31 березня 2026 року
м. Київ
справа № 420/12051/25
адміністративне провадження № К/990/5331/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/12051/25
за позовом Кодимського споживчого товариства до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області (далі - Міська рада), Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області (далі - Виконком), комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Виконавчого комітету Кодимської міської ради (далі - Комісія) про визнання протиправною бездіяльності, скасування акту та рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Кодимського споживчого товариства
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2025, постановлену суддею Поповим В.Ф.
та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2026, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Коваля М.П., суддів: Джабурії О.В., Вербицької Н.В.,
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2025 року Кодимське споживче товариство звернулось до суду з позовом, в якому просило суд:
визнати протиправною бездіяльність Комісії щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання акту з визначення розміру збитків від 08.04.2025 № 2, визначеної Положенням про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затвердженим рішенням Виконкому №795 від 17.11.2023 (далі - Положення №795);
скасувати акт Комісії з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 № 2;
скасувати рішення Виконкому від 14.04.2025 року № 1272 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2».
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2025, залишеною без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2026, закрито провадження у цій справі, з підстави визначеної пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. 05.02.2026 Кодимське споживче товариство через підсистему «Електронний суд» надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2025 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2026, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 25.02.2026 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кодимське споживче товариство є власником об'єктів нерухомого майна (магазинів), розташованих у місті Кодима Подільського району Одеської області, які знаходяться на земельних ділянках комунальної форми власності.
Листом від 15.04.2025 року № 03- 17/1306 Міська рада надіслала Кодимському споживчому товариству акт Комісії з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 № 2 та рішення Виконкому від 14.04.2025 року № 1272 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2», та запропонувала позивачеві в добровільному порядку відшкодувати збитки, завдані Міській раді внаслідок використання ним шести земельних ділянок з порушенням вимог земельного законодавства в частині плати за користування земельними ділянками у розмірі 574993,54 грн.
Вважаючи протиправними акт Комісії з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 №2 та рішення Виконкому від 14.04.2025 року № 1272 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2», Кодимське споживче товариство звернулось до адміністративного суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір перебуває поза межами юрисдикції не лише адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, оскільки спірні в цій справі акт про встановлення розміру збитків та рішення Виконкому про його затвердження не створюють жодних правових наслідків для позивача.
У зв'язку з цим суди попередніх інстанцій зазначили, що вказані акт та рішення не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не спричиняють виникнення прав чи обов'язків для позивача, а відтак не можуть бути предметом судового розгляду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що цей спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі перевірці підлягають дії/бездіяльність органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України, під час здійснення ним владних управлінських функцій.
Позивач наголошує на тому, що в рамках спірних правовідносин у цій справі необхідно надати оцінку діям Комісії щодо належного дотримання правової процедури під час проведення її засідання на якому було складено акт з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 № 2, що належить до повноважень адміністративного суду, а тому суд зобов'язаний був розглянути цей позов по суті.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
9. За змістом статті 125 Основного Закону судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
11. Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 вказав, що поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
12. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
13. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
13. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Колегія суддів зазначає, що з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
15. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:
має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб'єктивного права;
пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;
порушений суб'єктом владних повноважень.
16. У цій справі спірні правовідносини виникли у зв'язку з оскарженням позивачем акту Комісії з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 № 2 та рішення Виконкому від 14.04.2025 року № 1272 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2».
17. Відповідно до частин першої та третьої статті 157 Земельного кодексу України відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
18. Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок №284), пунктами 1 та 2 якого визначено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними (військовими) адміністраціями, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.
19. Отже, зважаючи на приписи статті 157 Земельного кодексу України та Порядку №284 колегія суддів констатує, що Виконком вважаючи, що позивачем завдано територіальній громаді збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
20. При цьому колегія суддів наголошує, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
21. Враховуючи наведене Верховний суд констатує, що ані акт Комісії з визначення обсягу збитків від 08.04.2025 № 2, ані рішення Виконкому, яким цей акт було затверджено, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, а тому не можуть порушувати його права чи інтереси, що, враховуючи наведені вище положення частини першої статті 5 КАС України, унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
22. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
23. Обраний позивачем спосіб захисту шляхом подання позову про визнання протиправними та скасування акта з визначення обсягу збитків і рішення виконавчого комітету про його затвердження сам по собі не забезпечує ефективного відновлення порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та його невиконання у добровільному порядку орган місцевого самоврядування має право звернутися до суду з позовом про відшкодування збитків, і саме в межах розгляду такого позову підлягатиме перевірці правомірність визначення цим органом розміру збитків, завданих власнику землі.
24. Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у її постановах від 12.12.2018 у справі №802/2474/17-а, від 11.09.2019 у справі №826/1773/18, від 23.01.2019 у справі №822/3345/17, від 03.07.2019 у справі №823/2491/18 та постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі №524/4970/17, від 21.02.2019 у справі №208/8698/15-а (2-а/208/28/16), від 24.04.2019 у справі №521/19088/14-а, від 24.09.2019 у справі №522/13132/15-а, від 17.09.2020 у справі №703/2483/17 та інших.
25. При цьому колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача стосовно того, що суд не мав права відмовляти у відкритті провадження в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Комісії щодо належного дотримання правової процедури, визначеної Положенням №795, під час проведення її засідання, на якому було складено акт з визначення розміру збитків від 08.04.2025 № 2, з огляду на те, що така вимога є похідною від вимог про скасування зазначеного акта та рішення виконавчого комітету про його затвердження і не має самостійного значення для захисту прав позивача.
26. Оскільки сам по собі акт Комісії та рішення виконавчого комітету, яким його затверджено, не породжують для позивача обов'язку щодо відшкодування збитків та не спричиняють безпосереднього порушення його прав, свобод чи інтересів, то і можливі порушення процедурного характеру при їх прийнятті не можуть бути предметом самостійного судового контролю в порядку адміністративного судочинства.
Натомість перевірка дотримання відповідної процедури, як і правомірність визначення розміру збитків, повинна здійснюватися судом у разі звернення органу місцевого самоврядування з позовом про їх стягнення, у межах якого такі обставини матимуть юридичне значення для вирішення спору по суті.
27. Підстави для закриття провадження в адміністративній справі визначені у статті 238 КАС України, згідно із пунктом 1 частини першої якої суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
28. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та, відповідно про наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки заявлені позивачем вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду.
29. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
30. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального чи порушення ними норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками, у зв'язку з чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Кодимського споживчого товариства залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2025 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2026 у справі №420/12051/25 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
судді А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко