01 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 761/22529/24-ц
провадження № 61-5814св25
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
судді-доповідача - Петрова Є. В.,
суддів: Грушицького А. І., Карпенко С. О., Литвиненко І. В., Мартєва С. Ю.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Едельман», Товариство з обмеженою відповідальністю «Голден Хілл»,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 13 листопада 2024 року у складі судді Ільєвої Т. Г. та постанову Київського апеляційного суду від 03 березня 2025 року у складі колегії суддів: Ратнікової В. М., Левенця Б. Б., Ящук Т. І. у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Едельман», Товариство з обмеженою відповідальністю «Голден Хілл», про скасування рішення органу місцевого самоврядування,
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), у якому просив:
- скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 28 грудня 2018 року № 1398, яким затверджено Містобудівні умови та обмеження на нове будівництво у АДРЕСА_6, видані Товариству з обмеженою відповідальністю «Едельман» (далі - ТОВ «Едельман»);
- скасувати Містобудівні умови та обмеження на нове будівництво у АДРЕСА_6, видані ТОВ «Едельман» і зареєстровані за № MU01:7543-8787-2245-5120;
- стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду у розмірі 2 000 000,00 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що на підставі рішень Київської міської ради від 31 жовтня 2006 року № 12/269 та від 16 березня 2006 року № 327/3418 земельні ділянки загальною площею 2,1832 га у АДРЕСА_1 були продані ТОВ «ЛВ-Холдинг».
3. У подальшому зазначені земельні ділянки об'єднувались, ділились та були продані ТОВ «Голден Хілл», а у подальшому передані в суборенду ТОВ «Едельман».
4. На час звернення до суду з цим позовом земельні ділянки мають кадастрові номери: 8000000000:82:036:0134, 8000000000:82:036:0137, 8000000000:82:036:0130, 8000000000:82:036:0135, 8000000000:82:036:0131, 8000000000:82:036:0133, 8000000000:82:036:0138, 8000000000:82:036:0132.
5. Зазначав, що з листа Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) дізнався, що ТОВ «Едельман» було надано Містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Будівництво офісно-житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: АДРЕСА_6 (кадастрові номери земельних ділянок 8000000000:82:036:0134, 8000000000:82:036:0137, 8000000000:82:036:0130, 8000000000:82:036:0135, 8000000000:82:036:0131, 8000000000:82:036:0133, 8000000000:82:036:0138, 8000000000:82:036:0132), які були затверджені наказом Департаменту (відповідача) від 28 грудня 2018 року № 1398, за реєстраційним номером електронної системи MU01:7543-8787-2245-5120.
6. Вказував, що спірні земельні ділянки знаходяться у центральній планувальній зоні міста Києва, у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804), у зоні регулювання забудови 1 категорії, де максимальна висота будівництва не може перевищувати 27 метрів. Попри це, у оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях максимальна висота визначена до 73,5 метра.
7. Крім того, у Містобудівних умовах та обмеженнях не визначені і ряд інших обов'язкових параметрів, а саме максимальна щільність забудови, вони видані на забудову земельних ділянок (території), яка впритул прилягає до пам'ятки національного значення Башта № 5 Київської фортеці, 1833-1846 років.
8. Вказане несе загрозу історичному традиційному середовищу пам'ятки національного значення, призведе до непоправних змін і спотворень, по суті ця пам'ятка втратить свою автентичність і історичний вигляд.
9. Крім того, земельні ділянки, на які видані Містобудівні умови та обмеження, вибули з державної власності протиправно, що підтверджується постановою Північного апеляційного господарського суду від 01 листопада 2023 року у справі № 910/10986/18, яка набрала законної сили та якою визнано незаконними і скасовано всі рішення Київради на підставі яких земельні ділянки вибули з державної власності та були передані у приватну власність, а також договори купівлі-продажу цих земельних ділянок, тому і Містобудівні умови та обмеження не можуть бути чинними.
