09 квітня 2026 року
м. Київ
справа №420/3078/25
адміністративне провадження №К/990/40384/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А. Г.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування пунктів довідки, зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката Красінської Ольги Вікторівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року (головуючий суддя Яковлєв О. В., судді: Крусян А. В., Шевчук О. А.)
І. Суть спору
У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати пункт 1, п.п. 2.3 пункту 2, п.п. 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, п.п. 5.1 пункту 5, п. 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправним та скасувати розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправними та скасувати розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- зобов'язати НАЗК відобразити на сайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ініціювання повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої позивачем, відбулося з порушенням, визначеним Порядком проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21 (далі - Порядок). При цьому висновки відповідача у довідці про результати повної перевірки такої декларації в частині тверджень про його спільне проживання як членом сім'ї зі ОСОБА_2 , визначення вартості об'єктів нерухомого майна, а саме транспортних засобів: ВАЗ 2121, Mitsubishi Pajero 2.8, Toyota Land Cruiser 200, Mitsubishi Pajero 2.5 та причіпу HOBBY 12, відображення доходів, отриманих від Департаменту праці і соціальної політики Одеської міської ради у вигляді соціальних виплат і компенсації шкоди, завданої внаслідок Чорнобильської катастрофи; встановлення недостовірності відомостей щодо грошових активів на суму 1 789 866,75 грн, тверджень про наявність незадекларованих коштів на банківських рахунках в АТ КБ «ПриватБанк» та АТ «Райффайзен Банк», а також висновків щодо набуття у власність активів його донькою ОСОБА_3 не відповідають фактичним обставинам та не мають законного та належного правового підґрунтя.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
У період з 19 серпня 2024 року по 13 грудня 2024 року, уповноваженою особою НАЗК проведено повну перевірку щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, унікальний ідентифікатор документа 866a18cb-7f61-4f22-b00e-e6bfebc0c606, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Повна перевірка декларації позивача здійснювалася відповідачем на підставі абзацу 3 частини першої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», підпункту 2 пункту 1 розділу V Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом Національного агентства від 29 січня 2021 року № 26/21 (зі змінами).
За результатами повної перевірки декларації позивача складено довідку № 10/25 від 03 січня 2025 року, у якій встановлено, що суб'єкт декларування при поданні декларації зазначив недостовірні відомості (пункту 1, підпунктів 5.1 - 5.3 пункту 5, пункту 6 розділу 3.1 Довідки), чим не дотримав вимог підпунктів 1, 8 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».
Недостовірні відомості, зазначені у декларації, відрізняються від достовірних на загальну суму 1 806 168,68 грн (підпунктів 5.1 - 5.3 пункту 5 розділу 3.1 Довідки), що становить розмір від 500 до 2 000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації. Крім того, суб'єкт декларування вказав у декларації неточні відомості (пункту 2, пункту 4 розділу 3.1 Довідки), та відомості, які не вдалось перевірити (пункту 3 розділу 3.1 Довідки), чим не дотримав вимог пунктів 2, 7 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».
Позивач, не погоджуючись із вказаними обставинами та змістом складеної довідки, звернувся з цим позовом до суду за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Визнано протиправним та скасовано розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Визнано протиправними та скасовано розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Зобов'язано НАЗК відобразити на сайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
Суд першої інстанції виходив з того, що НАЗК було дотримано встановлений законодавством порядок ініціювання повної перевірки поданої позивачем декларації. Водночас довідка про результати повної перевірки вказаної декларації в оскаржених частинах не ґрунтується на достовірних, повних і належним чином перевірених відомостях, не враховує надані пояснення та документи позивача, суперечить принципам об'єктивності, верховенства права та пропорційності (ст. 2 КАС України), а тому підлягає скасуванню у відповідних частинах з обов'язком НАЗК оприлюднити виправлену довідку з урахуванням висновків суду.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року апеляційну скаргу НАЗК задоволено частково. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року скасовано. Закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до НАЗК про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, зобов'язання вчинити певні дії відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Суд апеляційної інстанції вважав, що не уповноважений перевіряти за правилами адміністративного судочинства правомірність оскаржуваної довідки (окремих її положень). Посилаючись на висновки у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, зазначив, що довідка про результати проведення повної перевірки, може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. Тобто, у випадку якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб'єкта декларування до певного виду відповідальності (адміністративної чи кримінальної), довідка про результати проведення перевірки не може бути оскаржена окремо, так як надання оцінки виявленим порушенням належить органу (суду), що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду юридичної відповідальності. Водночас суд апеляційної інстанції встановив, що Національним антикорупційним бюро України 16 травня 2025 року внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості та розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №52025000000000270 за частиною другою статті 366-2 КК України щодо обставин можливого внесення позивачем недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік. З огляду на наведене суд вбачав наявними підстави для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
03 жовтня 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Красінської Ольги Вікторівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року.
Відповідно до Протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 жовтня 2025 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А. Г. (головуючий суддя), Білак М. В., Єресько Л. О.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі адвокат Красінська Ольга Вікторівна, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
На обґрунтування позиції, скаржник вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, а також неврахування висновків Верховного Суду у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22.
Також, скаржник зазначає, що на час звернення ОСОБА_1 до суду першої інстанції кримінальне провадження (на яке посилається суд апеляційної інстанції) не було відкрито, тобто первісним було звернення до суду ОСОБА_1 , і лише після цього ініціювання відповідачем питання відкриття кримінального провадження. Так, 23 квітня 2025 було ухвалено рішення суду першої інстанції по суті, і після цього, в межах строку на апеляційне оскарження, 16 травня 2025 року, зареєстровано і відкрито кримінальне провадження.
Скаржник при цьому звертає увагу, що ухвалою суду апеляційної інстанції від 17 липня 2025 року було відмовлено у задоволенні заяви відповідача про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, в основу своїх мотивів судом було покладено те, що закриття провадження в цій справі на стадії апеляційного розгляду, без перевірки законності рішення суду першої інстанції, є неможливим. Проте цей суд закрив провадження у справі без перегляду законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції.
НАЗК подало відзив на касаційну скаргу, у якому, не погоджуючись з доводами скаржника, просить відмовити у її задоволенні, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. НАЗК уважає, що суд апеляційної інстанції, опираючись на правову позицію Верховного Суду дійшов правомірного висновку про те, що оскаржувана довідка, яка містить в собі висновок про наявність у діях суб'єкта декларування ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, не може бути предметом розгляду адміністративного суду в порядку адміністративного судочинства.
Поряд з цим, відповідач уважає, що посилання скаржника на те, що суд апеляційної інстанції не перевірив, коли саме було відкрито кримінальне провадження не заслуговують на увагу, оскільки ключовим у такому аспекті є фактична наявність кримінального провадження, відкритого за наслідками проведення повної перевірки поданої ОСОБА_1 декларації, що в свою чергу унеможливлює розгляд справи за правилами адміністративного судочинства.
Крім того, НАЗК наполягає на тому, що у межах спірних правовідносин між НАЗК та ОСОБА_1 не виникло обставин, що призвели до порушення його прав, які у свою чергу, підлягали б поновленню у судовому порядку.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).
Згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, депутати місцевих рад.
Частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Відповідно до підпункту 7-1 частини першої статті 11 Закону №1700-VIІ до повноважень НАЗК належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування.
Частинами першою-четвертою статті 51-1 Закону №1700-VІІ передбачено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
НАЗК проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається НАЗК.
Проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Відповідно до частини першої статті 51-3 Закону №1700-VІІ повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується НАЗК.
Обов'язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб'єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
НАЗК проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім'ї суб'єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
НАЗК визначає порядок відбору декларацій для проведення обов'язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов'язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.
НАЗК за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забезпечує ведення черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб'єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій.
Частинами другою, третьою статті 51-3 Закону №1700-VІІ передбачено, що у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей НАЗК письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування, та спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції.
У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів НАЗК надається можливість суб'єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб'єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі НАЗК інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру.
Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ у разі притягнення суб'єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб'єкт декларування зобов'язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
Процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначає Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05 лютого 2021 року за № 158/35780 (далі - Порядок № 26/21).
Пунктом 1 розділу ІІI Порядку № 26/21 визначено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з'ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з'ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
Відповідно до пункту 12 Порядку № 26/21 достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими НАЗК під час проведення контролю та повної перевірки декларації.
Пунктом 1 розділу VІ Порядку №26/21 передбачено, що за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб'єкту декларування.
Відповідно до пункту 2 розділу VІ Порядку №26/21 довідка повинна містити таку інформацію: підстави для проведення повної перевірки; дату початку та завершення строку повної перевірки; відомості про результати автоматизованого розподілу (повторного автоматизованого розподілу, якщо він проводився); джерела інформації, що були використані під час проведення повної перевірки; перелік запитів, на які на дату завершення строків проведення повної перевірки не отримано відповіді; виявлені неточні та недостовірні відомості у декларації, неточність оцінки задекларованих активів, встановлені ознаки конфлікту інтересів, незаконного збагачення або необґрунтованості активів, з наведенням відповідного обґрунтування та посиланням на джерела інформації, врахування пояснень суб'єкта декларування (у разі їх надання); висновок за результатами повної перевірки.
Пунктом 5 розділу VІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції Національного агентства та повноважень посадових осіб структурного підрозділу, який проводив перевірку, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. У разі наявності зазначених підстав уповноважена особа складає відповідний протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення.
У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції посадових осіб інших структурних підрозділів апарату НАЗК, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, передає інформацію та матеріали перевірки до такого структурного підрозділу.
У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції інших органів, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, у двох примірниках.
Пунктом 6 розділу VІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
Відповідно до пунктів 9-11 розділу VІ Порядку №26/21 у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей НАЗК письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування.
На офіційному вебсайті НАЗК оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.
У разі внесення виправлень у довідку відповідний акт оприлюднюється на офіційному вебсайті НАЗК упродовж 10 робочих днів з дня його затвердження.
Про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб'єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв'язку.
Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов'язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Статтею 13 Конвенції установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
VІІ. Підстави для передачі справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Статтею 346 КАС України визначено підстави для передачі справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду, зокрема, відповідно до частини першої цієї статті суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Спір у цій справі виник у зв'язку зі складенням НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25, згідно з якою установлено, що декларант при поданні декларації вказав недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на загальну суму 1 806 168,68 грн, що становить розмір від 500 до 2 000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації.
Особливість спірних правовідносин полягає у тому, що за фактом можливого внесення депутатом Одеської обласної ради ОСОБА_1 недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої за 2022 рік, Національним антикорупційним бюро України 16 травня 2025 року внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості та розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №52025000000000270 за частиною другою статті 366-2 КК України.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції, послуговуючись висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, вважав, що не може перевірити правомірність оскаржуваної довідки (окремих її положень) за правилами адміністративного судочинства, оскільки на підставі такої довідки вже вирішується питання про притягнення суб'єкта декларування до кримінальної відповідальності Національним антикорупційним бюро України. Відповідно оцінка виявленим порушенням буде надана органом (судом), що безпосередньо вирішуватиме питання про притягнення позивача до кримінальної відповідальності.
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з огляду на доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, а також неврахування висновків Верховного Суду, сформульованих, зокрема у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 за подібних правовідносин, в аспекті можливості оскарження в судовому порядку відповідної довідки НАЗК.
Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у наведених постановах, колегія суддів зазначає таке.
Питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб'єкта декларування, зокрема в аспекті її віднесення до індивідуальних актів суб'єктів владних повноважень та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства, вже було предметом неодноразового розгляду Верховного Суду.
Зокрема, у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22, ухваленій у подібних правовідносинах, Верховний Суд досліджував спір, у якому позивачем був народний депутат України - суб'єкт декларування та службова особа, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище у розумінні Закону України «Про запобігання корупції», а предметом оскарження - окремі положення довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.
