(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гімона М. М., Банаська О. О., Губської О. А., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Шевцової Н. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2026 року у справі № 990/242/23 (провадження № 11-424заі25) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада, відповідач) про визнання протиправними дій та стягнення коштів
Історія справи
ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправними дії ВРП щодо обмеження нарахування та виплати винагороди члена ВРП за період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року із застосуванням статті 29 Закону України від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі - Закон № 294-ІХ) в редакції Закону України від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі - Закон № 553-ІХ);
- стягнути на її користь із ВРП суму недоотриманої винагороди члена ВРП за період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року в розмірі 560956,99 грн з утриманням із цієї суми передбачених законом податків та обов'язкових платежів при їх виплаті.
Позов мотивувала тим, що у період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року відповідач незаконно обмежував ОСОБА_1 винагороду члена ВРП розміром, що не перевищував 10 розмірів мінімальної заробітної плати, яка встановлена станом на 01 січня 2020 року відповідно до приписів Закону № 553-ІХ, яким Закон № 294-IX доповнений статтею 29, на підставі якої й обмежувалася винагорода, серед інших, членам ВРП. Однак Рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 у справі № 1-14/2020(230/20) положення частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-IX зі змінами визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).
Зважаючи на те, що розмір винагороди члена ВРП складав розмір посадового окладу судді Верховного Суду, який має визначатися виключно Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), позивачка вважає, що зміна її розміру у спосіб, відмінний від внесення змін до Закону № 1402-VIII, є протиправною, а застосування ВРП при нарахуванні та виплаті позивачці у період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року винагороди члена ВРП положень частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-IX у редакції Закону № 553-ІХ - порушенням гарантій незалежності судді.
У цьому аспекті просила врахувати правові висновки щодо застосування обмежень розміру суддівської винагороди на підставі статті 29 Закону № 294-IX у редакції Закону № 553-ІХ, викладені Верховним Судом у постановах від 03 березня 2021 року у справі № 340/1916/20, від 20 жовтня 2021 року у справі № 580/4201/20, від 05 травня 2022 року у справі № 160/16362/20, від 27 лютого 2023 року у справі № 340/6875/21, у яких Верховний Суд констатував протиправність обмеження розміру суддівської винагороди на підставі статті 29 Закону № 294-IX у редакції Закону № 553-ІХ як такого, що вчинене всупереч положенням статті 130 Конституції України.
Згідно з довідкою ВРП від 30 липня 2021 року № 41 розмір нарахованої у 2020 році винагороди із застосуванням обмежень, передбачених статтею 29 Закону № 294-ІХ у редакції Закону № 553-IX, склав 2025017,53 грн, а розмір винагороди, розрахований без застосування цих обмежень, що мав бути виплачений за 2020 рік, - 2585974,52 грн. Таким чином, загальний розмір недоплати за період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року, за розрахунками позивачки, склав 560956,99 грн (2585974,52 грн - 2025017,53 грн).
Тож оскільки відповідач листом від 19 січня 2022 року відмовив ОСОБА_1 у задоволенні її заяви від 23 грудня 2021 року про приведення нарахованої їй винагороди члена ВРП за період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року у відповідність з вимогами статті 21 Закону № 1798-VIII та статті 135 Закону № 1402-VIII, то позивачка просила стягнути суд належну їй винагороду члена ВРП у вказаному розмірі.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 20 жовтня 2025 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, покликаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 08 травня 2025 року в справі № 9901/234/23, виснував, що, здійснюючи ОСОБА_1 виплату винагороди члена ВРПз урахуванням вимог чинних на той час положень частин першої і третьої статті 29 Закону № 294-IX в редакції Закону № 553-IX, ВРП як орган державної влади діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Позивачка не погодилася із рішенням Касаційного адміністративного суду та звернулась до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове - про задоволення позову в повному обсязі, оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального права через неправильне тлумачення закону; неповно з'ясовані обставини справи;висновки, яких дійшов суд першої інстанції, не відповідають обставинам справи.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від19 лютого 2026 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року у справі № 990/242/23 -без змін.
Погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що дії ВРП щодо нарахування позивачці винагороди члена ВРП у спірний період з урахуванням обмежень, установлених статтею 29 Закону № 294-ІХ у редакції Закону № 553-ІХ, відповідали вимогам статті 19 Конституції України та принципу законності, що передовсім застосовується у публічних правовідносинах, а й поготів у бюджетних правовідносинах, конституційні засади здійснення яких визначені приписами частини другої статті 95 Конституції України.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду з покликанням на правову позицію сформульовану Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 08 травня 2025 року у справі № 990/234/23 констатувала, що повноваження судді визначені Законом № 1402-VІІI, а повноваження члена ВРП, якими він наділений відповідно до Закону № 1798-VIII, визначені саме цим Законом. Ці повноваження є відмінними. Так само відрізняються за своєю правною природою суддівська винагорода та винагорода члена ВРП. Установлений у розмірі посадового окладу судді Верховного Суду розмір винагороди члена ВРП є однією з гарантій його діяльності, закріплених у статті 21 Закону № 1798-VIII.
У підсумку, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що, здійснюючи виплату позивачці винагороди члена ВРП в період з 18 квітня до 27 серпня 2020 року із застосуванням обмеження, відповідач діяв у спосіб та в межах, установлених Конституцією України та Законом № 1798-VIII.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо правомірності виплат позивачці винагороди члена ВРП в період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 рокуіз застосуванням обмежень, передбачених статтею 29 Закону № 294-IX в редакції Закону № 553-ІХ, є помилковим з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 131 Конституції України в Україні діє ВРП.
Преамбулою Закону № 1798-VIII встановлено, що цей Закон визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1798-VIII ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
ВРП є юридичною особою, видатки на її утримання визначаються окремим рядком у Державному бюджеті України.
Згідно з пунктом 16 статті 3 Закону № 1798-VІІІ ВРП здійснює функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності; бере участь у визначенні видатків Державного бюджету України на утримання судів, органів та установ системи правосуддя відповідно до БК України.
Пунктом 7 частини п'ятої статті 22 БК України визначено, що головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами в межах установлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів.
У статті 21 Закону № 1798-VІІІ (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) указано, що розмір винагороди члена ВРП встановлюється у розмірі посадового окладу судді Верховного Суду.
Виплата винагороди членам ВРП провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України.
Закон про Державний бюджет України - закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду (пункт 24 частини першої статті 2 БК України).
18 квітня 2020 року набрав чинності Закон № 553-ІХ, яким були внесені зміни до Закону № 294-IX. Частиною першою статті 29 Закону № 294-IX(зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ) було встановлено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, у якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам ВРП, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті).
Предметом спору в цій справі визначено протиправність дій ВРП під час здійснення у спірний період виплати позивачці винагороди члена ВРП, яка була діючою суддею, у розмірі, установленому Законом № 553-ІХ (10 розмірів мінімальної заробітної плати, установленої на 1 січня 2020 року).
ВРП як колегіальний, незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування покликана забезпечувати стале функціонування та розвиток системи правосуддя з урахуванням кращих міжнародних стандартів та практик.
ВРП є незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який покликаний забезпечувати незалежність судової влади. Ураховуючи такий особливий статус ВРП, законодавець установив відповідні гарантії її діяльності на рівні гарантій незалежності суддів.
Визначені Конституцією України та спеціальним законодавчим актом (законом) гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом. Конституційний принцип незалежності суддів означає також конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.
Окреслену правову позицію стосовно гарантій незалежності суддів було висловлено в низці рішень Конституційного Суду України, зокрема в рішеннях від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 01 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 03 червня 2013 року № 3-рп/2013, а також від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018, у яких Конституційний Суд України неодноразово вказував, що: однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів; установлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм; конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання); гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; суддівська винагорода є гарантією незалежності судді та невід'ємною складовою його статусу; зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому.
Установлення зазначених гарантій на членів ВРП зумовлено конституційним статусом ВРП як колегіального, незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, якому статтею 131 Конституції України надані повноваження щодо: внесення подання про призначення судді на посаду; ухвалення рішень стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності; розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора; ухвалення рішень про звільнення судді з посади; надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою; ухвалення рішень про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя; вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів; ухвалення рішень про переведення судді з одного суду до іншого; а також як органу, який відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1798-VIII діє для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Зазначене також узгоджується з Висновком № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів (далі - КРЄС) до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, відповідно до якого метою судової ради (ВРП або іншого еквівалентного незалежного органу) є гарантування як незалежності судової системи, так і незалежності окремих суддів. Судова рада наділена повноваженнями захищати незалежність суддів як необхідного елементу держави, що керується верховенством права, і таким чином дотримується принципу поділу влади. Судова рада повинна самостійно управляти своїм бюджетом та фінансуватися в обсязі, що дозволяє оптимальне та незалежне функціонування. Члени ради (судді і не судді) повинні мати гарантії незалежності та безсторонності.
У Висновку від 05 листопада 2021 року № 24 «Еволюція рад правосуддя та їх роль в незалежності та неупередженості судових систем» КРЄС наголошує, що правова основа судової ради та її основні елементи повинні бути закріплені в Конституції як безпечна правова основа для її обов'язків, незалежності та легітимності. Вони повинні включати склад і функції ради та гарантії перебування на посаді її членів, разом із гарантією її незалежності від законодавчої та виконавчої влади.
Як уже зазначалося, стаття 21 Закону № 1798-VIII, серед іншого, визначає розмір винагороди члена ВРП на рівні посадового окладу судді Верховного Суду, установленого Законом № 1402-VIII.
18 квітня 2020 року набрав чинності Закон № 553-ІХ.
Відповідно до внесених цим Законом змін Закон № 294-IX був доповнений статтею 29, яка встановлювала початок часу, період, причини (умови), коло осіб та види грошових виплат, на які поширювалося обмеження, а також розмір, до якого зменшуються виплати, конкретне вираження яких наводилося в цій постанові вище.
28 серпня 2020 року Конституційний Суд України ухвалив Рішення № 10-р/2020, яким визнав, зокрема, такими, що не відповідають Конституції України, положення частин першої та третьої статті 29 Закону № 294-IX зі змінами.
Після визнання неконституційними положень частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-IX зі змінами (Рішення Конституційного Суду Українивід 28 серпня 2020 року № 10-р/2020) ВРП продовжила нараховувати позивачці винагороду члена ВРП у попередньому, передбаченому Законом № 1798-VІІІ, розмірі.
Отже, питання, яке слід вирішити під час розгляду цієї справи, - це порядок застосування положень статті 21 Закону № 1798-VІІІ при визначенні розміру та виплаті винагороди члену ВРП у період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року.
Повертаючись до обставин цієї справи, слід пам'ятати, що позивачка була відряджена до ВРП для роботи на постійній основі на час виконання повноважень члена ВРП з березня 2018 року як діюча суддя Харківського апеляційного суду. Тобто у спірний період ОСОБА_1 була членом ВРП та водночас мала статус діючої судді.
З урахуванням зазначеного, а також положень статті 21 Закону № 1798-VIII, статті 54 Закону № 1402-VIII вважаємо, що за позивачкою зберігалися гарантії матеріального забезпечення, визначені законодавством для суддів.
Отож отримання суддями суддівської винагороди в розмірі, установленому Законом № 1402-VІІІ, та членами ВРП у розмірі, установленому Законом № 1798-VІІІ, як зазначалось, є однією з гарантій їх незалежності.
Як уже було згадано, у частині другій статті 21 Закону № 1798-VІІІ визначено, що розмір винагороди члена ВРП встановлюється в розмірі посадового окладу судді Верховного Суду.
Так, за змістом частини другої статті 135 Закону 1402-VIII посадовий оклад є складовою суддівської винагороди. Частиною першою статті 135 цього Закону встановлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Наведені положення статті 135 Закону № 1402-VIII прийняті на реалізацію положення частини другої статті 130 Конституції України, відповідно до якого розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій. Отже, розмір винагороди члена ВРП встановлюється статтею 21 Закону № 1798-VIII у взаємозв'язку зі статтею 135 Закону № 1402-VIII. Оскільки зміни до законів № 1798-VIII та № 1402-VIII у частинах, які регламентують розмір винагороди члена ВРП та суддівської винагороди у період з квітня по серпень 2020 року, не вносилися, то законних підстав для обмеження виплати такої винагороди (десятьма прожитковими мінімумами) не було.
Крім того, положеннями частини п'ятої статті 54 Закону № 1402-VIII встановлено, що у разі призначення судді членом ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України він відряджається для роботи в цих органах на постійній основі. За членами цих органів - суддями зберігаються гарантії матеріального, соціального та побутового забезпечення, визначені законодавством для суддів.
У розрізі наведених вище міркувань та правового регулювання спірних правовідносин слід зазначити, що Законом № 553-ІХ не вносилися зміни ні до Закону № 1798-VІІІ (стосовно розміру винагороди члена ВРП), ні до Закону № 1402-VIII (щодо розміру суддівської винагороди). Отже, Закон № 553-ІХ не може встановлювати розмір винагороди члена ВРП.
Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру винагороди члена ВРП), яка виникла у зв'язку з набранням чинності Законом № 553-ІХ, має вирішуватися на користь Закону № 1798-VІІІ, оскільки саме цим Законом врегульовано розмір винагороди членів ВРП як гарантія їх незалежності.
На наше переконання, для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 21 Закону № 1798-VIII у взаємозв'язку зі статтею 135 Закону № 1402-VIII, які, попри те, що в часі цей Закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ).
Основний Закон України має найвищу юридичну силу, тож «спеціальність» Закону № 1798-VIII та Закону № 1402-VIII, зокрема їх статей 21 та 135 відповідно, у цьому випадку безапеляційно долає доктринальний принцип подолання колізії правових норм, за яким наступний закон з того самого питання скасовує дію попереднього (попередніх).
Аналогічний правовий висновок стосовно виплати суддівської винагороди у спірний період неодноразово викладений, зокрема, у постановах Верховного Суду від 30 червня 2022 року у справі № 640/27145/20, від 04 жовтня 2022 року у справі № 640/23567/20, від 28 лютого 2023 року у справі № 480/7097/20 та, на нашу думку, є застосовним у спірних правовідносинах.
Отже, наведені положення Конституції України та правові висновки Конституційного Суду України й Верховного Суду дають підстави стверджувати, що законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, так само як і розмір винагороди члена ВРП, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу, звужуючи гарантії їх незалежності.
На наше переконання, оскільки встановлення розміру винагороди члена ВРП у розмірі посадового окладу судді Верховного Суду визначено статтею 21 Закону № 1798-VІІІ саме як гарантія діяльності членів ВРП, то зміна розміру такої винагороди у спосіб, відмінний від внесення змін до Закону № 1798-VІІІ, є протиправною, а застосування ВРП при нарахуванні та виплаті ОСОБА_1 у період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року винагороди члена ВРП положень частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ) - порушенням установлених частиною другою статті 21 Закону № 1798-VIII гарантій діяльності позивачки як члена ВРП та діючої у спірний період судді.
З огляду на викладене вважаємо, що виплата винагороди члена ВРП у розмірі меншому, ніж це передбачено статтею 21 Закону № 1798-VIII у взаємозв'язку зі статтею 135 Закону № 1402-VIII, нівелює суть правової визначеності і передбачуваності конституційних принципів незалежності судових органів.
Отже, оскільки саме дії ВРП призвели до отримання позивачкою винагороди члена ВРП не в розмірі, визначеному Законом № 1798-VIII, то, здійснюючи виплату позивачці винагороди члена ВРП в період з 18 квітня по 27 серпня 2020 року із застосуванням обмеження, відповідач діяв не в спосіб та не в межах, установлених Конституцією України та Законом № 1798-VIII.
Крім того, оскільки ВРП є головним розпорядником бюджетних коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності, зокрема і виплати винагороди членів ВРП, то з огляду на суть порушеного права та приписи частини четвертої статті 245 КАС України ефективним способом захисту порушеного права є саме стягнення заборгованості в сумі 560956,99 грн.
На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку щодо правомірності виплати позивачці в період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року винагороди члена ВРП з урахуванням вимог положень частин першої і третьої статті 29 Закону № 294-IX в редакції Закону № 553-IX.
З огляду на викладене вважаємо, що апеляційну скаргу позивачки слід було задовольнити, постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року скасувати, а позов ОСОБА_1 до ВРП про стягнення недоотриманої винагороди задовольнити.
Судді М. М. Гімон
О. О. Банасько
О. А. Губська
В. В. Король
М. В. Мазур
С. Ю. Мартєв
Н. В. Шевцова