Справа № 620/7833/25 Головуючий у 1-й інстанції: Клопота С.Л.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
03 березня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,
за участю секретаря судового засідання Григор'єва С.О.,
представника позивача адвоката Кіфік О.М.,
представника відповідача Ткачинської О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Ніжинтепломережі» до Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису і рішення,
У липні 2025 року товариство з обмеженою відповідальністю «Ніжинтепломережі» (далі - позивач/ТОВ «Ніжинтепломережі») звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області (далі - відповідач/апелянт/ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області) про визнання протиправними та скасування припису № 25 від 13 червня 2025 року і рішення № 34 від 25 червня 2025 року про застосування адміністративно-господарської санкції за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
В обґрунтування заявлених позовних вимог представник позивача зазначив, що позапланову перевірку проведено з порушенням вимог Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки направлення на її проведення не містило всіх обов'язкових реквізитів та не визначало чіткий предмет перевірки. Позивача не було належним чином ознайомлено зі зверненням споживача, яке стало підставою для здійснення заходу державного нагляду. Відтак результати перевірки, викладені в акті № 75, не можуть породжувати правових наслідків, а прийняті на їх підставі припис і рішення є незаконними. У приписі № 25 відсутня конкретизація встановлених порушень та визначення чітких заходів, які має вжити товариство для їх усунення. Формулювання носять загальний характер і зводяться до декларативного посилання на необхідність «усунути порушення законодавства», що позбавляє суб'єкта господарювання можливості належним чином виконати припис. Така невизначеність, на думку позивача, порушує принцип правової визначеності та суперечить вимогам до змісту індивідуальних актів. Рішення № 34 про застосування адміністративно-господарської санкції не містить належного обґрунтування та розрахунків. У ньому не наведено жодних доказів і методики визначення суми нібито зайво нарахованих коштів споживачу ОСОБА_1 у розмірі 1 197, 43 грн, а також не пояснено, з яких складових та за якими нормативними актами здійснювався відповідний розрахунок. Отже, висновки перевіряючого органу є припущеннями та не підтверджені допустимими доказами. Формування тарифів на теплову енергію здійснювалося відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 869 та Закону України «Про житлово-комунальні послуги», а встановлення тарифів належить до повноважень органів місцевого самоврядування. При цьому у період дії воєнного стану діє мораторій на підвищення тарифів для населення відповідно до Закон України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування» від 29 липня 2022 року № 2479-ІХ, що не звільняє суб'єкт господарювання від обов'язку формувати економічно обґрунтовані тарифи та подавати їх на затвердження уповноваженому органу. Таким чином, перевіряючий орган фактично поставив під сумнів правомірність рішень органу місцевого самоврядування, що виходить за межі його компетенції. Також зазначено, що плата за абонентське обслуговування визначається виконавцем відповідно до граничного розміру, встановленого постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808, не є складовою тарифу на теплову енергію та застосовується окремо на підставі індивідуальних договорів зі споживачами. Включення відповідних витрат до складу плати за абонентське обслуговування прямо передбачене законодавством і не може розцінюватися як порушення порядку формування тарифів. Санкцію застосовано до спливу строку, наданого для виконання припису, що суперечить вимогам законодавства про державний нагляд (контроль), яким передбачено незастосування фінансових та адміністративних санкцій у разі усунення порушень у встановлений строк. Оскаржувані припис та рішення прийняті не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, визначені законом, є необґрунтованими, непропорційними та такими, що порушують права та інтереси товариства, у зв'язку з чим підлягають скасуванню.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року позов ТОВ «Ніжинтепломережі» задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис № 25 від 13 червня 2025 року і рішення № 34 від 25 червня 2025 року про застосування адміністративно-господарської санкції за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області на користь ТОВ «Ніжинтепломережі» судові витрати в розмірі 3 028, 00 грн.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані припис № 25 від 13 червня 2025 року та рішення № 34 від 25 червня 2025 року прийняті відповідачем без належного фактичного й правового обґрунтування, а відповідач не довів правомірність своїх дій і висновків перевірки, у зв'язку з чим наявні підстави для їх скасування. Підставою для винесення припису та рішення був акт позапланової перевірки № 75 від 12 червня 2025 року, в якому відповідач констатував порушення пунктів 23, 26 Порядку № 869, пункту 11 частини першої статті 1, частини п'ятої статті 13, частини третьої статті 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення». Однак сам по собі перелік норм не є достатнім: контролюючий орган мав пояснити, у чому саме полягало порушення цих норм, і підтвердити це належними та допустимими доказами. Щодо доводів про процедурні