іншими і являють собою різновид конфіскації майна державою.
Щодо відповідності приписів ч.3 ст.228 ЦК України критеріям ЄСПЛ щодо сумісності втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями ст.1 Першого протоколу до Конвенції
74. Вирішуючи питання щодо застосування ч.3 ст.228 ЦК України суд має враховувати що санкції, передбачені ч.3 ст.228 ЦК України, ч.1 ст.208 ГК України є не компенсаційними, а конфіскаційними санкціями, які передбачають стягнення усього отриманого за правочином на користь держави. Ці санкції спрямовані не на відновлення правового стану, який існував до порушення, а на покарання осіб, які порушили законодавчу заборону вчиняти правочин, який не відповідає інтересам держави і суспільства.
75. Конфіскація без вироку суду (Non-Conviction Based Confiscation - NCBC) розглядається ЄСПЛ як втручання у право власності, захищене ст.1 Першого протоколу до Конвенції.
76. Застосування наслідків, передбачених ч.3 ст.228 ЦК України є втручанням держави у право власності приватних осіб. Тому підлягає застосуванню ст.1 Першого протоколу до Конвенції. Відповідно до зазначеної статті, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
77. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ, критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями ст.1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення ст.1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення".
89. Найбільш релевантною до справи, що переглядається, є справа "Kurban v. Turkey" (рішення від 24.11.2020, заява №75414/10). Заявник разом з партнером уклали державний закупівельний контракт на виконання будівельних робіт і внесли відповідний завдаток (гарантію). Згодом органи влади виявили, що на момент участі в тендері проти заявника вже було порушено кримінальне провадження (пред'явлено обвинувачення) щодо маніпулювання попередніми державними закупівлями. На цій підставі національні органи скасували чинний контракт із заявником та конфіскували його завдаток. Заявник оскаржував конфіскацію завдатку як непропорційне втручання у право власності. ЄСПЛ визнав розірвання конфіскацію завдатку втручанням у право власності (ст.1 Першого протоколу), яке мало легітимну мету - захист публічних фінансів, запобігання змовам та забезпечення чесної конкуренції у сфері державних закупівель. Незважаючи на легітимну мету, Суд встановив порушення через непропорційність застосованого заходу. Національне законодавство вимагало виключення особи з тендеру, якщо їй пред'явлено обвинувачення (превентивний захід, спрямований на запобігання подальшим порушенням). Обвинувачення було зареєстровано ще до укладення контракту, але заявник не знав про це. Крім того, органи влади з великою затримкою повідомили про це тендерний орган і фактично самі дозволили заявнику укласти контракт. Скасувавши контракт і конфіскувавши завдаток після укладення та часткового виконання угоди, держава переклала на заявника фінансовий тягар власної адміністративної недбалості (несвоєчасного виконання своїх обов'язків з перевірки). Втручання було визнане надмірним, оскільки держава не змогла забезпечити належне виконання своїх обов'язків на ранньому етапі процедури. Суд також вважав, що навіть якщо розірвання договору було необхідним і неминучим, принцип справедливого балансу вимагав би принаймні застосування менш суворого заходу, що полегшив би фінансове навантаження на заявника, такого як повернення його гарантії та відшкодування частини або всіх його витрат.
90. ЄСПЛ вказав, що в конкретних обставинах цієї справи заявник мав принаймні законні очікування щодо можливості покладатися на договір і виконати його, а також очікувати повернення своєї гарантії, і це може розглядатися, для цілей ст.1 Першого протоколу, як пов'язане з майновими правами, наданими заявнику за договором.
91. Враховуючи викладені вище висновки ЄСПЛ щодо конфіскації без вироку суду Об'єднана палата вважає, що у справі, яка переглядається, при застосуванні конфіскаційної санкції, передбаченої ч.3 ст.228 ЦК України, не було дотримано принципу пропорційності як щодо винного учасника правочину, так і щодо того учасника, який діяв добросовісно, виходячи з такого.
