09 березня 2026 року
м. Київ
справа №9901/146/21
адміністративне провадження №П/9901/146/21
судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03.03.2026, ухвалене у справі №9901/146/21 (адміністративне провадження №П/9901/146/21) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна міграційна служба України, про визнання протиправним та скасування указу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 03.03.2026 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 , у якому він просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 14.04.2021 №161/2021 «Про припинення громадянства України ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 » у частині, в якій визначено вважати таким, що втратив громадянство України ОСОБА_1 .
Ухвалюючи таке рішення Верховний Суд виходив із того, що Указ Президента України від 14.04.2021 № 161/2021 у частині, що стосується ОСОБА_1 , прийнято у межах повноважень Президента України, на підставі та у спосіб, передбачені Конституцією України та законами України, у зв'язку з тим, що встановлені у ході судового розгляду обставини, у тому числі отримані в порядку міжнародної правової допомоги відповіді компетентних органів Республіки Румунія, підтвердили фактичну обґрунтованість інформації, яка була покладена в основу подання Державної міграційної служби України та зазначеного Указу Президента України, і свідчать про те, що позивач системно та послідовно використовував паспортні документи Республіки Румунія, перетинав державний кордон України як громадянин цієї держави, а його ідентифікація у документах органів державної влади України та Республіки Румунія була сталою, взаємоузгодженою та такою, що однозначно ідентифікує одну й ту саму фізичну особу.
Зокрема, Верховний Суд вказав на те, що визначена пунктом 1 частини першої статті 19 Закону України від 18.01.2001 № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) така підстава для втрати громадянства України як добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави є формою реалізації права особи на зміну громадянства та не становить позбавлення громадянства України у розумінні статті 25 Конституції України.
До такого висновку колегія суддів дійшла, пославшись на те, що добровільність набуття громадянства іншої держави у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-III визначається не суб'єктивною оцінкою мотивів особи, а вчиненням нею об'єктивних юридично значущих дій, передбачених законодавством відповідної іноземної держави, спрямованих на набуття такого громадянства, у зв'язку з чим, на переконання колегії суддів, факт звернення позивача до компетентних органів Республіки Румунія із заявою про набуття громадянства цієї держави та подальше оформлення на цій підставі громадянства і документів, що його посвідчують, свідчить про наявність добровільного волевиявлення у розумінні положень Закону № 2235-III.
На моє переконання, вищенаведені висновки суду є помилковими, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.
Статтею 1 Основного Закону задекларовано, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Згідно з пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
Отже, у спірних правовідносинах Президент України є суб'єктом владних повноважень уповноваженим приймати відповідне рішення про припинення громадянства України.
Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.
Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (частина перша статті 25 Конституції України).
Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначено Законом № 2235-III (у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 2235-III громадянство України - правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках;
громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України;
іноземець - особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.
Законом № 2235-III визначені принципи законодавства України про громадянство, зокрема, принцип: єдиного громадянства (пункт 1 частини другої статті 2 Закону №2235-III); запобігання виникненню випадків безгромадянства (пункт 2 частини другої статті 2 Закону № 2235-III); неможливості позбавлення громадянина України громадянства України (пункт 3 частини другої статті 2 Закону № 2235-III); визнання права громадянина України на зміну громадянства (пункт 4 частини другої статті 2 Закону № 2235-III).
В силу приписів пункту 1 частини другої статті 2 Закону № 2235-III принцип єдиного громадянства проявляється у двох аспектах: внутрішньому - громадянство держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України, та зовнішньому - визнання громадянина України, який набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, у правових відносинах з Україною виключно громадянином України.
Зміст внутрішнього аспекту цього принципу обумовлений тим, що відповідно до статті 2 Основного Закону Україна є унітарною державою, що означає єдину державу, адміністративно-територіальні одиниці якої не мають ознак суверенітету. Тобто, визначений Законом № 2235-III внутрішній аспект принципу єдиного громадянства, передбачає можливість існування виключно громадянства держави Україна та виключає можливість запровадження будь-якого іншого «внутрішньодержавного» громадянства, наприклад, громадянства Автономної Республіки Крим.
Зміст зовнішнього аспекту принципу єдиного громадянства відповідно до Закону №2235-III полягає в тому, що у разі набуття громадянином України громадянства (підданства) іншої держави чи держав у правових відносинах з Україною така особа визнається виключно громадянином України. Із наведеного випливає, що Закон №2235-III, не заперечуючи фактичної можливості наявності в громадянина України іншого громадянства (підданства), водночас закріплює правило, за яким у взаєминах з Україною така особа (біпатрид) розглядається лише як громадянин України.
Законом № 2235-III передбачені три підстави припинення громадянства України: внаслідок виходу з громадянства України, внаслідок втрати громадянства України, а також за підставами, передбаченими міжнародними договорами України (статті 17 - 19 Закону № 2235-III).