10. Також зазначав, що задоволення культурно-естетичних потреб громадян є немайновим благом і право на це благо охороняється законом. Можливість і право реалізовувати свої культурно-естетичні потреби спогляданням, любуванням пам'ятками культурної спадщини, усвідомленням того що вони є, що держава зберігає і охороняє культурну спадщину - це є немайновим благом і правом кожного громадянина, у тому числі і позивача, а відповідно, воно підлягає захисту на підставі цивільного законодавства. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
11. Печерський районний суд міста Києва ухвалою від 13 листопада 2024 року клопотання Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про закриття провадження у цій справі задовольнив.
12. Закрив провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за участю третіх осіб: Міністерство культури та інформаційної політики України, ТОВ «Едельман», ТОВ «Голден Хілл», про скасування рішення органу місцевого самоврядування.
13. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що цей спір має ознаки публічно-правового спору, оскільки відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, який зокрема здійснює адміністративні управлінські повноваження, спір виник стосовно видачі Містобудівних умов та обмежень, спірні публічно-правові відносини регулюються нормами законодавства, яке є визначальним для публічно-правових (адміністративних) правовідносин, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність».
14. Крім того, суд зазначив, що предметом позову у цій справі фактично є перевірка законності дій суб'єкта владних повноважень, вчинених на виконання його владних управлінських функцій, а підставами позову є нібито допущені відповідачем порушення норм адміністративного права. Відтак, цей спір є публічно-правовим, у зв'язку з чим підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
15. Київський апеляційний суд постановою від 03 березня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 13 листопада 2024 року - без змін.
16. Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у справі, яка переглядається, звернення ОСОБА_1 до суду обумовлене необхідністю захисту його інтересів у сфері містобудівної діяльності. У спірних правовідносинах відповідач Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) діяв як суб'єкт владних повноважень, оскільки здійснював публічно-владні управлінські функції на підставі Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про місцеве самоврядування в Україні».
17. Тому, врахувавши предмет спору, заявлені позивачем вимог та наведені у їх обґрунтування доводи, апеляційний суд дійшов висновку, що правовідносини у цій справі, у яких виник спір між ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування рішення органу місцевого самоврядування, мають усі ознаки публічно-правових, а тому така справа підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги
18. У травні 2025 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 13 листопада 2024 року та постанову Київського апеляційного суду від 03 березня 2025 року, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
19. На обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною другою статті 389 ЦПК України, заявник зазначив, що правові висновки Верховного Суду, на які послався апеляційний суд, не є подібними до спірних правовідносин, оскільки у цій справі позивач звернувся за захистом виключно свого приватного цивільного немайнового права та інтересу.
20. Також суди не звернули увагу і не дали оцінку правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 29 травня 2019 року у справі № 826/9341/17, від 19 червня 2019 року у справі № 802/385/18-а та від 06 листопада 2019 року у справі № 826/3731/18, які чітко сформулювали правила визначення юрисдикції та зазначили, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового але не виключно) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
22. У ТОВ «Едельман», як заявника на отримання Містобудівних умов та обмежень, виникли публічно-правові відносини з Департаментом містобудування та архітектури, оскільки відповідач уповноважений владно керувати поведінкою ТОВ «Едельман» (у певній сфері), так як встановлює для товариства певні умови та обмеження, визначені оскаржуваними Містобудівними умовами та обмеженнями, яке зобов'язано виконувати ці вимоги та приписи, встановлені відповідачем у Містобудівних умовах та обмеженнях.
23. Тобто, відповідач діє як суб'єкт владних повноважень саме щодо ТОВ «Едельман».
24. У той же час, стосовно позивача відповідач не діє як суб'єкт владних повноважень, так як оскаржуваними Містобудівними умовами та обмеженнями відповідач не покладає на нього жодні обов'язки, тобто не управляє його поведінкою. Видані Містобудівні умови та обмеження порушують його приватні немайнові права в культурно-естетичній сфері.
25. Тобто, він як особа у якої немає публічно-правових відносин із суб'єктом владних повноважень може звернутися лише за захистом свого цивільного права - майнового або немайнового.
Відзив на касаційну скаргу іншими учасниками справи не подано
Рух справи в суді касаційної інстанції
26. Верховний Суд ухвалою від 29 травня 2025 року відкрив касаційне провадження у цій справі та витребував її матеріали з Печерського районного суду міста Києва.
27. 04 грудня 2025 року справа надійшла до Верховного Суду.
