Рішення від 21.04.2026 по справі 9901/363/21

РІШЕННЯ

Іменем України

21 квітня 2026 року

м. Київ

справа №9901/363/21

адміністративне провадження № П/9901/363/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Кашпур О.В., Мацедонської В.Е., Соколова В.М., Уханенка С.А.,

за участю:

секретаря судового засідання - Клименка В.В.,

представника відповідача Мовіле О.С.,

представника третьої особи 1 (Служби безпеки України) Зарєчного Д.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу за позовом Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу в частині,

УСТАНОВИВ:

Зміст позовних вимог та предмет спору

10 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшла позовна заява Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) (далі - позивач, Представництво) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), у якій він просить:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України Зеленського Володимира Олександровича від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»« в частині введення в дію пункту 10 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року щодо Представництва «Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті», ідентифікаційний код юридичної особи - 26634529.

Аргументи учасників справи

Стислий виклад доводів позивача у позовній заяві

Представництво зазначає, що Указ Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 в оскаржуваній частині не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії, що породжує його неоднозначне трактування. Вказаний акт порушує право позивача на ведення господарської діяльності на території України, а також не забезпечує необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та законних інтересів позивача і цілями, на досягнення яких він спрямований.

Зокрема, позивач зазначає, що оспорюваний Указ у частині, що стосується Представництва, не містить жодного обґрунтування та мотивування, зокрема фактичних підстав його прийняття, переконливих і зрозумілих мотивів віднесення позивача до підприємств, причетних до контрабандної діяльності, як і посилань на відповідні докази. Рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» так само не містить будь-яких підстав застосування обмежувальних заходів.

У свою чергу позивач наголошує, що Представництво не вчиняло дій, які могли б бути підставою для застосування відповідних обмежувальних заходів, жодного разу не притягалося до юридичної відповідальності за фактом порушення митних правил чи інших вимог чинного законодавства України, не є фігурантом кримінальних проваджень, за якими ухвалено обвинувальні вироки, що набрали законної сили.

Позивач зазначає, що Представництво діє на території України від імені та в інтересах юридичної особи, зареєстрованої за законодавством Туреччини - «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi», яка здійснює господарську діяльність з будівництва доріг і автострад у Туреччині. Представництво планувало здійснювати відповідну діяльність і на території України, зокрема брало участь у публічних закупівлях послуг з ремонту та будівництва доріг. Водночас Представництво жодного разу не було визначене переможцем таких процедур, не укладало договорів на виконання відповідних робіт та фактично не здійснювало господарської діяльності на території України.

Позивач звертає увагу, що внаслідок прийняття оскаржуваного Указу та застосування санкцій Представництво втратило можливість виконувати свої зобов'язання та брати участь у публічних закупівлях. Усі рахунки, відкриті Представництвом в банківських установах також заблоковано. Представництво позбавлено можливості виконувати взяті на себе договірні зобов'язання перед контрагентами, оскільки характер застосованих до нього санкцій має наслідком повне припинення ведення ним господарської діяльності.

Представництво вважає, що під час прийняття оскаржуваного Указу було порушено принцип пропорційності, оскільки не дотримано необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та законних інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямований цей акт.

Стислий виклад доводів відповідача у відзиві на позовну заяву

У відзиві на позовну заяву відповідач проти позову заперечує та зазначає, що в оспорюваній частині Указ Президента України прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням критеріїв, передбачених частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідач указує, що чинне законодавство України, зокрема Закони України «Про санкції» та «Про Раду національної безпеки і оборони України», не встановлюють обов'язку зазначати у рішенні РНБО або Указі Президента України підстави для застосування санкцій. Водночас згаданими нормативно-правовими актами встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій виключно за наявності достатніх підстав.

У межах спірних правовідносин санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій Служби безпеки України (далі - СБУ). Зокрема, РНБО розглянула і підтримала відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до позивача, у зв'язку з чим прийняла відповідне рішення. Після цього, на підставі поданих в установленому порядку на ім'я Глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатком, проєкту указу та пояснювальної записки до нього), Президент України видав оскаржуваний Указ № 169/2021, яким увів у дію рішення РНБО, діючи в межах наданих Конституцією і законами України повноважень.

Відповідач твердить, що застосування санкцій до Представництва рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв'язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції».

За міркуваннями відповідача, пункт 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» не містить вичерпного, конкретизованого, чіткого переліку дій, які в розумінні цієї норми створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, водночас, відсутність такого переліку підстав не свідчить про їх «розмитість», позаяк сфера для таких дій широка і вимагає від держави комплексного і безперервного реагування на загрози її безпеці. Вказана норма достатньо виразно пояснює (визначає), які суспільні відносини підлягають захисту з боку держави від неправомірних посягань, а також які суспільно-небезпечні діяння мають на меті припинити (чи запобігти їм) застосовані санкції. На переконання відповідача, положення Закону України «Про санкції» викладено достатньо чітко та передбачувано, що дозволяє учасникам правовідносин, зокрема позивачу, усвідомлювати характер його дії та можливі наслідки. В цьому аспекті підстави для застосування санкцій корелюються з їх видами (стаття 4 Закону України «Про санкції»), що в сукупності дає розуміння, які національні інтереси можуть вимагати захисту шляхом застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів відповідно до вказаного закону.

Відповідач визнає, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у право на мирне володіння майном, однак вважає, що таке втручання держави у приватні інтереси позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності. Зокрема, таке втручання відповідає критерію законності, оскільки здійснене на підставі Закону України «Про санкції», має легітимну мету - забезпечення контролю за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, при цьому, такий контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції» і зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, та, наостанок, таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, оскільки не позбавляє позивача права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, тож не становить надмірного тягаря для позивача. У цьому контексті відповідач також посилається на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у справі №9901/405/19 (провадження № 11-203заі20).

Отже, за доводами відповідача, Президент України, видаючи Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині, діяв у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням принципу пропорційності та необхідного балансу між втручанням у права особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.

З огляду на викладене відповідач переконує, що підстави для задоволення позовних вимог Представництва відсутні.

Стислий виклад доводів позивача у відповіді на відзив

У відповіді на відзив позивач наголошує, що акт індивідуальної дії як акт правозастосування повинен бути обґрунтованим та мотивованим. Водночас ані з тексту оскаржуваного Указу, ані з відзиву відповідача не вбачається конкретних фактичних підстав, які стали підґрунтям для його прийняття, як і з рішення РНБО, що передувало його прийняттю. Разом із відзивом відповідач так само не надав жодних матеріалів та доказів, на підставі яких Президент України дійшов висновку про наявність підстав для застосування до Представництва спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). На переконання позивача, відповідач не здійснював перевірки пропозицій СБУ та рішення РНБО на предмет їх обґрунтованості та законності, а також не здійснював їх аналізу на предмет наявності підстав застосування санкцій, передбачених у частині першій статті 3 Закону України «Про санкції».

Згідно з позицією позивача, твердження відповідача про те, що застосування санкцій переслідує легітимну мету та відповідає основоположним засадам і цінностям України як суверенної, демократичної, соціальної і правової держави, спрямовано на захист національних інтересів, є декларативним та не підтвердженим жодними доказами і фактичними підставами, які б обґрунтовували необхідність такого втручання.

На переконання позивача, оскаржуваний Указ, яким застосовано санкції до позивача, не є пропорційним законній меті. Позивач зазначає, що причини втручання у приватний інтерес особи мають бути такими, що виправдовують таке втручання і достатніми. Для такого втручання має бути нагальна суспільна потреба, а саме втручання має бути пропорційним законній меті. Натомість, надмірне та невиправдане обмеження прав особи є втручанням, яке не переслідує легітимної мети та не є необхідним у демократичному суспільстві.

У межах спірних правовідносин відповідач не довів, що на момент прийняття оскаржуваного Указу існували дійсні підстави для застосування санкцій, зокрема фактичні обставини, підтверджені доказами, які б свідчили про вчинення позивачем дій, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам.

Позиція РНБО.