Так, однією з підстав для втрати громадянства України за статтею 19 Закону є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття, а для набуття громадянства іншої держави громадянин України повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Водночас, відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Законом № 2235-III не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки: а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав; б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями; в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем; г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.
Таким чином Законом № 2235-III передбачено випадки множинного громадянства і такий підхід кореспондує положенням Європейської конвенції про громадянство (далі - Конвенція), ратифікованої Законом України від 20.09.2006 №163-V "Про ратифікацію Європейської конвенції про громадянство" (далі - Закон № 163-V), який набрав чинності 01.04.2007.
Ратифікація Конвенції спричинила імплементацію у національне правове поле поняття множинного громадянства як одночасної належності особи до громадянства двох або більше держав (підпункт «b» статті 2 Конвенції), а також прийняття Україною передбачених цим міжнародним актом допустимих випадків множинного громадянства, визначених, зокрема, у статтях 14 і 15 Конвенції.
Отже, станом на час виникнення спірних правовідносин в цій справі поняття «множинного громадянства» вже було частиною національного законодавства України відповідно до ратифікованої Україною Конвенції.
Статтею 16 Конвенції також встановлено, що держава-учасниця не може зумовлювати набуття або збереження її громадянства відмовою від іншого громадянства або його втратою, якщо така відмова чи втрата є неможливою або не може розумно вимагатися.
На моє переконання, зміст наведеного положення Конвенції свідчить про те, що саме по собі набуття особою громадянства іншої держави не може автоматично зумовлювати втрату громадянства держави-учасниці, оскільки вимога щодо обов'язкової відмови від іншого громадянства або його втрати допускається лише за умови, що така відмова чи втрата є об'єктивно можливою та може розумно вимагатися від особи, а відтак припинення громадянства не може наставати автоматично виключно з факту набуття іншого громадянства.
Стаття 25 Конституції України закріплює, з одного боку, конституційний принцип неприпустимості позбавлення громадянина України громадянства України, а з іншого - гарантує право особи на зміну громадянства.
Надійність статусу громадянина держави передбачає передбачуваність правового регулювання питань втрати громадянства, що має забезпечуватися належним рівнем правової визначеності щодо підстав припинення громадянства та гарантій запобігання безгромадянству відповідно до законодавства про громадянство.
В контексті наведеного варто зауважити, що об'єктивний зміст понять «втрата громадянства» та «позбавлення громадянства» полягає у тому, що в результаті особа втрачає правовий зв'язок з державою, водночас ці поняття не є тотожними, оскільки передбачають різні правові способи припинення громадянства: втрата громадянства пов'язується із наявністю визначених законом підстав та юридично значущих дій або обставин, що можуть бути поставлені у зв'язок із волевиявленням особи, тоді як позбавлення громадянства означає примусове припинення громадянства за ініціативою (рішенням) держави незалежно від волі особи, що прямо заборонено положеннями статті 25 Конституції України.
Вважаю, що колегія суддів Верховного Суду в рішенні від 03.03.2026 слушно зазначила, що добровільність набуття громадянства іншої держави як підстава втрати громадянства України у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-III визначається не суб'єктивною оцінкою мотивів особи, а вчиненням нею об'єктивних юридично значущих дій, передбачених законодавством відповідної іноземної держави, спрямованих на набуття такого громадянства.
Водночас, розвиваючи цю правову позицію, слід зазначити, що у такому випадку йдеться не лише про вчинення особою дій, які свідчать про її волевиявлення на набуття громадянства іншої держави, а й про наявність дій, спрямованих на припинення первинного громадянства України, оскільки за відсутності такого волевиявлення автоматичне припинення громадянства України лише з факту набуття громадянства іншої держави фактично означало б позбавлення особи громадянства, що є неприпустимим з огляду на положення статті 25 Конституції України.
Разом з тим, у цій справі колегія суддів дійшла висновку, що наявність у позивача паспорта громадянина іншої держави є достатньою підставою для визнання його таким, що втратив громадянство України.
Однак, на моє переконання, така «автоматична» втрата громадянства, яка відбулась за ініціативою держави, лише на підставі самого факту наявності в позивача громадянства іншої держави за відсутності з його боку добровільного волевиявлення щодо припинення правового зв'язку з Україною за своєю правовою природою має ознаки позбавлення громадянства, що суперечить приписам статті 25 Конституції України щодо неприпустимості позбавлення громадянина України громадянства.
Отже, за встановлених у цій справі обставини у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин, вважаю, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо прийняття рішення про припинення громадянства України, постановляючи Указ від 14.04.2021 №161/2021 «Про припинення громадянства України ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 » в оспорюваній позивачем частині, не дотримався вимог частини другої статті 19 та статті 25 Конституції України, у зв'язку з чим, Верховний Суд за результатом розгляду цієї справи мав задовольнити позов та скасувати зазначений Указ Президента України в оспорюваній позивачем частині.
Суддя Верховного Суду А.І. Рибачук