За результатами розгляду цієї справи Верховний Суд сформулював правові висновки в аспекті застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ у взаємозв'язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.
Верховний Суд у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 зазначив, що у контексті визначених частиною першою статті 2 КАС України завдань адміністративного судочинства, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів позивача. Права, свободи та інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Водночас за правилами частини першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.
Отже, захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Основною метою позовного провадження є вирішення спору про право, який має свою структуру, що складається із предмету, підстави та змісту. Предметом завжди виступають суб'єктивні права, свободи чи інтереси, визнані в національному законодавстві, що знаходяться в стані правової невизначеності, подолання якої є визначальним для розуміння їхнього змісту, поновлення та реалізації. Підставами є обставини, що потягли за собою виникнення спору.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства. Якщо особа не довела факту порушення своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, це не має самостійного правового значення.
Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах 30 жовтня 2019 року у справі № 316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 11 листопада 2020 року у справі № 640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі № 420/2068/19.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець уважає неможливим або недоцільним.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Водночас Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акт поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
На підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону № 1700-VII у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей суб'єкт декларування зобов'язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
При цьому, пунктом 11 розділу III Порядку № 26/21 передбачено, що про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб'єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв'язку.
Таким чином, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб'єкта декларування у вигляді виникнення обов'язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк.
Отже, спірна довідка містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владно-управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону № 1700- VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням. Виходячи з наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб'єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов'язковий) припис щодо конкретної особи (суб'єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
Факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки про виявлення у декларації недостовірних відомостей суб'єкта декларування (позивача), з огляду на його правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище, здійснює негативний вплив на гарантоване статтею 8 із Конвенції право на повагу до свого приватного і сімейного життя, яке охоплює сферу трудової діяльності, оскільки спричинює втручання (негативний влив) на ділову репутацію позивача (суб'єкта декларування) як державного діяча.
Згідно з абзацом 1 пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках. Згідно з абзацом першим пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
При цьому слід урахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб'єктом декларування та НАЗК.
Підсумовуючи наведене, Верховний Суд у постанові від 23 березня 2023 року у справі №160/4098/22 констатував, що спірні правовідносини виникли у зв'язку із винесенням НАЗК спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і така довідка стосується прав, обов'язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.
Наведені висновки були послідовно підтримані Верховним Судом, зокрема у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, у постанові від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, яку застосував суд апеляційної інстанції, а також у постановах від 26 вересня 2023 року у справі № 460/238/22, від 21 листопада 2023 року у справі № 640/32072/20, від 28 вересня 2023 року у справі № 520/1868/22, від 07 березня 2024 року у справі № 520/11493/21 та від 19 лютого 2026 року у справі № 160/30949/24.
Справедливо зауважити, що у постановах від 23 березня 2023 року у справі №160/4098/22, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 26 вересня 2023 року у справі № 460/238/22, від 28 вересня 2023 року у справі № 520/1868/22, від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, від 07 березня 2024 року у справі № 520/11493/21 перед Верховним Судом не поставало питання щодо застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ у взаємозв'язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України з урахуванням обставин звернення НАЗК до уповноваженого органу з метою порушення провадження за фактом виявлення в діях декларанта ознак адміністративного або кримінального правопорушення, позаяк таких обставин судами попередніх інстанцій у цих справах встановлено не було.
Разом із цим, у постанові від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 Верховний Суд частково змінив наведені висновки, наголосивши, що довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення), може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб'єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки.
Це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб'єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо, так як надання оцінки виявленим порушенням належить органу, що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду відповідальності.