28. Ухвалою від 12 грудня 2025 року Верховний Суд зупинив касаційне провадження у цій справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Об'єднаною палатою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду справи № 308/17484/23 (провадження № 61-8165сво24).
29. Ухвалою від 26 лютого 2026 року Верховний Суд поновив провадження у цій справі.
30. Ухвалою від 26 лютого 2026 року Верховний Суд призначив справу до судового розгляду.
Позиція Верховного Суду
31. Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної чи суб'єктної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної чи суб'єктної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
32. Європейський суд з прав людини зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (BRUMARESCU v. ROMANIA, № 28342/95, § 61, рішення ЄСПЛ від 28 листопада 1999 року).
33. Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (S.W. v. ТНЕ UNITED KINGDOM, № 20166/92, § 36, рішення ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року).
34. Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з'ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (VYERENTSOV v. UKRAINE, № 20372/11, § 65, рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013року; DEL RIO PRADA v. SPAIN, № 42750/09, § 93, рішення ЄСПЛ від 21 жовтня 2013 року).
35. У справі, що переглядається:
ОСОБА_1 у позовній заяві та оскаржуючи судові рішення зазначив, що судами не враховано, що публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовими та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень. В той же час стосовно позивача відповідач не діє як суб'єкт владних повноважень, так як оскаржуваними містобудівними умовами та обмеженнями відповідач не покладає жодних обов'язків, тобто не управляє його поведінкою. Однак видані містобудівні умови та обмеження порушують приватні немайнові права в культурно-естетичній сфері. Так як забудова з перевищенням максимальної висотності встановленої на даній території - сплюндрує, по суті знищить історичний ландшафт, історичне надбання, історичне середовище цієї території, яке склалося. Тобто позивач - як особа, у якої немає публічно-правових відносин із суб'єктом владних повноважень, - може звернутися лише за захистом свого цивільного права: майнового або немайнового. Так, як ОСОБА_1 не є учасником відповідних публічних правовідносин (вказані документи видані третій особі), а тому особистий приватноправовий інтерес позивача обумовлений захистом свого немайнового блага і права в сфері культурної спадщини, отже, даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
У клопотанні про закриття провадження у справі Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зазначив, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки оцінюючи характер спірних правовідносин у цій справі, вбачається їх відповідність таким критеріям публічно-правового спору: стороною (відповідачем) у цих правовідносинах є суб'єкт владних повноважень - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації); спірні правовідносини мають адміністративно-правову природу, оскільки у цій справі існують відносини з приводу видачі містобудівних умов та обмежень, які в свою чергу є саме адміністративно-правовими відносинами; суб'єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах здійснює адміністративні управлінські повноваження, зокрема відповідачем ухвалено адміністративний акт (акт індивідуальної дії), а саме: наказ Департаменту про затвердження містобудівних умов та обмежень; спірні публічно-правові відносини регулюються нормами законодавства, яке є визначальним для публічно-правових (адміністративних) правовідносин, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність»; спірні публічно-правові відносини виникли у сфері публічного адміністрування, оскільки Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) здійснює адміністративні повноваження з приводу видачі вихідних даних (містобудівних умов та обмежень) на проектування об'єктів містобудування; підставою для звернення із позовом до суду позивачем заявлена необхідність захисту права «кожного громадянина» на «реалізацію своїх культурно-естетичних потреб», що виглядає певною мірою абстрактно, однак, як вказує позивач, стосується питання захисту саме суспільних інтересів, тобто інтересів необмеженого кола осіб, які на думку позивача, порушені саме внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень оскаржуваного у справі рішення. Отже, предметом позову у даній справі фактично є перевірка законності дій суб'єкта владних повноважень, вчинених на виконання його владних управлінських функцій, а підставами позову є нібито допущені відповідачем порушення норм адміністративного права, тому цей спір є публічно-правовим, у зв'язку з чим підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі № 460/9602/20.