У листі від 07 грудня 2021 року № 5549/23-02/2-21, що надійшов до Суду 09 грудня 2021 року, Секретар РНБО зазначає, що РНБО відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 1 Закону № 183/98-ВР). Водночас Конституцією України та Законом України «Про Раду національної безпеки та оборони України» не передбачено ані суб'єкта, ані механізму представництва інтересів РНБО в судах України, що виключає можливість участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Крім того, зазначено, що ані Секретар РНБО чи його заступники, ані Апарат РНБО не наділені повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

Стислий виклад доводів, наведених у письмових поясненнях СБУ

У письмових поясненнях СБУ, поділяючи позицію відповідача щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог Представництва, зазначає, що Указ Президента України від 21 квітня 2024 року №169/2021 в частині, що стосується позивача, видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України

СБУ заперечує проти доводів позивача щодо необґрунтованості оскаржуваного Указу, його невідповідності вимогам правомірності рішення суб'єкта владних повноважень та законності, порушення права на ефективний судовий захист та принципу пропорційності. На думку СБУ, такі твердження спростовуються нормами чинного законодавства України та усталеною судовою практикою.

СБУ зазначає, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду у справі № 9901/405/19 предметом судового контролю у вказаній категорії справ має бути співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави Україна і приватних інтересів конкретного власника та встановлення пропорційності втручання в такому випадку в право власності. У цьому контексті зауважує, що ані стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), ані частина перша статті 321 ЦК України, жодним чином не обмежують право держави вводити в дію закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.

СБУ погоджується з тим, що тимчасове обмеження права користуватися та розпоряджатися належним позивачу майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, однак таке втручання держави є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону України «Про санкції», не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк обмежує можливість реалізації цього права в Україні.

Щодо підстав застосування санкції, СБУ зауважує, що інформація, яка стала підґрунтям для їх застосування до позивача була зібрана в результаті системи проведених контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону України «Про санкції»). Сукупність отриманих таким чином даних (інформації) стала підставою для включення позивача до «санкційного списку». Водночас, СБУ наголошує, що помилково буде розцінювати зібрані СБУ обставини (підстави для застосування санкцій), як достеменно встановлені факти на кшталт складу злочину, як підстави для кримінальної відповідальності. Передбачений Законом України «Про санкції» механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має інші призначення та правову природу, які не слід ототожнювати із захистом охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальною відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень.

СБУ також зазначає, що застосуванню санкцій передувала оцінка обставин, визначених Законом України «Про санкції», а також інших релеватних факторів, що мали значення у конкретній ситуації та знаходяться у площинні державного управління у сфері національної безпеки, оборони тощо. Відповідне рішення відображало суть ситуації у відповідній сфері державного управління та було націлено, крім іншого, на попередження загроз, прямий або опосередкований вплив на фактори запобігання їх виникненню, а також локалізацію та усунення існуючих загроз.

На підставі наведеного, СБУ доводить, що під час прийняття Указу від 21 квітня 2021 року № 169/2021 в частині, що стосується позивача, було дотримано принцип пропорційності та необхідного балансу між втручанням у права особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. При цьому оцінка факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно вини особи, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб'єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» є підставою для застосування санкцій.

Клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі

10 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшла позовна заява Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу в частині.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів для розгляду позовної заяви: головуючий суддя ОСОБА_1, судді: Бевзенко В.М, Берназюк Я.О., Желєзний І.В., Рибачук А.І.

Відповідно до ухвали від 13 вересня 2021 року Верховний Суд відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження в судовому засіданні без повідомлення (виклику) сторін на 11 жовтня 2021 року.

28 вересня 2021 року до Верховного Суду від представника відповідача - Мовіле Олександра Сергійовича (далі - представник відповідача) засобами поштового зв'язку надійшов відзив на позовну заяву. Разом з відзивом на касаційну скаргу представник відповідача заявив клопотання про здійснення розгляду справи № 9901/363/21 з повідомленням (викликом) сторін.

Відповідно до довідки Верховного Суду від 11 жовтня 2021 року № 9901/363/21/67153/21, складеної за підписом секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначений на 11 жовтня 2021 року, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду.

Згідно з ухвалою від 01 листопада 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання представника відповідача про здійснення розгляду справи № 9901/363/21 з повідомленням (викликом) сторін, призначив розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 22 листопада 2021 року о 15 год 00 хв.

11 листопада 2021 року до Верховного Суду від представника позивача - адвоката Гершман Людмили Володимирівни (далі - представник позивача) надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 22 листопада 2021 року о 15 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Згідно з ухвалою від 15 листопада 2021 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 22 листопада 2021 року о 15 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

22 листопада 2021 року до Верховного Суду від представника відповідача надійшло клопотання про залучення до участі у справі № 9901/363/21 РНБО та СБУ як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

Відповідно до ухвали від 22 листопада 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання представника відповідача про залучення до участі у справі № 9901/363/21 РНБО та СБУ як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача. Залучив РНБО та СБУ до участі у справі № 9901/363/21 як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

Згідно з протокольною ухвалою від 22 листопада 2021 року Верховний Суд оголосив перерву у судовому засіданні до 31 січня 2022 року о 12 год 00 хв.

11 грудня 2021 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 31 січня 2022 року о 12 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

06 грудня 2021 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла відповідь на відзив.

08 грудня 2021 року до Верховного Суду від представника третьої особи - СБУ - Зарєчного Дмитра Сергійовича (далі - представник СБУ, третьої особи 1), надійшла заява про продовження процесуального строку для подання до суду доказів і пояснень на позов.

09 грудня 2021 року до Верховного Суду від РНБО (далі - третя особа 2) надійшов лист від 07 грудня 2021 року №5549/23-02/2-21, за підписом Секретаря РНБО Данілова Олексія Мячеславовича.

Відповідно до ухвали від 10 грудня 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання СБУ про продовження процесуального строку, продовжив СБУ процесуальний строк для подання до суду доказів і пояснень на позов до 31 грудня 2021 року.

31 грудня 2021 року начальником відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду сформовано службову записку, у якій повідомлено, що 30 грудня 2021 року відділом режимно-секретної роботи Верховного Суду отримано від Управління правового забезпечення СБУ лист, додатком до якого є Довідка щодо підстав застосування санкцій (вих. №8/3/5-4721т від 18 червня 2021 року), розробником якої є Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ (вих. СБУ №16/256/т від 28 грудня 2021 року, вх. ВС №46/АС-193т від 30 грудня 2021 року). Зазначений матеріальний носій секретної інформації надісланий на адресу відділу режимно-секретної роботи на виконання ухвали Верховного Суду у справі № 9901/363/21.

04 січня 2022 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли письмові пояснення щодо позову.

Того ж дня до Верховного Суду від представника СБУ надійшло клопотання про подальший розгляд справи в закритому судовому засіданні.

Розпорядженням від 27 січня 2022 року № 148 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., який входить до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 27 січня 2022 року визначено склад колегії суддів: ОСОБА_1 (головуючий суддя), Бевзенко В.М., Бучик А.Ю., Берназюк Я.О., Рибачук А.І.

Згідно з ухвалою від 27 січня 2022 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 31 січня 2022 року о 12 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

31 січня 2022 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшло клопотання про відкладення розгляду справи № 9901/363/21, призначеного на 31 січня 2022 року о 12 год 00 хв, та продовження її розгляду у другій половині лютого 2022 року.

Згідно з протокольною ухвалою від 31 січня 2022 року Верховний Суд відклав розгляд справи на 21 березня 2022 року об 11 год 00 хв.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 21 березня 2022 року на 11 год 00 хв, не відбувся у зв'язку з оголошенням воєнного стану та веденням активних бойових дій на території міста Києва та Київської області. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 01 серпня 2022 року об 11 год 30 хв.

01 квітня 2022 року до Верховного Суду від представника позивача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, призначеної на 21 березня 2022 року об 11 год 00 хв.

01 червня 2022 року начальником відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду сформовано службову записку, у якій повідомлено, що 25 лютого 2022 року у зв'язку із виникненням реальної загрози захоплення МНСІ та відсутністю можливості їх вивезення у безпечне місце МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), знищено відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (Акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК). Станом на 01 червня 2022 року у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду відсутні МНСІ у справі № 9901/363/21, оскільки лист Управління правового забезпечення Служби безпеки України від 28 грудня 2021 року № 16/256/т (вх. ВС № 46/АС-193т від 30 грудня 2021 року (переобліковано вх. ВС № 55/АС-110т від 21 січня 2022 року)) з додатком до нього знищено.

30 червня 2022 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 01 серпня 2022 року об 11 год 30 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Розпорядженням від 25 липня 2022 року № 111 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв'язку із увільненням судді Бевзенка В.М. від виконання судді через призов на військову службу, який входить до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 25 липня 2022 року визначено склад колегії суддів: ОСОБА_1 (головуючий суддя), Бучик А.Ю., Берназюк Я.О., Коваленко Н.В., Рибачук А.І.