порушення під час призначення/проведення перевірки суд вказав, що ці питання не є предметом спору, порядок проведення перевірки позивач не оскаржує, а посадові особи відповідача були допущені товариством до перевірки. Тому самі по собі зауваження до процедури призначення заходу не стали самостійною підставою для скасування припису й рішення. Водночас відповідачем не наведено жодних розрахунків та не розкрито алгоритму, за яким визначено суму нібито необґрунтовано одержаної виручки/зайво нарахованих коштів по особовому рахунку споживачки ОСОБА_1 у розмірі 1 197, 43 грн, а також відсутні посилання на докази, які підтверджували б саме факт і розмір такого порушення. Без конкретних розрахунків та доказової бази висновки контролюючого органу є необґрунтованими. Оцінюючи зміст спірних правовідносин, суд виходив із розмежування понять «формування», «встановлення» та «застосування» тарифів: суб'єкт господарювання формує (розраховує) економічно обґрунтовані тарифи і подає їх на встановлення, тоді як орган місцевого самоврядування приймає рішення про їх встановлення та визначає строк дії. За умов воєнного стану діє мораторій на підвищення тарифів для населення (на рівні станом на 24 лютого 2022 року), однак це не скасовує обов'язку формувати тарифи та не означає автоматичної незаконності їх застосування позивачем у межах чинних рішень органу місцевого самоврядування. Плата за абонентське обслуговування за своєю природою не є комунальною послугою у розумінні Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII та визначається виконавцем у межах граничного розміру, встановленого постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808, застосовується окремо й відображається в платіжних документах окремим рядком. Додатково суд зазначив, що витрати, пов'язані з абонентським обслуговуванням, можуть включати плановані витрати виконавця в межах законодавчо визначеного змісту такого платежу, і наведені позивачем пояснення щодо складу витрат (зокрема, орендоване приміщення абонентського відділу, оргтехніка, амортизація, страхування тощо) узгоджуються з підходом, передбаченим постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808. Також суд зазначив, що припис сформульований загально («усунути порушення відповідно до вимог чинного законодавства») без конкретизації, які саме порушення і яким способом мають бути усунуті. Такий підхід суперечить принципу правової визначеності, ставить суб'єкта господарювання у стан невизначеності та не забезпечує ефективного захисту, а тому є протиправним.
В апеляційній скарзі ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що судом неправильно витлумачено повноваження органу державного нагляду та надано помилкову оцінку встановленим під час перевірки обставинам. Рішення № 34 від 25 червня 2025 року та припис № 25 від 13 червня 2025 року прийняті на підставі акту перевірки № 75 від 12 червня 2025 року у межах повноважень, визначених законодавством у сфері державного контролю за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. Суд безпідставно фактично звузив зміст державного контролю, ототожнивши його виключно з контролем за рішеннями органу місцевого самоврядування, тоді як предметом перевірки було саме застосування тарифу та структури платежів суб'єктом господарювання. Товариством порушено вимоги законодавства при формуванні та застосуванні структури тарифу, зокрема щодо включення до складу абонентської плати витрат, які не належать до переліку, визначеного законом. Також посилається на положення Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та зазначає, що перелік витрат, які можуть включатися до плати за абонентське обслуговування, є вичерпним. Натомість ТОВ «НіжинТеплоМережі» включило до розрахунку витрати на амортизацію, оренду приміщення, ремонт оргтехніки, страхування, охорону праці, інформаційно-консультаційні послуги тощо, що є адміністративними та загальногосподарськими витратами, які мають враховуватися у тарифі на теплову енергію, а не в абонентській платі. Також стверджує, що суд першої інстанції неправильно застосував принцип економічної обґрунтованості тарифів, оскільки не врахував, що структура тарифу має бути прозорою та відповідати вимогам законодавства щодо державного регулювання цін. Суд фактично погодився з довільним підходом позивача до формування структури платежів, що суперечить вимогам законодавства та підриває систему державного контролю у сфері ціноутворення. Наявність мораторію на підвищення тарифів не звільняє суб'єкта господарювання від обов'язку дотримуватися встановленої структури тарифу та вимог щодо формування абонентської плати. На думку відповідача, саме аналіз структури тарифу та складових абонентської плати свідчить про порушення, які були належним чином встановлені під час перевірки. ГУ Держпродспоживслужби також не погоджується з висновком суду щодо відсутності розрахунків у матеріалах справи. Апелянт зазначає, що розрахунки були здійснені в межах акту перевірки, а сам факт завищення платежу підтверджується матеріалами справи та бухгалтерськими даними підприємства. Суд неправомірно поклав в основу рішення доводи позивача без належної оцінки доказів, наданих контролюючим органом. Також є помилковим висновок суду щодо невизначеності припису № 25, оскільки припис відповідає вимогам законодавства та містить посилання на конкретні норми права та встановлює обов'язок усунути порушення, а спосіб їх усунення визначається самим суб'єктом господарювання у межах його діяльності.