Підтримуючи означені висновки, Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24, в якій, на відміну від зазначених вище справ, судами попередніх інстанцій були встановлені обставини звернення уповноваженого органу (Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Східного регіону) в межах триваючого кримінального провадження за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України до НАЗК щодо здійснення перевірки можливих фактів порушення суб'єктом декларування при заповненні щорічних декларацій суб'єктом декларування, складення відповідної довідки про результати повної перевірки щорічної декларації за 2022 рік такого суб'єкта декларування та виявлення в його діях ознак кримінального правопорушення, складення на її підставі обґрунтованого висновку та приєднання його до матеріалів кримінального провадження внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, а згодом його об'єднання з матеріалами кримінального провадження, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, констатував, що зазначені обставини виключають можливість розгляду відповідного спору в порядку адміністративного судочинства відповідно до вже сформованої Верховним Судом правової позиції.
Отже, у постановах від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24 Верховний Суд сформував правовий підхід, відповідно до якого існують виключні випадки, за наявності яких складена НАЗК довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування не може бути оскаржена до адміністративного суду, а саме у разі виявлення в діях декларанта ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або здійснення у зв'язку з цим уповноваженим органом відповідного провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності.
У таких випадках згадана довідка не породжує для суб'єкта декларування самостійних правових наслідків як окремий акт індивідуальної дії, а її зміст підлягає оцінці виключно в межах відповідного адміністративного чи кримінального провадження.
Водночас, колегія суддів вважає, що наведений правовий підхід не забезпечує належної визначеності у застосуванні норм права та потребує уточнення, з огляду на таке.
Верховний Суд у наведених постановах неодноразово визнавав, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування є рішенням (актом індивідуальної дії) суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки вона приймається НАЗК на виконання владних управлінських функцій, адресована конкретній особі, містить обов'язкові для неї приписи, має визначений строк дії та вичерпує свою дію виконанням.
Зазначена довідка містить юридичну оцінку дій суб'єкта декларування, позаяк викладені у ній висновки охоплюють виклад установлених обставин, їх правову оцінку та висновки щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, зокрема щодо відображення у декларації недостовірних відомостей, які, своєю чергою, впливають на правовий статус суб'єкта декларування, та створюють для нього обов'язок щодо вчинення певних дій (наприклад, подання декларації з достовірними відомостями).
Отже, така довідка має всі ознаки рішення суб'єкта владних повноважень, яке породжує для особи правові наслідки або, щонайменше, істотно впливає на її правовий статус, а відтак підлягає самостійному судовому оскарженню до адміністративного суду за правилами адміністративного судочинства відповідно до статей 5, 19 КАС України.
Відповідно до загальних засад адміністративного судочинства предметом судового контролю адміністративного суду можуть бути будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, що порушують права, свободи чи інтереси особи. При цьому за усталеною судовою практикою визначальним критерієм для визначення можливості такого оскарження є зміст, характер та юридичні наслідки відповідного рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів зауважує, що віднесення довідки до рішень (актів індивідуальної дії) суб'єктів владних повноважень, які підлягають самостійному судовому оскарженню до адміністративного суду за правилами адміністративного судочинства, зумовлене її правовою природою, змістом і наслідками для суб'єкта декларування, що узгоджується і з підходами, раніше висловленими Верховним Судом.
Обставини виявлення у діях декларанта ознак адміністративного чи кримінального правопорушення, а також подальше ініціювання чи здійснення у зв'язку з цим уповноваженим органом відповідного провадження, на переконання колегії суддів, не змінюють суті акта суб'єкта владних повноважень, а отже не можуть впливати на можливість його оскарження до адміністративного суду.
Правовий висновок про те, що оцінка відображених у довідці порушень у разі виявлення в діях декларанта ознак адміністративного чи кримінального правопорушення належить органу, який безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до відповідальності, не спростовує наведеного, оскільки відповідна оцінка вже частково здійснюється НАЗК на стадії складання такої довідки. Саме ці висновки можуть бути покладені в основу подальших рішень уповноважених органів, що свідчить про їх самостійне правове значення.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що оцінка адміністративним судом висновків, викладених у довідці, не є тотожною їх оцінці органом, уповноваженим вирішувати питання про притягнення особи до відповідальності. Адміністративний суд здійснює контроль за реалізацією владних повноважень з точки зору їх відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, зокрема перевіряє правомірність дій НАЗК та обґрунтованість викладених у довідці висновків. Натомість відповідні уповноважені органи оцінюють наявність складу правопорушення та вини особи, а не законність дій НАЗК як суб'єкта владних повноважень. Такі органи не наділені повноваженнями скасовувати довідку як акт індивідуальної дії, що зумовлює її подальше існування в правовому полі навіть у разі виправдання особи.