А. Щодо винної особи
92. У наведених вище справах ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на те, що для дотримання принципу пропорційності цивільна конфіскація має стосуватися майна, яке було отримане від злочинної діяльності, незаконного збагачення, майна, джерела походження якого сторона не могла пояснити, або майна, яке безпосередньо використовувалося при здійсненні злочинної діяльності. ЄСПЛ також визнав небезпечною тенденцію поширення конфіскації без вироку суду на випадки звичайних адміністративних порушень.
93. Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі № 922/1391/18 вказав, що здійснивши правовий аналіз ч.3 ст.228 ЦК України можна дійти висновку, що ознаками недійсного господарського договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового господарського порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони. Мета завідомо суперечить інтересам держави та суспільства.
94. Отже, для застосування приписів ч.3 ст.228 ЦК України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин (придбання світильників комунальним підприємством) за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства. Втім, прокурор цього не доводив, стверджував про порушення правил конкуренції, які мали місце під час проведення закупівлі.
95. Антиконкурентна поведінка спрямована на спотворення конкуренції між учасниками торгів, але не завжди має за мету завдати шкоди державі чи підривати її інтереси. Тому така поведінка сама по собі не трансформує правочин у такий, що суперечить інтересам держави та суспільства у значенні ч.3 ст.228 ЦК України.
96. Прокурор не доводив, що внаслідок укладення правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала товар/роботу неналежної якості. За цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенню майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства.
97. У справі "Kurban v. Turkey" (рішення від 24.11.2020, заява №75414/10) ЄСПЛ звернув увагу на норми Директиви Європейського Союзу 2014/24/ЄС яка встановлює загальні правила, що застосовуються до укладення державних контрактів на закупівлю. Директива містить правила щодо обов'язкових та факультативних підстав для виключення економічного оператора з участі у процедурі закупівлі. В Директиві вказано, що державні контракти не повинні укладатися з економічними операторами, які брали участь у злочинній організації або були визнані винними у корупції, шахрайстві на шкоду фінансовим інтересам Союзу, терористичних злочинах, відмиванні грошей або фінансуванні тероризму (п.100 преамбули). Замовникам слід надати можливість виключати економічних операторів, які виявилися ненадійними, наприклад, через серйозні порушення, такі як порушення правил конкуренції (п.101 преамбули). Отже, порушення правил конкуренції віднесено Директивою до факультативних підстав виключення економічного оператора (на розсуд замовника закупівлі).
98. Також у цій справі ЄСПЛ вказав, що конфіскація без вироку суду (втрата завдатку, права виконувати договір та отримати оплату за вже виконані роботи, тобто права на покриття вже понесених витрат) є непропорційною у разі визнання недійсним договору, навіть укладеного з порушенням тендерної процедури (особою, яка не мала права брати участь у публічних закупівлях).
99. ЄСПЛ вказав, що навіть якщо розірвання договору було необхідним і неминучим, принцип справедливого балансу вимагав би принаймні застосування менш суворого заходу, що полегшив би фінансове навантаження на заявника, такого як повернення його гарантії та відшкодування частини або всіх його витрат.
100. Об'єднана палата вважає, що враховуючи конфіскаційний характер санкції, передбаченої ч.3 ст.228 ЦК України, який суд не може змінити, як і зменшити розмір, ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
101. Об'єднана палата звертає увагу на невідповідність норми ч.3 ст.228 ЦК України загальним засадам цивільного законодавства, її каральний характер, притаманний нормам саме публічного, а не приватного права, а також на суттєві логічні невідповідності приписів частин 1, 2 ст.228 ЦК України, які встановлюють що нікчемним є правочин який суперечить публічному порядку, але як наслідок передбачають більш м'які наслідки - двосторонню реституцію та ч.3 цієї статті, яка щодо оспорюваного правочину (який порівняно з нікчемним є не очевидно недійсним і відтак має меншу суспільну небезпеку) встановлює у якості наслідків набагато жорсткішу санкцію - стягнення з винної сторони (сторін) майна на користь держави".
103. Отже, колегія суддів у справі №911/934/23 дійшла висновку про відсутність підстав для застосування ч.3 ст.228 ЦК України як норми внутрішнього законодавства, що за своїм змістом створює підстави для непропорційного втручання держави в право власності приватних осіб, що суперечить приписам Першого протоколу до Конвенції. Такий висновок є загальним, базується на недоліках самої законодавчої норми (тобто він має застосовуватися незалежно від обставин конкретної справи).