Згідно з ухвалою від 27 липня 2022 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 01 серпня 2022 року об 11 год 30 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 01 серпня 2022 року об 11 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 10 жовтня 2022 року об 12 год 00 хв.

14 вересня 2022 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 10 жовтня 2022 року об 12 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Згідно з ухвалою від 21 вересня 2022 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 10 жовтня 2022 року об 12 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

28 вересня 2022 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшло клопотання про приєднання доказів до матеріалів справи, а саме довідки щодо підстав застосування санкцій від 15 вересня 2022 року № 5/7/3/5-12227дск.

29 вересня 2022 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли на виконання вимоги Суду документи з грифом «для службового користування».

Розгляд справи №9901/363/21, призначений на 10 жовтня 2022 року об 12 год 00 хв, не відбувся у зв'язку з масованим ракетним ударом російської федерації по території України, зокрема по місту Київ. Відповідно до повісток про виклик, Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 30 січня 2023 року об 11 год 00 хв.

17 листопада 2022 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 30 січня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Згідно з ухвалою від 19 грудня 2022 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 30 січня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до протокольної ухвали Верховного Суду від 30 січня 2023 року Верховний Суд відклав розгляд справи на 20 березня 2023 року на 11 год 00 хв.

15 лютого 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 20 березня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

06 березня 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про вступ у справу як представника.

Того ж дня до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 20 березня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Також від представника позивача надійшла заява про ознайомлення з матеріалами справи в електронному вигляді.

Згідно з ухвалою від 13 березня 2023 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 20 березня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 20 березня 2023 року об 11 год 00 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 01 травня 2023 року о 10 год 00 хв.

24 квітня 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшло клопотання про проведення судового засідання в режимі відеоконференції.

Згідно з ухвалою від 26 квітня 2023 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 01 травня 2023 року о 10 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Згідно з ухвалою від 01 травня 2023 року Верховний Суд відклав судове засідання у справі №9901/363/21 на 03 липня 2023 року о 10 год 00 хв.

02 травня 2023 року до Верховного Суду від представника відповідача надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи № 9901/363/21, що містять документи з грифом обмеження «для службового користування».

Розпорядженням від 13 червня 2023 року № 904 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв'язку зі звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, яка входить до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 14 червня 2023 року визначено склад колегії суддів: Губська О.А.(головуючий суддя), Білак М.В., Жук А.В., ОСОБА_2, Мартинюк Н.М.

Згідно з ухвалою від 19 червня 2023 року Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 07 серпня 2023 року об 11 год 00 хв.

01 серпня 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшло клопотання про забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні 07 серпня 2023 року об 11 год 00 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 07 серпня 2023 року об 11 год 00 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 18 вересня 2023 року об 11 год 30 хв.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на18 вересня 2023 року об 11 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 23 жовтня 2023 року об 11 год 30 хв.

Розпорядженням від 18 жовтня 2023 року № 1762 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв'язку із звільненням судді ОСОБА_2 у відставку, яка входила до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 25 липня 2022 року визначено склад колегії суддів: Губська О.А.(головуючий суддя), Мацедонська В.Е., Мартинюк Н.М., Білак М.В., Жук А.В.

Згідно з ухвалою від 19 жовтня 2023 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судових засіданнях у цій справі в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до протокольної ухвали від 23 жовтня 2023 року Верховний Суд відклав судове засідання на 21 грудня 2023 року о 14 год 30 хв для ознайомлення з матеріалами, що містять гриф «для службового користування».

20 грудня 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшло клопотання про відкладення (перенесення) розгляду справи.

Згідно з протокольною ухвалою від 21 грудня 2023 року Верховний Суд відклад розгляд справи №9901/363/21 на 22 січня 2024 року об 11 год 30 хв.

04 січня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про ознайомлення з матеріалами справи, що містять гриф «для службового користування».

22 січня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшли додаткові пояснення у справі.

Відповідно до протокольної ухвали від 22 січня 2024 року Верховний Суд оголосив перерву у судовому засіданні до 11 березня 2024 року об 11 год 00 хв.

07 березня 2024 року до Верховного Суд від представника позивача надійшло відкладення (перенесення) розгляду справи.

11 березня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява про поновлення процесуального строку та приєднання доказів до матеріалів адміністративної справи, а саме: витягів з ЄРДР, листа та рапорту ГУ «Д» ДЗНД, висновку експерта за результатами проведення дослідження, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 19 червня 2019 року № 37-р/тк, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 28 грудня 2017 року № 7-р/тк, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 28 грудня 2017 року № 8-р/тк.

Згідно з протокольною ухвалою від 11 березня 2024 року Верховний Суд відклав судове засідання до 29 квітня 2024 року об 11 год 00 хв.

29 березня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли додаткові пояснення у справі.

26 квітня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшло клопотання про відкладення (перенесення) розгляду справи.

Відповідно до протокольної ухвали від 29 квітня 2024 року Верховний Суд визнав неявку представника позивача неповажною та відклав судове засідання на 01 липня 2024 року об 11 год 30 хв.

19 червня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшли додаткові пояснення у справі.

20 червня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 01 липня 2024 року об 11 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Відповідно до протокольної ухвали від 01 липня 2024 року Верховний Суд у зв'язку з оголошеною повітряною тривогою оголосив перерву у судовому засіданні до 26 серпня 2024 року об 11 год 30 хв.

08 серпня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення засідання, призначеного на 01 липня 2024 року об 11 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

21 серпня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли документи з грифом «для службового користування».

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 26 серпня 2024 року об 11 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 23 вересня 2024 року об 11 год 30 хв.

16 вересня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 23 вересня 2024 року об 11 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

23 вересня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів адміністративної справи доказів, а саме копії довідки щодо підстав продовження строку застосування спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) від 27 лютого 2024 року № 8/3/4-1837дск.

Згідно з ухвалою від 23 вересня 2024 року Верховний Суд задовольнив клопотання представника СБУ про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів адміністративної справи доказів, а саме копії довідки від 27.02.2024 №8/3/4-1837дск. Поновив процесуальний строк для подання до суду доказів та приєднав до матеріалів справи докази, подані СБУ разом із зазначеним клопотанням.

Згідно з протокольною ухвалою від 23 вересня 2024 року Верховний Суд встановив вимогу представнику СБУ надати копію Указу Президента України, яким до позивача повторно застосовано санкції, оголосив перерву у судовому засіданні до 04 листопада 2024 року об 11 год 00 хв.

23 вересня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява, згідно з якою представник СБУ, на виконання вимоги Суду, надав копію Указу Президента України №219/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 04 квітня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким повторно застосовано санкції до позивача строком на десять років (пункт 84 переліку юридичних осіб, до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)).

14 жовтня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли документи з грифом «для службового користування».

18 жовтня 2024 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів справи доказів, а саме копії довідки щодо діяльності ОСОБА_3 на території російської федерації від 03 жовтня 2024 року у справі №8/3/3-8700дск.

28 жовтня 2024 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 04 листопада 2024 року об 11 год 00 хв, у відсутність представника позивача. Також представник позивача просив відкласти вирішення питання щодо заяви представника СБУ про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів справи доказів на іншу дату, для ознайомлення представником позивача з матеріалами, що містять гриф «для службового користування» та викладення своєї позиції щодо такої заяви.

25 листопада 2024 року до Верхового Суду від представника позивача надійшла заява про ознайомлення з матеріалами справи.

Розпорядженням від 10 грудня 2024 року № 1370 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв'язку з обранням судді Губської О.А. до Великої Палати Верховного Суду, яка входить до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 11 грудня 2024 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Мацедонська В.Е., Кашпур О.В., Уханенко С.А., Соколов В.М.

Відповідно до ухвали від 12 грудня 2024 року Верховний Суд призначив судове засідання у справі №9901/363/21 на 27 січня 2025 року о 16 год 30 хв.

14 січня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про участь у судовому засіданні, призначеному на 27 січня 2025 року о 16 год 30 хв, в режимі відеоконференції.

Відповідно до ухвали від 15 січня 2025 року Верховний Суд забезпечив участь представника позивача у судовому засіданні 27 січня 2025 року о 16 год 30 хв в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

Відповідно до протокольної ухвали від 15 січня 2025 року Верховний Суд зобовязав представників сторін актуалізувати інформацію щодо заявлених ними клопотань, відклав розгляд справи №9901/363/21 до 10 березня 2025 року о 10 год 30 хв.