Суд першої інстанції закриваючи провадження у справі, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виснував про те, що між позивачем та відповідачем і третіми особами відсутній будь-який спір про право власності чи інше речове право на земельну ділянку чи інші об'єкти нерухомого майна, а також у позивача відсутній будь-який майновий інтерес у відносинах з відповідачем або третіми особами, зокрема, щодо запроектованого об'єкта будівництва або земельної ділянки, на якій цей об'єкт будується. Предметом спору у цій справі є визнання протиправним індивідуального акта суб'єкта владних повноважень - наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), тобто, предметом спору є правомірність дій та рішень суб'єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій, покладених на нього законодавством. Відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, який, зокрема, здійснює адміністративні управлінські повноваження, та спір виник стосовно видачі містобудівних умов та обмежень, спірні публічно-правові відносини регулюються нормами законодавства, яке є визначальним для публічно-правових (адміністративних) правовідносин, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність». Тому з урахуванням наведеного та правових позицій, які викладені у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі
№ 460/9602/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2179/20, цей спір є
публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
36. За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
37. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 638/14011/16-ц (провадження № 14-656цс18) зазначено, що судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Це і компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
38. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції (постанова Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 712/9272/17 (провадження
№ 14-345цс19)).
39. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі
№ 127/21764/17, від 23 березня 2021 року у справі № 367/4695/20).
40. Правила про предметну юрисдикцію передбачають розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожний суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законом, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
41. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
42. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичної особи, що виникають з індивідуальних, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
43. Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог.
44. Подібні правові висновки викладені також і в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі № 210/5659/18 (провадження
№ 14-632цс19), від 27 жовтня 2020 року в справі № 127/18513/18 (провадження
№ 14-145цс20), від 12 жовтня 2022 року у справі № 183/41966/21 (провадження
№ 14-36цс22) та інших.
45. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).
46. Тобто, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які є порушеними, оспореними чи невизнаними.
47. Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України, який також встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 Кодексу).
48. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
49. Згідно з положеннями пунктів 1, 2, частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
50. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
51. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень», за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
52. Судами встановлено, що позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, та наказ суб'єкта владних повноважень Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 28 грудня 2018 року № 1398, яким було затверджено містобудівні умови та обмеження на нове будівництво, які є правовими актами індивідуальної дії.
53. Тобто предметом спору є правомірність дій та рішень суб'єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій, покладених на нього законодавством.
54. На розгляд Великої Палати Верховного Суду ставиться питання юрисдикції спору за позовом ОСОБА_1 про скасування наказу Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 28 грудня 2018 року № 1398, яким затверджено Містобудівні умови та обмеження на нове будівництво у АДРЕСА_6, видані ТОВ «Едельман»; скасування Містобудівних умов та обмеження на нове будівництво у АДРЕСА_6 , видані ТОВ «Едельман» і зареєстровані за № MU01:7543-8787-2245-5120.
55. Позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. Касаційна скарга містить доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, обґрунтована безпідставним посиланням на постанови Верховного Суду від 07 серпня 2023 року у справі
№ 640/15459/21, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 та у постанові від 21 лютого 2024 року у справі № 460/9602/20, так як правовідносини у вказаних справах не є подібними до правовідносин у справі № 761/22529/24-ц, оскільки у цій справі подано позов виключно за захистом власних особистих інтересів - цивільних немайнових прав.
56. Так, у постанові Верховного Суду від 07 серпня 2023 року у справі
№ 640/15459/21 зазначено, що у даній справі встановлено, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження (МУО) хоч і не адресовані позивачці безпосередньо, проте мають прямий вплив на її інтереси як мешканки міста та члена територіальної громади. Право на оскарження актів суб'єкта владних повноважень у сфері містобудування випливає з необхідності дотримання режиму забудови території, що безпосередньо впливає на життєве середовище громади. Позивачка не посилається на порушення її прав як власника чи користувача конкретної земельної ділянки, не заявляє вимог щодо захисту права власності на нерухоме майно. Спір виник у зв'язку з виконанням відповідачем управлінських функцій у сфері містобудування. Наявність у позивачки інтересу щодо законності забудови міста як публічного простору підтверджує, що правовідносини мають усі ознаки публічно-правових. Справа за позовом про скасування містобудівних умов і обмежень, ініційована членом територіальної громади з метою захисту суспільного інтересу та законності забудови, підлягає розгляду виключно в порядку адміністративного судочинства. Висновки судів попередніх інстанцій про непідсудність справи адміністративним судам є помилковими, оскільки вони не врахували специфіку обґрунтування позову та фактичну відсутність спору про право цивільне.