104. Тим не менше, Об'єднана палата звертає увагу, що, незважаючи на тривалу публічну критику, ч.3 ст.228 ЦК України так і не була виключена з ЦК України, хоча її аналог у ГК України (ст.208) втратив чинність у зв'язку з втратою чинності цим Кодексом в цілому у 2025 році. Крім того, питання щодо існування цієї норми наразі знаходиться на вирішенні законодавця (проєкт рекодифікації ЦК України) - за таких умов втручання суду у вирішення цього питання не може вважатися доцільним.
105. Враховуючи викладене, Об'єднана палата уточнює висновки, що містяться у постановах від 13.11.2024 у справі № 911/934/23, від 17.10.2024 у справі №914/1507/23, а також інших постановах колегій суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо застосування ч.3 ст.228 ЦК України, таким чином:
При визначенні підстав для застосування ч.3 ст.228 ЦК України, яка містить санкцію конфіскаційного характеру, не властиву нормам цивільного законодавства, і яка несе в собі високі ризики втручання держави в право власності приватних осіб, суд має враховувати критерії, визначені ЄСПЛ, щодо пропорційності покарання (конфіскації без вироку суду) та можливості обрання менш обтяжливого заходу для винної сторони правочину (двосторонньої реституції, стягнення збитків, штрафу тощо).
Ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Б. Щодо добросовісної сторони правочину
106. ЄСПЛ звертає увагу на важливість дотримання принципу пропорційності втручання і щодо добросовісного власника майна (у нашому випадку - добросовсної сторони правочину, СКП "Харківзеленбуд").
107. На перший погляд, приписи ч.3 ст.228 ЦК України свідчать про те, що втручання у право володіння майном добросовісного учасника правочину не відбувається, невинна особа не має зазнавати збитків через недійсний правочин, адже сторона має отримати від порушника назад своє майно, а з неї стягується в дохід держави лише те, що вона отримала від порушника.
108. Втім, Об'єднана палата вважає, що за умови застосування відповідних приписів ч.3 ст.228 ЦК України, відбувається непропорційне втручання в право власності й добросовісного учасника.
109. По-перше, добросовісна сторона все одно втрачає очікуваний результат угоди. Вона витратила час, ресурси, можливо зазнала упущеної вигоди і зрештою залишиться ні з чим (лише зі своїм початковим майном/грошима). Якщо правочин був вигідним для неї, позбавлення майна чи прибутку може відчуватися як покарання, хоча умислу з її боку не було.
110. По-друге, конфіскація майна добросовісної сторони (того, що вона отримала від іншого учасника) означає, що держава вилучає майно у особи, яка не вчинила свідомого порушення. Такий крок потребує дуже переконливого обґрунтування публічним інтересом. ЄСПЛ у подібних справах перевіряє, чи не було можливості обмежитися менш суворими заходами щодо невинної особи (справа "Air Canada v. the United Kingdom").
111. Як у справі, що переглядається, так і у справі, від висновків у якій просять відступити, прокурор вочевидь для дотримання принципу пропорційності просив стягнути з добросовісної сторони не майно, отримане за правочином, а кошти, після того як вони будуть стягнуті з винної сторони (у цій справі - з ПП "ЛСВ "Моноліт" на корить СКП "Харківзеленбуд").
112. СКП "Харківзеленбуд" неодноразово стверджувало, що воно несе негативні наслідки від ухвалених судових рішень, оскільки грошові кошти не є речами з індивідуально визначеними ознаками, відтак, неможливо розрізнити власні кошти підприємства і кошти, стягнуті з винної сторони. Скаржник звертав увагу на неодноразове намагання виконати примусово відповідне рішення суду незалежно від того, чи отримані кошти з винної сторони на рахунок комунального підприємства. Отже, ухвалені судами у цій справі рішення означають не лише застосування ч.3 ст.228 ЦК України всупереч її прямим приписам (Об'єднана палата погоджується з доводами скаржника, що при правильному застосуванні цієї норми з нього мали би бути стягнуті товари, отримані за правочином, тобто світильники, а не кошти), але й перекладення тягаря відповідальності на невинну сторону - стягнення з комунального підприємства грошових коштів без отримання ним коштів від винної сторони.