У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Ніжинтепломережі» заперечує проти доводів апелянта, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим і просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення - без змін. Суд першої інстанції повно і всебічно дослідив обставини справи, надав оцінку всім доказам і доводам сторін та правильно застосував норми матеріального і процесуального права. Доводи апелянта зводяться до переоцінки вже встановлених судом фактів та ґрунтуються на припущеннях і помилковому тлумаченні норм права. Щодо суті спору позивач наголошує, що тарифи формувалися товариством у межах чинного законодавства, а встановлювалися органом місцевого самоврядування - виконавчим комітетом Ніжинської міської ради. Вказані рішення були чинними, їх дія не зупинялася та не визнавалася незаконною у судовому порядку, а отже товариство було зобов'язане їх застосовувати відповідно до статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Також у відзиві акцентовано увагу на дії мораторію, встановленого Законом України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування» від 29 липня 2022 року № 2479-ІХ, який забороняє підвищення тарифів у період воєнного стану. Рішенням уповноваженого органу встановлено економічно обґрунтовані тарифи з відповідною структурою, але до застосування підлягала саме ціна (грошова форма), яка діяла станом на 24 лютого 2022 року, без затвердження нової структури. Тому доводи апелянта про необхідність коригування структури тарифу є безпідставними та не випливають із закону. Щодо плати за абонентське обслуговування позивач зазначає, що вона визначається відповідно до пункту 11 частини першої статті 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII, із дотриманням граничного розміру, встановленого постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808, та запроваджується наказом по підприємству на підставі фактичних витрат виконавця. Законодавством не передбачено мораторію на її застосування, а також не встановлено звільнення споживачів від її сплати. Також позивач посилається на частину восьму статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та практику Верховного Суду, зазначаючи, що припис як акт індивідуальної дії має бути чітким, конкретним і містити визначений спосіб усунення порушення. Натомість оскаржуваний припис сформульований декларативно, а саме: усунути порушення вимог законодавства, без конкретизації дій, що підлягають вчиненню, та без визначення механізму їх виконання. Така невизначеність, на думку позивача, порушує принцип правової визначеності та суперечить статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім того, позивач наголосив на невиконанні відповідачем обов'язку доказування, передбаченого частиною 2 статті 77 КАС України. У матеріалах справи відсутні належні докази та розрахунки, які підтверджували б неправомірність нарахувань по особовому рахунку № НОМЕР_1 споживачки ОСОБА_1 та суму необґрунтованої одержаної виручки в розмірі 1 197, 43 грн. Також не наведено арифметичного алгоритму визначення цієї суми, а посилання апелянта на роздруківку помісячного розрахунку не є належним і допустимим доказом у розумінні статті 74 КАС України
Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та їх правову оцінку, правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ТОВ «Ніжинтепломережі» є суб'єктом господарювання, який провадить діяльність у сфері теплопостачання та надає споживачам послуги з постачання теплової енергії та гарячої води на території Ніжинської територіальної громади.
Формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а також послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води здійснюється позивачем відповідно до Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869, з подальшим їх встановленням рішеннями органу місцевого самоврядування.
Рішенням виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 19 вересня 2024 року № 443 встановлено економічно обґрунтовані тарифи на теплову енергію та відповідні комунальні послуги для всіх категорій споживачів.