57. Верховний Суд у постанові від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 вказав на те, що у цій справі немає спору про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності на предмет їх відповідності вимогам законодавства. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позивачі у цій справі мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування спірних містобудівних умов та обмежень, оскільки звернулися за захистом своїх екологічних прав та інтересів і такий захист перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.
58. Верховний Суд у постанові від 21 лютого 2024 року у справі № 460/9602/20 вказав на те, як убачається зі змісту позовної заяви, звернення до суду ОСББ «Кавказьке» обґрунтувало порушенням права на безпечні умови проживання мешканців будинку на АДРЕСА_9 , який знаходиться в його управлінні, оскільки об'єкт будівництва, на який видані спірні МУО та дозвіл, знаходиться у безпосередній близькості від цього будинку, а тому будівництво спірного об'єкта поруч з порушенням встановлених будівельних норм та на земельній ділянці з цільовим призначенням, яке не відповідає намірам будівництва, може призвести до погіршення стану несучих конструкцій житлового будинку (розвитку тріщини та появи нових) та, відповідно, може нести загрозу для життя та здоров'я співвласників. При цьому між позивачем як юридичною особою та Комунальним підприємством відсутній будь-який спір про право власності чи інше речове право на земельну ділянку чи інші об'єкти нерухомого майна, а також у ОСББ «Кавказьке» відсутній будь-який господарський чи інших приватний інтерес у відносинах з відповідачем або третіми особами, зокрема щодо запроєктованого об'єкта будівництва або земельної ділянки, на якій такий об'єкт будується. Таким чином, у справі, яка переглядається, предметом спору є перевірка законності рішень суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їх владних управлінських функцій. При цьому, як убачається зі змісту позову, судовий розгляд цього спору ОСББ «Кавказьке» ініціювало з метою захисту прав мешканців будинку, що знаходиться в його управління, у сфері публічно-правових відносин, а не у зв'язку з потребою відстоювання своїх господарських, майнових чи інших приватних прав у відносинах з третіми особами чи відповідачем. З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки. З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку, що у цьому випадку має місце захист позивачем законного інтересу співвласників будинку, управління яким він здійснює, а саме - права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, яке, на думку позивача, порушено внаслідок прийняття суб'єктами владних повноважень рішень, які у разі їх реалізації призведе до недотримання суб'єктом містобудівної діяльності будівельних норм і стандартів та вимог містобудівної документації на місцевому рівні. Суд враховує, що правовий висновок про те, що спори, які виникають зі схожих правовідносин, у яких відсутній спір про право власності або інше речове право, але в якому позивачем стверджується порушення суб'єктом владних повноважень під час реалізації своїх управлінських функцій конституційних прав особи на безпечні для життя та здоров'я умови проживання, мають розглядатися у порядку адміністративного судочинства, викладений, зокрема Верховним Судом у постановах від 09 вересня 2021 року у справі № 826/11084/18, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20, від 01 вересня 2022 року у справі № 640/3165/22, від 16 листопада
2022 року у справі № 320/8650/20 та від 22 листопада 2023 року у справі
№ 820/2521/17. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що ОСББ «Кавказьке» має право на звернення до адміністративного суду з позовом про захист права співмешканців будинку на АДРЕСА_9 , щодо якого воно здійснює управління, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, яке, на думку позивача, порушено внаслідок прийняття суб'єктами владних повноважень рішень, які у разі їх реалізації призведуть до недотримання суб'єктом містобудівної діяльності будівельних норм і стандартів та вимог містобудівної документації на місцевому рівні.
Окрім того, слід зазначити, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб'єкта владних повноважень; дії вчинені суб'єктом владних повноважень; суб'єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством. Тому, цей спір є адміністративно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів і з цих міркувань суд не погоджується із твердженням, висловленим у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства, залежно від суб'єктного складу правовідносин.