05 березня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення засідання, призначеного на 10 березня 2025 року об 10 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

06 березня 2025 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява про дистанційне ознайомлення з матеріалами справи та надання електронної копії матеріалів на електронну адресу.

10 березня 2025 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява, згідно з якою, на виконання вимоги Суду повідомлено, що в контексті подальшого розгляду судової справи є актуальними та підлягають вирішенню клопотання СБУ: клопотання про приєднання доказів від 28 вересня 2022 року, заява про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів адміністративної справи доказів від 08 березня 2024 року, заява про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів адміністративної справи доказів від 18 жовтня 2024 року.

12 березня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява, згідно з якою, на виконання вимоги Суду, повідомлено, що в контексті подальшого розгляду судової справи є актуальними та підлягають вирішенню клопотання представника позивача: заява про ознайомлення з матеріалами справи, зокрема з довідкою щодо діяльності ОСОБА_3 на території російської федерації від 03 жовтня 2024 року у справі №8/3/3-8700дск.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 10 березня 2025 року об 10 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду.

Відповідно до ухвали від 14 березня 2025 року Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 05 травня 2025 року о 10 год 30 хв.

01 травня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 05 травня 2025 року о 10 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Згідно з ухвалою від 05 травня 2025 року Верховний Суд задовольнив клопотання СБУ про приєднання доказів до матеріалів справи № 9901/363/21 та приєднав до матеріалів справи №9901/363/21 копію довідки щодо підстав застосування санкцій від 15 вересня 2022 року №5/7/3/5-12227дск.

Згідно з іншою ухвалою від 05 травня 2025 року Верховний Суд задовольнив частково клопотання СБУ про поновлення процесуального строку та приєднання до матеріалів справи № 9901/363/21 доказів, продовжив СБУ строк для подання доказів у цій справі та приєднав до матеріалів справи № 9901/363/21 копію довідки щодо діяльності ОСОБА_3 на території російської федерації від 03 жовтня 2024 року №8/3/3-8700дск.

Згідно з іще однією ухвалою від 05 травня 2025 року Верховний Суд задовольнив частково клопотання СБУ про поновлення процесуального строку та приєднання доказів до матеріалів справи № 9901/363/21, продовжив СБУ строк для подання доказів у цій справі, приєднав до матеріалів справи № 9901/363/21: витяги з ЄРДР, лист та рапорт ГУ «Д» ДЗНД, висновок експерта за результатами проведення дослідження, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 19 червня 2019 року № 37-р/тк, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 28 грудня 2017 року № 7-р/тк, рішення тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 28 грудня 2017 року № 8-р/тк.

Згідно з протокольною ухвалою від 05 травня 2025 року Верховний Суд оголосив перерву у судовому засіданні до 26 травня 2025 року о 10 год 30 хв.

21 травня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 26 травня 2025 року о 10 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 26 травня 2025 року о 10 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду.

Відповідно до ухвали від 27 травня 2025 року Верховний Суд призначив розгляд справи №9901/363/21 на 07 липня 2025 року о 10 год 30 хв.

05 червня 2025 року до Верховного Суду від представника СБУ надійшли додаткові пояснення у справі.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 07 липня 2025 року о 10 год 30 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду.

Відповідно до ухвали від 14 березня 2025 року Верховний Суд призначив розгляд справи №9901/363/21 на 13 жовтня 2025 року о 16 год 30 хв.

08 жовтня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 13 жовтня 2025 року о 16 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Згідно з протокольною ухвалою від 13 жовтня 2025 року Верховний Суд оголосив перерву в судовому засіданні до 23 жовтня 2025 року об 11 год 00 хв.

14 жовтня 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 23 жовтня 2025 року об 11 год 00 хв, у відсутність представника позивача.

Згідно з протокольною ухвалою від 23 жовтня 2025 року Верховний Суд оголосив перерву в судовому засіданні до 01 грудня 2025 року о 16 год 30 хв.

18 листопада 2025 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 01 грудня 2025 року о 16 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Згідно з протокольною ухвалою від 01 грудня 2025 року Верховний Суд оголосив перерву в судовому засіданні до 02 лютого 2026 року об 16 год 30 хв.

29 січня 2026 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 02 лютого 2026 року об 16 год 30 хв, у відсутність представника позивача.

Того ж дня до Верховного Суду від представника СБУ надійшла заява про поновлення процесуального строку та приєднання перекладу до матеріалів адміністративної справи, а саме: витягу з Єдиного державного реєстру індивідуальних підприємців Російської Федерації стосовно ОСОБА_3, витягу з Єдиного державного реєстру індивідуальних підприємців Російської Федерації стосовно товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Дорлідер», листа індивідуального підприємця ОСОБА_3 до державної бюджетної установи міста Москви «Ритуал» від 02 серпня 2024 року, цивільно-правового договору бюджетної установи №0373200017324000177/2024 щодо постачання індивідуальним підприємцем ОСОБА_3 асфальтобетонної суміші для потреб державної бюджетної установи міста Москви «Автомобільні дороги Північно-Західного адміністративного округу», цивільно-правового договору бюджетної установи № 0373200657324000081-44/2024 щодо постачання індивідуальним підприємцем ОСОБА_3 щебеню для потреб державної бюджетної установи міста Москви «Ритуал», додаткової угоди № 1 до договору від 14 травня 2024 року №037320065732400008 -44/2024.

Відповідно до ухвали від 02 лютого 2026 року Верховний Суд задовольнив частково клопотання представника СБУ про поновлення процесуального строку та приєднання перекладу до матеріалів справи № 9901/363/21. Продовжив СБУ строк для подання доказів у цій справі та приєднав до матеріалів справи №9901/363/21 копії перекладу на українську мову: витягу з Єдиного державного реєстру індивідуальних підприємців Російської Федерації стосовно ОСОБА_3 , витягу з Єдиного державного реєстру індивідуальних підприємців Російської Федерації стосовно товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Дорлідер», листа індивідуального підприємця ОСОБА_3 до державної бюджетної установи міста Москви «Ритуал» від 02 серпня 2024 року, цивільно-правового договору бюджетної установи № 0373200017324000177/2024 щодо постачання індивідуальним підприємцем ОСОБА_3 асфальтобетонної суміші для потреб державної бюджетної установи міста Москви «Автомобільні дороги Північно-Західного адміністративного округу», цивільно-правового договору бюджетної установи № 0373200657324000081-44/2024 щодо постачання індивідуальним підприємцем ОСОБА_3 щебню для потреб державної бюджетна установа міста Москви «Ритуал», додаткової угоди № 1 до договору від 14 травня 2024 року № 037320065732400008 -44/2024, копії дипломів та атестата перекладача ОСОБА_4 .

Згідно з протокольною ухвалою від 02 лютого 2026 року Верховний Суд оголосив перерву в судовому засіданні до 05 березня 2026 року об 09 год 45 хв.

Відповідно до телефонограми та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 05 березня 2026 року об 09 год 45 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду.

Згідно з ухвалою від 09 березня 2026 року Верховний Суд призначив розгляд справи №9901/363/21 на 19 березня 2026 року о 15 год 30 хв.

Відповідно до протокольної ухвали від 19 березня 2026 року Верховний Суд оголосив перерву для проголошення судового рішення до 02 квітня 2026 року о 09 год 50 хв.

Відповідно до довідки та повісток про виклик секретаря судового засідання, розгляд справи № 9901/363/21, призначеної на 02 квітня 2026 року о 09 год 50 хв, не відбувся у зв'язку з відсутністю повного складу суду. Верховний Суд призначив розгляд справи № 9901/363/21 на 21 квітня 2026 року о 13 год 00 хв.

06 квітня 2026 року до Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про проведення судового засідання, призначеного на 21 квітня 2026 року о 13 год 00 хв, у відсутність представника позивача.

21 квітня 2026 року у судовому засіданні Верховний Суд оголосив вступну та резолютивну частини цього рішення.

Установлені судом обставини справи

Представництво «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) (код ЄДРПОУ 26634529) є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України.

05 квітня 2021 року СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування, серед інших, до Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до вимог Закону України «Про санкції», зокрема, з огляду на потребу невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

15 квітня 2021 року РНБО прийняла рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» підтримала внесені СБУ пропозиції і застосувала персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, щодо позивача.

За змістом пункту 10 додатку 2 рішення РНБО від 15 квітня 2021 року до Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» застосовано персональні спеціальні обмежувальні заходи (санкції) таких видів:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;

6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проєктів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Строк застосування санкцій встановлено 3 роки.

21 квітня 2021 року на підставі статті 107 Конституції України Президент України видав Указ №169/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Позивач, уважаючи протиправним цей Указом у частині введення в дію пункту 10 додатка 2 до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.

Джерела права та акти їхнього застосування

Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша і друга цієї статті).

За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною другою якої встановлено, що такі справи розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів.

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.

14 серпня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України від 14 серпня 2014 року №1644-VII «Про санкції» (далі - Закон №1644-VII). У преамбулі Закону зазначено, що мета прийняття цього Закону зумовлена необхідністю невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров'ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод

Відповідно до статті 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Пунктом 1 частини першої, частинами другою та третьою статті 3 Закону №1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

Відповідно до статті 4 Закону №1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб-резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проєктів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (пункти 1- 7, 10-14, 16-19, 25 частини першої статті 4 Закону №1644-VII).

Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону №1644-VII Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.

Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п'ята статті 5 Закону №1644-VII).

Частина сьома статті 5 Закону №1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Оцінка доводів учасників справи та висновки Верховного Суду

Правовідносини у цій справі виникли з приводу правомірності видання відповідачем Указу №169/2021, яким введено у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року про застосування до Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону № 1644-VII.

Під час вирішення цього спору Верховний Суд виходить із такого.

Закон № 1644-VII є нормативно-правовим актом регулятивного характеру, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб'єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон №1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Законом №1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.

З огляду на позицію Представництва у спірних правовідносинах, процедура введення санкцій ним не оспорюється. Зі змісту доводів та вимог позовної заяви Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) випливає, що публічно-правовий спір між ним та Президентом України виник у зв'язку з тим, що, за твердженнями позивача: Указ Президента України та рішення РНБО не містять мотивів їх прийняття; позивач не вчиняв дій, які могли б бути підставою для застосування санкцій; застосовані обмежувальні заходи не відповідають принципу пропорційності, оскільки не забезпечують належного балансу між втручанням у права позивача і цілями, на досягнення яких вони спрямовані.

Отже, ці обставини утворюють предмет доказування у справі.

Оцінюючи оскаржуваний Указ № 169/2021 з урахуванням доводів позивача на предмет його вмотивованості, обґрунтованості та пропорційності, Верховний Суд зазначає таке.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб'єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб'єктів.

Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб'єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

Аналогічні правові висновки викладені, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2023 року у справі №9901/635/18, від 17 грудня 2024 року у справах №9901/203/21, №9901/206/21, а також від 25 лютого 2025 року у справах №9901/191/21 та №9901/195/21.

Отже, для вирішення питання про правомірність застосування санкції до позивача у контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з'ясувати чи є діяльність Представництва такою, що утворює підстави для застосування санкцій, передбачених Законом № 1644-VII. Інакше кажучи, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави.

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 неодноразово звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

У контексті меж дискреції уповноважених органів з урахуванням особливостей, притаманних саме процедурі застосування санкцій, Велика Палата Верховного Суду указувала, що у спірних правовідносинах РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, виконує важливе завдання невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж матеріалів, зібраних правоохоронними органами, покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.

Зі свого боку Президент України згідно зі статтею 102 Конституції України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО у спірних правовідносинах є дискреційними. Прийняття того чи іншого рішення обумовлюється самостійною оцінкою реальності ризиків, про які йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.

Судовий контроль за такими рішеннями Президента України є обмеженим, оскільки з одного боку, суд не наділений повноваженнями вирішувати питання національної безпеки і оборони, координувати чи контролювати діяльність органів виконавчої влади у цій сфері або оцінювати доцільність застосування санкцій, але з іншого - уповноважений перевірити, чи прийнято таке рішення на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України, зокрема Законом №1644-VII.

У межах здійснення вказаного контролю оцінка Указу Президента України передбачає перевірку дотримання відповідними суб'єктами владних повноважень принципу законності, зокрема наявності фактичних підстав для застосування обмежувальних заходів до конкретної особи, що передбачає оцінку наявності у матеріалах справи достатніх, належних та достовірних доказів, які підтверджують зв'язок відповідної особи з діяльністю, що створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету або територіальній цілісності України тощо.

Судовий контроль за законністю рішення, про яке йде мова, поширюється, зокрема на оцінку фактів та обставин, на які посилаються суб'єкти владних повноважень як на обґрунтування такого Указу, а також на докази та інформацію, на яких ґрунтується ця оцінка. У цьому контексті суд перевіряє, чи ґрунтуються висновки РНБО та Президента України на конкретних обставинах, а не на припущеннях. Інакше кажучи, суд перевіряє відсутність ознак свавілля чи зловживання дискреційними повноваженнями з боку суб'єктів владних повноважень.

При цьому вимога дотримання принципу розподілу влади, закріпленого статтею 6 Конституції України, унеможливлює підміну судом Президента України у питаннях реалізації його конституційних повноважень, зокрема щодо оцінки реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також визначення наявності й достатності підстав для застосування санкцій у межах наданої йому дискреції. Питання санкційної політики та прийняття рішень у цій сфері належать до сфери забезпечення національної безпеки і територіальної цілісності держави.

Водночас дискреційні повноваження РНБО та Президента України не перешкоджають суду в рамках перевірки законності спірного Указу оцінювати достатність і належність доказів, які стали підставою для прийняття відповідного рішення. Це передбачає перевірку фактичних тверджень у викладі причин, що лежать в основі відповідного Указу, з наслідком того, що судовий контроль не може обмежуватися оцінкою абстрактної переконливості причин, на які посилаються відповідні суб'єкти владних повноважень, а повинен стосуватися того, чи є ці причини, або, принаймні, одна з цих причин, яка вважається достатньою сама по собі для підтвердження цього рішення, обґрунтованими.

З огляду на характер обмежувальних заходів, якщо під час перевірки законності оскаржуваного Указу суд вважатиме, що принаймні одна з причин, покладених в основу прийняття оскаржуваного рішення про застосування санкцій, є достатньо детальною та конкретною, що вона обґрунтована та що сама по собі є достатньою підставою для підтвердження цього рішення, той факт, що те саме не можна сказати про інші такі причини, не може виправдати скасування такого рішення в цілому.

При цьому оцінка здійснюється судом шляхом дослідження доказів та фактів не окремо, а в їх сукупності з урахуванням взаємозв'язку між ними. Обов'язок доказування в цій категорії справ вважається виконаним, якщо суду надано сукупність ознак, достатньо конкретних, точних та послідовних, щоб встановити наявність достатнього зв'язку між суб'єктом, щодо якого застосовано санкції, та діяльністю, що створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, або іншими обставинами, з якими пов'язане застосування санкцій.

Виходячи з наведеного, не втручаючись у дискреційні повноваження Президента України, Суд здійснює перевірку фактичних підстав та підґрунтя застосування до позивача обмежувальних заходів у контексті наявності стверджуваних реальних та/або потенційних загроз національній безпеці, територіальній цілісності України тощо, та переходить до аналізу обставин, покладених в основу оскаржуваного рішення, на предмет того, чи доводять вони наявність підстав для вжиття відповідних заходів до позивача.

Питанням доказів і доказування присвячена Глава 5 КАС України.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За приписами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].

Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Правилами частини першої статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Вирішуючи питання доказування у цій категорії справ, Велика Палата Верховного Суду у раніше наведених постановах акцентувала увагу на тому, що не можна ототожнювати зібрану компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.

Це зумовлено тим, що Закон №1644-VII встановлює самостійний механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.

Санкції в розумінні Закону №1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб'єкта, котрий їх здійснив, в більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій.

У постанові від 06 липня 2023 року у справі №9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом №1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії, які створюють об'єктивні підозри для відповідних органів влади щодо терористичної діяльності цієї особи, і саме ці органи надають РНБО відповідні пропозиції.

За обставинами справи, яка розглядається, рішення про застосування санкцій до позивача РНБО прийняла за пропозицією СБУ. Тут варто зауважити, що відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

За змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року №2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону №2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов'язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов'язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об'єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону №1644-VII. Такий висновок висловлено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 25 лютого 2025 року в справах №9901/191/21, №9901/195/21 та ін.