Водночас відповідно до Закону України «Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування» від 29 липня 2022 року № 2479-ІХ на період дії воєнного стану та шість місяців після його припинення запроваджено мораторій на підвищення тарифів для категорії споживачів «населення».
У зв'язку з цим до населення застосовуються тарифи на рівні, що діяли станом на 24 лютого 2022 року, при збереженні їх економічно обґрунтованої структури.
Плата за абонентське обслуговування визначається окремо від тарифів на теплову енергію відповідно до пункту 11 частини першої статті 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» № 2189-VIII та постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808, якою встановлено граничний розмір такої плати.
Позивачем на підставі планованих витрат виконавця, пов'язаних з укладенням договорів, розподілом обсягів спожитих послуг, нарахуванням та стягненням плати, а також виконанням інших функцій, пов'язаних з обслуговуванням абонентів, видано відповідні внутрішні накази від 23 листопада 2021 року № 84од, від 29 листопада 2023 року № 87од, від 27 листопада 2024 року № 125од про встановлення плати за абонентське обслуговування в межах граничного розміру, визначеного постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808.
У червні 2025 року ГУ Держпродспоживслужби в Чернігівській області згідно з направленням на проведення перевірки від 30 травня 2025 року № 202-п/202 та звернення споживача ОСОБА_1 (вх. № М-166 від 08 травня 2025 року) у період з 02 червня 2025 року по 13 червня 2025 року проведено позапланову перевірку ТОВ «Ніжинтепломережі» з питань дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування плати за абонентське обслуговування.
Представників відповідача було допущено до проведення перевірки, необхідні документи надавалися на вимогу контролюючого органу.
За результатами перевірки складено акт № 75 від 12 червня 2025 року, в якому зроблено висновок про порушення позивачем:
- пунктів 23, 26 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869;
- пункту 11 частини першої статті 1, частини п'ятої статті 13, частини третьої статті 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII;
- частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 01 липня 2024 року № 5007-VI.
Зі змісту акта вбачається, що контролюючий орган дійшов висновку про неправомірне формування та застосування підприємством плати за абонентське обслуговування і у зв'язку з цим отримання необґрунтованої виручки від споживача ОСОБА_1 у сумі 1 197, 43 грн.
13 червня 2025 року на підставі акта перевірки відповідачем винесено припис № 25, яким позивача зобов'язано «усунути порушення у відповідності до вимог чинного законодавства» у строк 30 днів з моменту отримання припису.
24 червня 2025 року позивач скористався правом подати заперечення на акт перевірки, надав письмові пояснення та додаткові документи, в яких зазначив про:
- дотримання граничного розміру плати за абонентське обслуговування;
- відсутність включення витрат на абонентське обслуговування до структури тарифів;
- правомірність формування плати відповідно до вимог Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII та постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення граничного розміру плати за абонентське обслуговування у розрахунку на одного абонента для комунальних послуг, що надаються споживачам за індивідуальними договорами про надання комунальних послуг або за індивідуальними договорами з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг» від 21 серпня 2019 року № 808;
- відсутність економічно необґрунтованої виручки.
Незважаючи на подані заперечення, 25 червня 2025 року відповідачем прийнято рішення № 34 про застосування адміністративно-господарської санкції.
Зазначеним рішенням до ТОВ «Ніжинтепломережі» застосовано штраф у розмірі 1 197, 43 грн та одночасно зобов'язано повернути споживачу ОСОБА_1 суму необґрунтовано одержаної виручки у такому ж розмірі.
Рішення № 34 ґрунтується на висновках акта перевірки № 75 від 12 червня 2025 року.
Вважаючи припис №25 та рішення №34 такими, що прийняті без належного обґрунтування, без конкретизації встановлених порушень та без належного розрахунку суми санкції, позивач звернувся до суду з позовом.
Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся з позовом до суду.
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд першої інстанції встановив, що перевірка, за результатами якої складено акт від 12 червня 2025 року № 75, призначена і проведена з дотриманням норм чинного законодавства. Його висновки в цій частині не оскаржені, тому колегія суддів не надає оцінки відповідним обставинам.