113. Більше того, прокурор стверджує про те, що завдяки порушенням законодавства про захист конкуренції постраждали інтереси держави. Враховуючи, що закупівлю товарів проводило комунальне підприємство за гроші територіальної громади, а не держави, то при спотворенні результатів торгів постраждалою є територіальна громада міста Харкова. Між тим, прокурор у позові просив стягнути кошти в дохід держави (до державного бюджету), а не бюджету міста Харкова (тобто територіальної громади, яка на думку прокурора постраждала від спотворення результату закупівель за комунальні кошти), що суперечить здоровому глузду і у сукупності з негативними майновими наслідками для комунального підприємства є очевидно непропорційним втручанням в право власності територіальної громади міста Харкова".
Таким чином, підсумовуючи наведене, колегія суддів враховує правову позицію, викладену у постанові Об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.12.2025 у справі №922/3456/23, відповідно до якої сам по собі факт вчинення учасником процедури закупівлі антиконкурентних узгоджених дій не є безумовною підставою для застосування приписів ч.3 ст.228 ЦК України та визнання правочину таким, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства. Для застосування зазначеної норми необхідним є встановлення виключних обставин, зокрема наявності умислу на порушення інтересів держави та суспільства, завдання державі чи територіальній громаді значних збитків, незаконного збагачення винної особи, а також дотримання принципу пропорційності втручання у право власності.
Водночас у даній справі прокурором не доведено, що внаслідок укладення та виконання спірного договору державі чи територіальній громаді завдано майнової шкоди, допущено неефективне використання бюджетних коштів, здійснено переплату за товар або отримано товар неналежної якості.
А тому, відсутні підстави вважати, що спірний правочин був спрямований на порушення інтересів держави і суспільства у розумінні ч. 3 ст. 228 ЦК України, а застосування передбачених цією нормою конфіскаційних наслідків за встановлених обставин не відповідало б критерію пропорційності втручання у право мирного володіння майном.
Щодо наведених органом прокуратури правових позицій, які викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2024 року у справі № 918/1043/21, від 08 травня 2025 року у справі № 420/12471/22, від 16 квітня 2025 року у справі № 924/971/23, колегія суддів звертає увагу, що такі правові висновки не спростовують висновки сформовані Об'єднаною Палатою у постанові від 19 грудня 2025 року у справі № 922/3456/23, оскільки у наведених рішеннях Велика Палата Верховного Суду не формулювала протилежного висновку щодо правової природи санкції, передбаченої ч. 3 ст. 228 ЦК України.
Разом з тим, апеляційним судом також відхиляються посилання скаржника на неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17 жовтня 2024 року у справі № 914/1507/23, від 10 червня 2021 року у справі № 910/114/19, від 13.11.2024 у справі №911/934/23, адже правова позиція у таких зазнала змін та конкретизації із прийняттям постанови Об'єднаної Палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19 грудня 2025 року у справі № 922/3456/23.
Таким чином, судова колегія зазначає, що доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, ґрунтуються на його власній оцінці та спростовуються наведеними та встановленими судом обставинами справи.
Отже, колегія суддів вважає, що рішення Господарського суду Житомирської області від 03.03.2026 у справі №906/9/25 прийняте з повним з'ясуванням всіх обставин, що мають значення для справи, дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.
Крім того, у зв'язку із відмовою в задоволенні апеляційної скарги, судові витрати визначені ст. 129 ГПК України, залишаються за скаржником.
Керуючись ст. ст. 269, 270, 273, 275, 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, суд
1. Апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на рішення господарського суду Житомирської області від 03.03.26 у справі №906/9/25 залишити без задоволення.
2. Рішення Господарського суду Житомирської області від 03.03.26 у справі №906/9/25 залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку, встановленому ст. 286-291 ГПК України.
4. Справу № 906/9/25 повернути до Господарського суду Житомирської області.
Повний текст постанови складений "25" травня 2026 р.
Головуючий суддя Миханюк М.В.
Суддя Романюк Ю.Г.
Суддя Саврій В.А.