З матеріалів справи убачається, що в основу мотивів, якими керувалася СБУ, ініціюючи перед РНБО питання про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) покладено відомості, здобуті в тому числі з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, про те, що діяльність Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) створює потенційні загрози національним інтересам та державній безпеці України.

[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

[Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Крім того, посилається на відповідь Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ) від 12 січня 2024 року №145-29.1/01-398е, надану на запит СБУ, з якої встановлено, що за період з 2017 року по теперішній час до АМКУ надходили: 23 скарги від «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi»; 172 скарги від ТОВ «Миколаївбудцентр»; 269 скарг від ПП «Полтавабудцентр; 168 скарг від ТОВ «Граніт-001»; 12 скарг від Консорціум «Дорлідер»; 20 скарг від ТОВ «М-Буд Груп».

Також СБУ отримано від АМКУ інформацію (копії витягів) стосовно прийнятих, у період з 2017 по 2021 роки, рішень про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, що стосувалися спотворення результатів торгів (тендерів), з боку ТОВ «БК «Дорлідер», ПП «Полтавабудцентр», ПП «Піденьдортех», ТОВ «БК «Дорсервіс».

Зокрема, встановлено, що рішенням тимчасової комісії АМКУ від 28 грудня 2017 року № 7-р/тк-тв притягнуто до відповідальності ТОВ «БІС «Дорлідер» і ТОВ «БК «Дорсервіс» за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, а саме здійснення погодженої поведінки під час підготовки та участі у торгах із закупівлі робіт поточного ремонту вулично-дорожньої мережі у м. Одеса, Чернівецькій та Сумській областях, що є порушенням, передбаченим пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів, тендерів.

Рішенням тимчасової комісії АМКУ від 08 грудня 2017 року № 8-р/тк-тв притягнуто до відповідальності ТОВ «БК «Дорлідер» і ПП «Південьдортех» (ПП «Дорлідер») за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, а саме: здійснення погодженої поведінки під час підготовки та участі у торгах із закупівлі робіт в м. Чернівці, м. Миколаєві та Одеській області, що є порушеннями, передбаченими пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів, тендерів.

Рішенням тимчасової комісії АМКУ від 19 червня 2019 року № 37-р/тк притягнуто до відповідальності ТОВ «Будівельна компанія «Дорлідер» та ПП «Полтавабудцентр'за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, а саме під час участі у торгах із закупівлі робіт в м. Миколаєві, узгодивши свою поведінку та свої пропозиції конкурсних торгів, усунули конкуренцію та змагальність між собою, чим, спотворили результати проведених торгів, порушивши право замовника на отримання найбільш ефективного для нього результату, тобто вчинили антиконкурентні узгоджені дії, заборонені Законом України «Про захист економічної конкуренції».

У контексті наведеного, СБУ звертає увагу на інформацію органу досудового розслідування, здобуту в рамках кримінального провадження № 22020000000000057 (наразі перебуває на стадії досудового розслідування), яке здійснювалося стосовно посадових осіб суб'єктів господарської діяльності, зокрема: «ТОВ «СПМК-17» (код ЄДРПОУ 01353551), ТОВ «Фінбізнесгруп» (код ЄДРПОУ 43115478), «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (код ЄДРПОУ 26634529), ТОВ «Миколаївбудцентр» (код ЄДРПОУ 40984166), Полтавабудцентр» (код ЄДРПОУ 24565511), ТОВ «Граніт-001» (код ЄДРПОУ 42751872), Консорціум «Дорлідер» (код ЄДРПОУ 43978883), ТДВ «Первомайський спеціалізований кар'єр» (код ЄДРПОУ 03443655), ТОВ «М-БУД ГРУП» (код ЄДРПОУ 41278359) за фактом розкрадання коштів Державного бюджету України, які передбачені для реконструкції та розвитку об'єктів критичної інфраструктури у автодорожній галузі, зокрема, при виконанні програми Президента України «Велике будівництво».

Згідно з інформацією органу досудового розслідування, здобутою у межах вказаного кримінального провадження, встановлено, що у період з 2019 року по 2021 рік невстановлені особи під керівництвом громадянина України та Республіки Вірменія ОСОБА_3 , через ряд прямо або опосередковано підконтрольних йому суб'єктів господарської діяльності, діючи умисно, на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній безпеці України, надавали іноземній державі-агресору та її представникам допомогу в проведенні підривної діяльності проти України, яка проявляється у спробах порушити реалізацію фундаментальних інтересів держави, направлених на створення передумов до економічного зростання та забезпечення безпеки громадян України, а також у створенні загроз державній безпеці, шляхом перешкоджання забезпечення належного стану найважливіших об'єктів і споруд оборонного значення у автодорожній галузі та суттєвому гальмуванні виконання мобілізаційних завдань в автодорожньому господарстві України.

СБУ також надано окремі матеріали досудового розслідування, зокрема протокол допиту свідка ОСОБА_5 у межах кримінального провадження №22018000000000297, відповідно до якого свідок повідомив про координаційну роль та причетність ОСОБА_3 у діяльності підконтрольних суб'єктів. Так, під час допиту ОСОБА_5 повідомив: « ОСОБА_3 познайомив мене з громадянкою ОСОБА_6 та представив її мені як бухгалтера «БК «Дорлідер», з якою необхідно буде контактувати стосовно підписання всіх договорів та їх виконання, оскільки сам часто перебуває у відрядженні та немає змоги підписати документи. В подальшому, всі договори та акти виконаних робіт до них, підписані ОСОБА_6 за вказівкою ОСОБА_3 . В мене склалось враження, що ОСОБА_3 є дійсно власником «БК «Дорлідер». В подальшому ОСОБА_7 повідомила, щоб підрядником робіт вказати не «БК «Дорлідер», а ТОВ «СПМК-17» в особі директора ОСОБА_3 . На той момент я вважав, що повідомлені мені відомості про директора ТОВ «СПМК-17» ОСОБА_3 , які в скороченому вигляді записані в кожному договорі, розшифровуються як ОСОБА_3 , піб якого скорочено пишуться ОСОБА_3 . Однак пізніше я дізнався, що директором ТОВ «СПМК-17» є ОСОБА_3 ». Окремі обставини, викладені у таких показаннях, зокрема щодо фактів підроблення підписів, за твердженням СБУ, підтверджуються висновком експертів від 18 листопада 2019 року.

Спираючись, у тому числі на наведені зібрані матеріали, СБУ вказує на те, що у період з 2017 року ОСОБА_3 вибудував стійку вертикаль контролю над низкою суб'єктів господарювання, які діяли як єдина координаційна група з ознаками афілійованості, спрямована на системне порушення економічного законодавства, спотворення умов публічних закупівель та нанесення шкоди національній безпеці України. Центральною ланкою цієї структури, за твердженням СБУ, є ТОВ «СПМК-17», формально очолюване ОСОБА_3 як директором. Це підприємство слугувало базою матеріального забезпечення для інших учасників тендерних процедур, таких як ПП «Полтавабудцентр», ТОВ «БК «Дорлідер», ТОВ «Миколаївбудцентр», з якими існували не лише господарські, а й кадрові та структурні зв'язки.

Підконтрольні ОСОБА_3 суб'єкти господарювання, за висновками СБУ, діяли узгоджено, використовували спільні ресурси та координували свою поведінку під час участі у процедурах публічних закупівель. Зокрема, це проявлялося у формуванні штучної конкуренції, використанні так званих «технічних» учасників, а також маніпулюванні процедурними механізмами торгів, що, серед іншого, підтверджується рішеннями органів АМКУ щодо вчинення антиконкурентних узгоджених дій. За твердженнями СБУ, фактична діяльність зазначених суб'єктів була спрямована не стільки на реальне виконання робіт чи надання послуг, скільки на контроль над результатами процедур закупівель, забезпечення перемоги афілійованих учасників та обмеження доступу до торгів добросовісних конкурентів.

Відповідно до інформації, здобутої в межах досудових розслідувань кримінальних проваджень, дії, які координувалися ОСОБА_3 , за висновками СБУ, створювали загрози обороноздатності та мобілізаційній готовності держави у сфері дорожньої інфраструктури. Зокрема, йдеться про штучне гальмування реалізації державних програм, можливе заволодіння бюджетними коштами, виділеними на критично важливі об'єкти, а також використання пов'язаних або фіктивних суб'єктів, у тому числі з іноземним елементом, з метою впливу на результати процедур закупівель.