59. Натомість у позовній заяві, а також в апеляційній та касаційній скаргах позивач посилається на постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 826/9341/17, від 19 червня 2019 року у справі № 802/385/18-а,
від 06 листопада 2019 року у справі № 826/3731/18, від 23 травня 2018 рок у справі
№ 914/2006/17, від 22 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16, від 23 травня
2018 року у справі № 802/233/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17 та постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року у справі № 560/4501/20, від 13 лютого 2023 року у справі
№ 461/3634/17, від 30 березня 2023 року у справі № 640/13008/20, від 18 січня
2024 року у справі № 420/11337/23, на які, на його думку, суди першої та апеляційної інстанцій не звернули уваги, якими чітко сформульовано правила визначення юрисдикції.
60. Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 серпня 2022 року у справі № 560/4501/20 виснував про те, що позивач фактично оспорює зміни до Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки в першу чергу для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. Отже, вимоги про скасування змін до Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Враховуючи суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства.
61. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 13 лютого 2023 року у справі № 461/3634/17 вказав, що зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивач їх обґрунтовує, вбачається, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав позивача у сфері саме публічно-правових відносин, оскільки подання цього позову спрямоване на поновлення порушених, на думку позивача, його житлових прав, як власника квартири суміжної з квартирою третьої особи, на проведення реконструкції якої, відповідач видав містобудівні умови та обмеження. При цьому, позивач не був заявником прийнятого відповідачем рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень, приймаючи таке рішення відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не здійснював безпосередньо щодо позивача владні управлінські функції, відтак позивач не є учасником публічно-правових відносин, які виникли у зв'язку з прийняттям оскаржуваного у цій справі рішення. Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки рішення відповідача щодо затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на реконструкцію квартири третьої особи, скільки законність проведення третьою особою будівельних робіт щодо реконструкції квартири, яка є суміжною з квартирою позивача, наслідків, які такі дії спричинили та захисту у зв'язку з цим житлових прав. Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. Позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки в першу чергу для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства.
62. У справі № 640/13008/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 30 березня 2023 року вказав на те, що зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивач їх обґрунтовує, вбачається, що спір у цій справі, з підстав порушення прав власниці квартири, розташованої у будинку на суміжній земельній ділянці, що може обмежити її право безперешкодного користування нерухомим майном, не пов'язаний із захистом прав саме ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин, оскільки подання цього позову спрямоване на поновлення порушених, на думку позивача, її житлових прав. При цьому, позивач не була заявником прийнятого відповідачем рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень, приймаючи таке рішення відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не здійснював безпосередньо щодо позивача владні управлінські функції, відтак ОСОБА_1 не є учасником публічно-правових відносин, які виникли у зв'язку з прийняттям оскаржуваного у цій справі рішення. Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки рішення відповідача щодо затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, скільки законність проведення третьою особою будівництва об'єкта на суміжній земельній ділянці, з земельною ділянкою, на якій розташований багатоквартирний будинок, однієї з квартир в якому власницею є ОСОБА_1. Згідно зі статтею 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому
випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. Позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки в першу чергу для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. Отже, вимоги про скасування змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт. Враховуючи такі правові висновки Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду, а також суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства, оскільки даний спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.
63. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18 січня 2023 року у справі № 420/11337/23 зазначив, що у справі, яка переглядається, предметом спору, головним чином, не є перевірка законності дій суб'єкта владних повноважень, вчинених на виконання його владних управлінських функцій. Натомість, підставою позову є законність проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивачів, порушують встановлений порядок управління багатоквартирним будинком, а саме - втручання у конструкції будинку, що знаходяться у спільній власності без отримання згоди інших співвласників, фактичне виведення квартири із житлового фонду, що здійснено третьою особою самостійно, а не за рішенням суб'єкта владних повноважень. Отже, за встановлених обставин справи, суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що позовні вимоги про скасування МУО та повідомлення про початок будівельних робіт мотивовані неправомірністю проведення третьою особою будівельних робіт, які передбачають переведення житлового приміщення у нежитлове. Разом з тим, зазначаючи про порушення Управлінням архітектури та містобудування положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» під час прийняття спірних рішень, позивачі не уточнюють, які саме норми цього Закону передбачають отримання згоди співвласників багатоквартирного будинку для надання МУО або реєстрації повідомлення про початок проведення будівельних робіт. Тобто порушення, на думку позивачів, встановленого порядку переведення квартири у нежитлове приміщення вчинено внаслідок дій третьої особи, а не відповідача як суб'єкта владних повноважень. Враховуючи предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки його слід вирішувати в порядку цивільного судочинства.
64. Крім того, колегія суддів також акцентує увагу на те, що Верховний Суд у складі Об'єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 02 лютого 2026 року у справі № 308/17484/23 (провадження № 61-8165сво24) виснував про те, що незалежно від предмета та підстави позову, спори щодо оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування (суб'єктів владних повноважень) стосовно забудови земельних ділянок на місцевому рівні, у результаті реалізації яких в інших осіб виникають цивільні права та/або обов'язки або які існували на час їх прийняття, є приватноправовими та підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. Позивачі оспорювали розпорядження голови ОВА, якими затверджено проєкти землеустрою та змінено цільове призначення земельної ділянки, посилаючись на те, що будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків, для якого земельну ділянку відведено оспорюваними розпорядженнями, порушує їхнє право на безпечне для життя і здоров'я довкілля, повагу до приватного життя та належне життєве середовище, гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Закриваючи провадження у справі в частині вимог позивачів про визнання протиправними і скасування розпоряджень голови ОВА, а також скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва суди попередніх інстанцій не врахували, що позивачі не були заявниками щодо прийняття рішень про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва. Приймаючи такі рішення, відповідач як суб'єкт владних повноважень не здійснював безпосередньо щодо позивачів владних управлінських функцій, у зв'язку з чим вони не є учасниками публічно-правових відносин, що виникли внаслідок прийняття оскаржуваних рішень. У таких справах вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України, оскільки фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті реалізації рішення суб'єкта владних повноважень або існувало на час його прийняття. Об'єднана палата зазначила, що не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень і суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що в ньому бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
65. Також колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду (постанова від 18 травня 2023 року) та у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду (постанова від 15 травня 2025 року) переглянули подібну справу № 759/23414/20 по суті в порядку цивільного судочинства, в якій позивач звернулася до суду з позовом до Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області щодо оскарження видання і складення містобудівних умов та обмежень третій особі, по суті в порядку цивільного судочинства.
66. Отже, існує очевидна необхідність у формуванні єдиної правозастосовчої практики у вказаній сфері правовідносин, і ці проблемні питання, на думку колегії суддів, належать до компетенції Великої Палати Верховного Суду як інституції, діяльність якої спрямована на вирішення виключних правових проблем, вирішення міжюрисдикційних спорів з метою забезпечення однакового застосування судами норм матеріального і процесуального права.
67. Водночас, у подібній справі № 757/10906/24-ц за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Керамблоки-інвест», Міністерство культури та інформаційної політики України, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій неправомірними та скасування містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, в межах АДРЕСА_10 та АДРЕСА_11 від 04 липня 2014 року № 117/14/12/009-1 ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва від 02 вересня 2024 року у відкритті провадження у справі відмовлено з тих підстав, що дана справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Постановою Київського апеляційного суду від 10 грудня 2024 року у справі № 757/10906/24-ц, яка набрала законної сили відповідно до статті 384 ЦПК України, апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 02 вересня 2024 року - без змін.
ОСОБА_1 оскаржив зазначені рішення до Верховного Суду, який ухвалою
від 03 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи.
68. Позивач обґрунтовував свою касаційну скаргу тим, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а колегія суддів не встановила, що Велика Палата Верховного Суду викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної чи суб'єктної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, виключних випадків, за яких справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбачених частиною шостою статті 403 ЦПК України, не встановлено.
Керуючись частиною другою статті 403, частиною четвертою статті 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,
1. Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Едельман», Товариство з обмеженою відповідальністю «Голден Хілл», про скасування рішення органу місцевого самоврядування на ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 13 листопада 2024 року та постанову Київського апеляційного суду від 03 березня 2025 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Відповідно до частини третьої статті 415 ЦПК України ухвала оформлена суддею Литвиненко І. В.
Суддя-доповідач Є. В. Петров
Судді: А. І. Грушицький
С. О. Карпенко
І. В. Литвиненко
С. Ю. Мартєв