Обмеження права на оскарження довідки з підстав наявності відповідного провадження щодо притягнення суб'єкта декларування до юридичної відповідальності, з погляду колегії суддів, фактично позбавляє її ефективного судового захисту, що не узгоджується з принципами верховенства права та доступу до правосуддя.
Додатково слід враховувати, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування є тим документом, яким завершується відповідна процедура перевірки декларації суб'єкта декларування, інакше кажучи вона становить результат реалізації владних управлінських функцій НАЗК у цих правовідносинах, оформлений у визначеній законом формі. Саме з моменту її складання та доведення до відома особи виникає публічно-правовий спір щодо правомірності відповідних дій і висновків НАЗК.
Відкладення можливості оскарження довідки до завершення провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності створює ризик пропуску нею строку звернення до адміністративного суду, оскільки перебіг такого строку пов'язується з моментом, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, тобто з моментом отримання відповідної довідки. Такий підхід фактично позбавляє особу ефективного засобу судового захисту та потенційно призводить до ситуації, за якої акт НАЗК, який має визначальний вплив на подальший розвиток правовідносин, фактично виводиться з-під судового контролю.
Понад те, в разі закриття провадження у справі (зокрема у зв'язку із закінченням строків давності або відсутністю в діях особи складу правопорушення) декларант позбавляється можливості судової перевірки процедури та висновків НАЗК як адміністративного акта, що призводить до ситуації, коли негативні висновки суб'єкта владних повноважень залишаються чинними без можливості їх спростування, що є неприпустимим у демократичному суспільстві.
Колегія суддів також підкреслює, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування спричиняє самостійні негативні наслідки для суб'єкта декларування, незалежно від подальшого притягнення його до юридичної відповідальності, оскільки впливає на його ділову репутацію, службове становище та інші права й інтереси, а також покладає на нього обов'язок щодо вчинення певних дій.
Навіть у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення така довідка зобов'язує суб'єкта декларування подати уточнену декларацію у визначений строк, вона підлягає оприлюдненню на сайті НАЗК (з відповідним впливом на правовий статут особи, її репутацію) та створює стан правової невизначеності для особи. Тобто, вона має самостійне юридичне значення.
Таким чином, колегія суддів вважає, що потребує уточненню правовий висновок про те, чи може довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки суб'єкта декларування, з огляду на її зміст, правові наслідки та значення у механізмі реалізації владних управлінських функцій, як акт індивідуальної дії, бути предметом самостійного судового оскарження до адміністративного суду, з урахуванням обставин того, що викладені в ній висновки зумовили ініціювання питання про притягнення особи до юридичної відповідальності.
Принагідно, колегія суддів звертає увагу, що в постанові від 21 листопада 2023 року у справі № 640/32072/20, в якій судами попередніх інстанцій були встановлені обставини направлення НАЗК до уповноваженого органу протоколів з метою притягнення суб'єкта декларування до адміністративної відповідальності за виявлені в його діях ознаки адміністративного правопорушення та ухвалення Голосіївським районним судом міста Києва 25 березня 2025 року постанови про закриття провадження у справі № 752/5194/21 у зв'язку з відсутністю у його діях складу інкримінованого адміністративного правопорушення, Верховний Суд звертав увагу на те, що у справі № 752/5194/21 суд закрив провадження за відсутності складу адміністративного правопорушення, а саме за відсутності умислу. Водночас у постанові Голосіївського районного суду міста Києва було відсутнє спростування факту недекларування суб'єктом майна, що належить члену сім'ї або заперечень щодо необхідності декларування таких відомостей.
Верховний Суд не вважав перешкодою для розгляду адміністративним судом вимог щодо оскарження довідки НАЗК та надання їй оцінки як з точки зору дотримання процедури проведення перевірки, так і по суті встановлених порушень, попри те, що паралельно вирішувалося питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Водночас з огляду на результат вирішення уповноваженим органом питання про притягнення суб'єкта декларування до адміністративної відповідальності у вигляді закриття провадження за відсутності складу адміністративного правопорушення, Верховний Суд вказав, що в такому разі висновки цього органу (суду) не мають преюдиційного характеру для розгляду цієї справи, оскільки стосуються питання наявності в діях суб'єкта декларування складу інкримінованого адміністративного правопорушення.
Отже, на переконання колегії суддів, є необхідність у формулюванні уточненого правового висновку щодо застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ у взаємозв'язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України з урахуванням обставин:
- звернення НАЗК до правоохоронних органів з метою порушення провадження за результатами виявлення в діях декларанта ознак адміністративного або кримінального правопорушення, та меж судового контролю адміністративним судом за відповідною довідкою в такому випадку.
- звернення правоохоронних органів (в межах триваючого кримінального провадження) до НАЗК щодо проведення перевірки можливих порушень суб'єктом декларування вимог антикорупційного законодавства під час подання щорічних декларацій, складення за її результатами відповідної довідки та використання її висновків в межах відповідного кримінального провадження, та меж судового контролю адміністративним судом за відповідною довідкою в такому випадку.
Зокрема, потребує вирішення питання про те, чи виключає сама підстава проведення перевірки, факт ініціювання НАЗК за її наслідками та здійснення уповноваженим органом провадження про притягнення суб'єкта декларування до адміністративної чи кримінальної відповідальності, таку довідку з-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках.
Наявність відмінних підходів у судовій практиці Верховного Суду щодо зазначених питань вказує на відсутність усталеного правозастосування у цьому аспекті, що, своєю чергою, обумовлює необхідність формування узгодженої правової позиції на рівні палати, до якої входить колегія, що розглядає справу.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що наявні правові підстави для передачі цієї справи на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу, позаяк вирішення цього спору пов'язане з необхідністю забезпечення єдності судової практики та формування однакового підходу до застосування норм права у подібних правовідносинах.
Порушене у цій справі питання, з погляду колегії суддів, виходить за межі індивідуального спору і має системний характер. Воно стосується не лише оцінки правомірності конкретної довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб'єкта декларування, а визначення підходів до розуміння її правової природи як акта суб'єкта владних повноважень, а також встановлення меж судового контролю за такими актами.
Вирішення зазначених питань потребує, зокрема:
- чіткого визначення юридичної природи правовідносин, що виникають у зв'язку зі складенням НАЗК довідки про результати повної перевірки декларації суб'єкта декларування, з урахуванням її змісту, функціонального призначення та правових наслідків для суб'єкта декларування;
- формування узгоджених критеріїв віднесення таких спорів до юрисдикції адміністративних судів, зокрема у випадках, коли відповідна довідка стає підставою для ініціювання проваджень щодо притягнення особи до юридичної відповідальності;
- визначення меж компетенції адміністративних судів щодо оцінки висновків, викладених у таких довідках, та їх співвідношення з повноваженнями органів, уповноважених вирішувати питання про притягнення особи до адміністративної чи кримінальної відповідальності;
- вироблення критеріїв розмежування судового контролю між адміністративною та іншими юрисдикціями з метою недопущення як дублювання повноважень, так і виникнення прогалин у захисті прав особи.
За таких обставин, з метою виконання завдання адміністративного судочинства, забезпечення ефективного захисту прав і свобод особи в цій справі, однакового застосування норм права та дотримання принципу правової визначеності, колегія суддів вважає за необхідне передати справу №420/3078/25 на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу - судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Суд
Справу № 420/3078/25 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування пунктів довідки, зобов'язання вчинити певні дії - передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк
Судді М. В. Білак
Л.О. Єресько