При цьому зі змісту рапорту ГУ БКОЗ СБУ від 08 липня 2021 року № 14/1/4-4675, отриманого в рамках кримінального провадження № 22020000000000057, СБУ встановлено, що компанія «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sikreti» брала участь в державних закупівлях в якості технічного конкурента для підприємств підконтрольних ОСОБА_3 , а саме: ТОВ «Ростдорстрой» (код ЄДРПОУ 33658865) та ТОВ «Автомагістраль - Південь» (код ЄДРПОУ 34252469).

За отриманими даними також встановлено, що компанія «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sikreti» брала участь у 45 публічних закупівлях на території України, однак жодного разу не здобула перемогу та не заключила контракт на виконання робіт, що, за висновком СБУ, вказує на його системну участь у процедурах оскарження публічних закупівель.

Відповідно до інформації, наведеної в листі АМКУ від 12 січня 2024 року №145-29.1/01-398е, за період з 2017 року по теперішній час надходили 23 скарги «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (4 з яких залишено без розгляду та 6 з яких припинено розгляд).

Така статистика, у сукупності з характером поданих скарг, за оцінкою СБУ, може свідчити про участь підприємства у процедурах закупівель не з метою реальної конкуренції, а як так званого «технічного учасника» в інтересах інших суб'єктів господарювання, зокрема ТОВ «Ростдорстрой» та ТОВ «Автомагістраль - Південь», які пов'язуються з ОСОБА_3

[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

[Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Висновки щодо того, що дії вищевказаних осіб створюють потенційні загрози національним інтересам та державній безпеці України, СБУ обґрунтовує, зокрема, висновком науково-правової експертизи Інституту держави і права ім. І.В. Корецького НАН України від 31 березня 2021 року № 126/49-е.

Згідно з відповідним висновком, дії громадян України, діяльність яких здійснюється через прямо або опосередковано підконтрольні їм суб'єкти господарської діяльності (ПП «Полтавабудцентр» (ЄДРПОУ 24565511, м. Полтава, вул. Лісозахисна, буд. 14), ТОВ «Миколаївбудцентр» (ЄДРПОУ 40984166, м. Миколаїв, вул. Космонавтів, буд. 61-В, оф. 2), ТОВ «СПМК-17» (ЄДРПОУ 01353551, Одеська область, Комінтернівський район, 21-й км Старокиївського шосе, буд. 30-А), ТОВ «Фінбізнесгруп» (ЄДРПОУ 43115678, м. Одеса, вул. Церковна, буд. 29/1, оф. 302), ТОВ «Граніт-001» (ЄДРПОУ 42751872, м. Одеса, Грецька площа, буд. 1, оф. 6), ТДВ «Первомайський спеціалізований кар'єр» (ЄДРПОУ 03443655, Миколаївська область, Первомайський район, с. Мигія, вул. Гранітна, буд. 21), ТОВ «М-БУД ГРУП» (ЄДРПОУ 41278559, м. Одеса, Люстдорфська дорога, буд. 5 оф. 203), Консорціум «Дорлідер» (ЄДРПОУ 43978883, колишня назва Консорціум «За майбутнє», Одеська область, Комінтернівський район, 21-й км Старокиївського шосе, буд. 30-А), ТОВ «Будівельна компанія «Дорлідер» (ЄДРПОУ 37468590, Одеська область, Комінтернівський район, 21-й км Старокиївського шосе, буд. 30-А), компанією-нерезидентом «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (країна реєстрації - Республіка Туреччина, м. Стамбул) та представництвом «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» в Україні (код 3850058446, 26634529, м. Київ, вул. Інститутська, буд. 24/7, кв. 89), компанією-нерезидентом ТОВ «Строітєльная компанія «Дорлідер» (ООО «Строительная компания «Дорлидер», країна реєстрація - Російська Федерація, Московська область, м. Дмітров, вул. 2-га Московська, буд. 21, корп. 1, ІПН 5007089350), компанією-нерезидентом ТОВ «Граніт 001» (ООО «Гранит 001», країна реєстрації - Російська Федерація, Московська область, м. Любня, вул. Любненський бульвар, буд. 9, ІПН 5047223192)) та полягають у спробах порушити (загальмувати) реалізацію національних інтересів у формі урядових програм з утримання, розвитку та відновлення автодорожньої мережі України, направлених на створення передумов до економічного зростання та забезпечення безпеки громадян України, а також у створенні загроз національній безпеці шляхом перешкоджання забезпеченню належного стану найважливіших об'єктів і споруд оборонного значення у автодорожній галузі, а також суттєвому гальмуванні виконання мобілізаційних завдань в автодорожньому господарстві України, покладених на систему Державного агентства автомобільних доріг України у особливий період, мають ознаки підривної діяльності на шкоду національним інтересам України.

Позивач, своєю черго, стверджує, що за відсутності обвинувального вироку суду, який набрав законної сили та яким встановлено його винуватість у вчиненні кримінального правопорушення, спрямованого на заподіяння шкоди національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, у межах адміністративного судочинства неможливо стверджувати про вчинення ним відповідних дій. Натомість, надані СБУ матеріали не мають до нього безпосереднього відношення.

Оцінюючи такі доводи Суд виходить із правової позиції Великої Палати Верховного Суду, відповідно до якої в межах цієї справи не можна ототожнювати зібрану компетентними органами інформацію з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності. Водночас наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій. Санкції, передбачені Законом №1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

У межах розгляду цієї справи Суд не вирішує питання доведеності винуватості позивача у вчиненні кримінальних правопорушень, які інкримінуються у наведених кримінальних провадженнях, зокрема у кримінальному провадженні № 22020000000000057, а також не надає оцінку належності, достовірності та допустимості зібраних у них доказів, адже першочергово їх збирання обумовлено метою доказування у кримінальному провадженні, де, до того ж, позивачеві не повідомлялося про підозру.

Суд нагадує раніше окреслені межі судового контролю та доказування у справах, які стосуються оскарження індивідуальних актів про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, такі не передбачають повної перевірки обґрунтованості кожного доказу за правилами кримінального судочинства.

У цьому контексті вирішальним є встановлення відсутності сутнісних і змістовних протиріч між тими підставами для застосування до позивача санкцій, якими керувалася СБУ ініціюючи перед РНБО їх впровадження та інформацією, отриманою, зокрема, з матеріалів кримінальних проваджень, навіть за відсутності в позивача статусу підозрюваного.

У розрізі доводів позивача про те, що значна частина доказів, наданих СБУ, стосується діяльності інших суб'єктів господарювання та пов'язаних з ними осіб, слід зазначити, що у розглядуваному випадку, така опосередкованість доказів є об'єктивно зумовленою характером виявлених СБУ загроз, які мають системний, скоординований та афілійований характер і реалізуються через мережу взаємопов'язаних суб'єктів, а не виключно через дії однієї особи.

Суд враховує, що у справах цієї категорії перевірці підлягає наявність достатнього індивідуального зв'язку між конкретним суб'єктом та діяльністю, що створює реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. Водночас Суд зауважує, що такий зв'язок може встановлюватися не лише на підставі прямих доказів вчинення особою конкретних дій, а й через сукупність обставин, які свідчать про її інтеграцію до відповідної мережі афілійованих суб'єктів, які діють скоординовано.

Аргументація позивача та надані ним докази, досліджені у судових засіданнях, зводяться до тверджень про відсутність у Представництва зв'язку з діяльністю ОСОБА_3 та пов'язаних з ним суб'єктів господарювання у тому обсязі, як це зазначено у матеріалах СБУ, а також про відсутність будь-якого негативного впливу його діяльності на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України.

Водночас в аспекті досліджених доказів суд констатує, що ініціатор застосування санкцій в особі СБУ досить детально продемонстрував суду те, які суб'єкти і як пов'язані між собою, який стосунок до цього має позивач, яка ними провадиться діяльність, якими є її реальні та потенційні наслідки, а також в чому виявляються ризики та загрози для України, тобто чим зумовлені фактичні підстави і підґрунтя для застосування санкцій. Зазначене свідчить про наявність належного фактичного підґрунтя для ініціювання застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів.

Таким чином, відомості про діяльність Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті), які стали фактичною основою для прийняття Президентом України оспорюваного Указу в частині позивача, та які здобуто СБУ, зокрема, з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, не дають підстав для висновку про свавільність застосування до заявника відповідних обмежувальних заходів, натомість доводять доцільність та раціональність їх запровадження до конкретної особи в світлі стверджуваних потенційних загроз від її діяльності.

Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано, дослідивши наявні докази у їх сукупності, Суд не встановив підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин, які було покладено в основу ініціативи щодо застосування до позивача економічних обмежувальних заходів, та вважає, що наведені позивачем міркування і надані ним докази, висновків щодо цього не спростовують.

З урахуванням превентивного характеру санкцій, Суд вважає, що з'ясовані СБУ обставини, які на підставі означених доказів, у своїй сукупності вказували на опосередковану участь позивача у діяльності, пов'язаній із системним гальмуванням реалізації державних програм з утримання, розвитку та відновлення автодорожньої мережі України, направлених на створення передумов до економічного зростання та забезпечення безпеки громадян України, а також із створенням загроз національній безпеці шляхом перешкоджання забезпеченню належного стану найважливіших об'єктів і споруд оборонного значення у автодорожній галузі, а також суттєвих гальмуванням виконання мобілізаційних завдань в автодорожньому господарстві України у особливий період, які з огляду на їх системний та пов'язаний характер створювали загрози обороноздатності та мобілізаційній готовності держави у галузі дорожньої інфраструктури, а отже очевидно потребували невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, а також запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VIІ зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій.

Отож Президент України, діючи в межах наданих йому повноважень, здійснив оцінку наявних і потенційних ризиків для національної безпеки і дійшов висновку про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.

Суд, не втручаючись у дискрецію Президента України щодо оцінки реальності та/або потенційності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, вважає, що судовий розгляд підтвердив наявність у Глави держави ґрунтовної фактичної бази для уведення санкцій щодо конкретно позивача.

В аспекті дотримання частини другої статті 19 Конституції України Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відповідач реалізував свої повноваження виключно у межах та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

У цьому контексті суд також враховує, що позивач є особою, до якої у значенні статті 3 та частини третьої статті 5 Закону №1644-VII можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

Важливо наголосити також і на тому, що застосовані до нього згідно зі спірним Указом санкції обмежено строком у 3 роки, що також свідчить про дотримання вимог названого Закону.

Суд нагадує, що Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою, водночас захист суверенітету і територіальної цілісності є однією з її основних функцій.

Питання застосування Президентом України як гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, до юридичної особи іноземної держави, зокрема, персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів перебуває як раз у площині реалізації державою її суверенних прав у відносинах з такою особою та першочергово слугує меті захисту суверенітету і територіальної цілісності України.

Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які у своїй сукупності з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

Аргументи позивача про відсутність в рішенні РНБО та оспорюваному Указі Президента України посилань на будь-які правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів, Суд вважає непереконливими з огляду на таке.

Як убачається зі змісту рішення РНБО, уведеного в дію оспорюваним Указом, це рішення містить назву суб'єкта, до якого застосовуються санкції, перелік застосованих санкцій, передбачених Законом № 1644-VIІ, строк їх застосування, а також підстави для застосування таких санкцій.

На переконання Суду, вказане свідчить що згадане рішення відповідає тим межам умотивованості, які вимагаються Законом № 1644-VIІ. Повторне відтворення цих аспектів в Указі № 169/2021 не вимагається.

Зазначене узгоджується з висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним в постанові від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 про те, що обґрунтування підстави застосування санкцій не обов'язково повинне викладатися у рішенні РНБО та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, зважаючи на те, що такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено.

Варто зауважити, що на офіційному веб сайті Президента України, оспорюваний Указ № 169/2021 опубліковано разом з текстом рішення РНБО, яке ним уведено в дію, та з посиланнями на додатки до рішення РНБО, в яких міститься інформація про суб'єктів, до яких застосовано санкції, їх вид та підстави для цього.

Водночас саме під час судового розгляду було достеменно з'ясовано чим зумовлено індивідуально для позивача впровадження щодо нього санкцій, перевірено фактичні підстави їх застосування та забезпечено достатній рівень перевірки судом їх законності.

Таким чином, аргументи позивача про те, що рішення РНБО та Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону №1644-II, є необґрунтованими та не відповідають встановленим обставинам справи.

Щодо доводів позивача про недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 169/2021 санкцій до позивача Суд зауважує таке.

Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East /Alliance Limited» проти України», параграфи 166- 168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

У постанові від 24 лютого 2021 року у справі №9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Тож суд вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 169/2021.

Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

Застосування до позивача таких санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам.

Ураховуючи викладене, суд вважає, що Президент України, видаючи Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

За наведеного предмета та підстав позову, правового регулювання спірних правовідносин та встановлених у цій справі обставин Верховний Суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 у частині введення в дію пункту 10 додатку 2 до рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Висновок Верховного Суду

Відповідно до частини першої, пункту другого частини другої статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд дійшов висновку про необґрунтованість заявленого позову та відсутність підстав для його задоволення.

Судові витрати за результатами розгляду позову

Відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для вирішення судом питання про розподіл між сторонами судових витрат у відсутні.

Абзаци мотивувальної частини цього судового рішення після слів «[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]» та до слів [Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]» містять службову інформацію.

Керуючись статтями 2, 22, 241-243, 246, 250, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Представництва «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (Фермак Іншаат Тааххют Анонім Шіркеті) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу в частині - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлено та підписано - 27 квітня 2026 року.

Головуючий суддя А. Г. Загороднюк

судді: О. В. Кашпур

В. Е. Мацедонська

В. М. Соколов

С. А. Уханенко

Попередній документ

136032597

Наступний документ

136032599

Інформація про рішення:

№ рішення:	136032598
№ справи:	9901/363/21
Дата рішення:	21.04.2026
Дата публікації:	28.04.2026
Форма документу:	Рішення
Форма судочинства:	Адміністративне
Суд:	Касаційний адміністративний суд Верховного Суду
Категорія справи:	Адміністративні справи (з 01.01.2019); Справи щодо оскарження актів чи діянь ВРУ, Президента, ВРП, ВККС, рішень чи діянь органів, що обирають, звільняють, оцінюють ВРП, рішень чи діянь суб’єктів призначення КСУ та Дорадчої групи експертів у процесі відбору на посаду судді КСУ, з них:; оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, з них

Стан розгляду справи:

Стадія розгляду:	Призначено до судового розгляду (02.04.2026)
Дата надходження:	10.09.2021
Предмет позову:	про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21.04.2021 № 169/2021 в частині

Розклад засідань:

Минулі засідання (37)

15.05.2026 18:31	Касаційний адміністративний суд
15.05.2026 18:31	Касаційний адміністративний суд
15.05.2026 18:31	Касаційний адміністративний суд
22.11.2021 15:00	Касаційний адміністративний суд
31.01.2022 12:00	Касаційний адміністративний суд
21.03.2022 11:00	Касаційний адміністративний суд
01.08.2022 11:30	Касаційний адміністративний суд
10.10.2022 12:00	Касаційний адміністративний суд
30.01.2023 12:00	Касаційний адміністративний суд
20.03.2023 11:00	Касаційний адміністративний суд
01.05.2023 10:00	Касаційний адміністративний суд
03.07.2023 10:00	Касаційний адміністративний суд
07.08.2023 11:00	Касаційний адміністративний суд
18.09.2023 11:30	Касаційний адміністративний суд
23.10.2023 11:30	Касаційний адміністративний суд
21.12.2023 14:30	Касаційний адміністративний суд
22.01.2024 11:30	Касаційний адміністративний суд
11.03.2024 11:00	Касаційний адміністративний суд
29.04.2024 11:00	Касаційний адміністративний суд
01.07.2024 11:30	Касаційний адміністративний суд
26.08.2024 11:30	Касаційний адміністративний суд
23.09.2024 11:30	Касаційний адміністративний суд
04.11.2024 11:00	Касаційний адміністративний суд
16.12.2024 11:00	Касаційний адміністративний суд
27.01.2025 16:30	Касаційний адміністративний суд
10.03.2025 10:30	Касаційний адміністративний суд
05.05.2025 10:30	Касаційний адміністративний суд
26.05.2025 10:30	Касаційний адміністративний суд
07.07.2025 10:30	Касаційний адміністративний суд
13.10.2025 16:30	Касаційний адміністративний суд
23.10.2025 11:00	Касаційний адміністративний суд
01.12.2025 16:30	Касаційний адміністративний суд
02.02.2026 16:30	Касаційний адміністративний суд
05.03.2026 09:45	Касаційний адміністративний суд
19.03.2026 15:30	Касаційний адміністративний суд
02.04.2026 09:50	Касаційний адміністративний суд
21.04.2026 13:00	Касаційний адміністративний суд