В основу припису № 25 від 13 червня 2025 року та рішення № 34 від 25 червня 2025 року відповідач поклав висновки акту № 75 від 12 червня 2025 року, в якому констатовано порушення позивачем вимог пунктів 23, 26 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869, пункту 11 частини першої статті 1, частини п'ятої статті 13, частини третьої статті 14, Закону України «Про житлово-комунальні послуги», частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21 червня 2012 року № 5007-VI.
Пунктом 23 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 (далі - Порядок № 869), передбачено, що витрати на збут формуються у розрізі територіальних громад, у межах яких ліцензіат провадить (має намір провадити) відповідний вид ліцензованої діяльності.
Витрати на збут включають витрати, безпосередньо пов'язані із збутом теплової енергії споживачам до внутрішньобудинкової системи будівель, а саме: 1) витрати на оплату праці персоналу, що безпосередньо здійснює збут теплової енергії споживачам, розраховані відповідно до пункту 21 цього Порядку; 2) єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування персоналу, що безпосередньо здійснює збут теплової енергії споживачам, обсяг яких визначається виходячи із запланованих витрат на оплату праці; 3) оплата службових відряджень, витрати на підготовку та перепідготовку персоналу, що безпосередньо здійснює збут теплової енергії споживачам; 4) амортизація основних засобів, інших необоротних матеріальних і нематеріальних активів підрозділів, що безпосередньо здійснюють збут теплової енергії споживачам, яка розраховується відповідно до вимог Податкового кодексу України; 5) витрати на утримання основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, безпосередньо пов'язаних із збутом теплової енергії (плата за оренду, страхування, ремонт, централізоване водопостачання, централізоване водовідведення, освітлення, охорону); 6) витрати на оплату інформаційних послуг, безпосередньо пов'язаних із збутом теплової енергії споживачам; 7) витрати на оплату послуг банків та інших установ з приймання і перерахування коштів споживачів за спожиту теплову енергію (у разі наявності укладених договорів); 8) витрати на канцелярські товари і виготовлення розрахункових документів про оплату спожитої теплової енергії.
Обсяг витрат на збут теплової енергії визначається із застосуванням нормативного методу на підставі результатів аналізу витрат за попередні роки з урахуванням змін, які передбачаються у планованому періоді, та цін (тарифів) у такому періоді.
До витрат на збут теплової енергії не включаються витрати, пов'язані із здійсненням ліцензіатом, який є виконавцем комунальних послуг, абонентського обслуговування у багатоквартирних будинках за індивідуальними договорами (витрати, пов'язані з 1) укладенням договору про надання комунальної послуги, 2) здійсненням розподілу обсягу спожитих послуг між споживачами та стягненням плати за спожиті комунальні послуги, а 3) також витрати на обслуговування приладів - розподілювачів теплової енергії та/або вузлів обліку, що забезпечують індивідуальний облік споживання відповідної комунальної послуги у квартирах (приміщеннях) багатоквартирного будинку). Такі витрати включаються до складу плати за абонентське обслуговування, передбаченої Законом України «Про житлово-комунальні послуги».
Згідно із пунктом 26 Порядку № 869 до тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання не включаються витрати, 1) які включено до складу плати за абонентське обслуговування, 2) плати за обслуговування, поточний ремонт внутрішньобудинкових систем багатоквартирного будинку згідно із Законом України «Про житлово-комунальні послуги», а також 3) витрати, пов'язані із встановленням, обслуговуванням та заміною вузлів комерційного обліку води.
Відповідно до визначення, яке міститься в пункті 11 частини першої статті 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII (далі - Закон № 2189-VIII), плата за абонентське обслуговування - платіж, який споживач сплачує виконавцю комунальної послуги за індивідуальним договором про надання комунальних послуг (далі - індивідуальний договір) або за індивідуальним договором з обслуговування внутрішньобудинкових систем про надання комунальних послуг (далі - індивідуальний договір з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем) (крім послуг з постачання та розподілу природного газу і з постачання та розподілу електричної енергії), що включає витрати виконавця, пов'язані з 1) укладенням договору про надання комунальної послуги, 2) здійсненням розподілу обсягу спожитих послуг між споживачами, 3) нарахуванням та стягненням плати за спожиті комунальні послуги, 4) обслуговуванням та заміною вузлів комерційного обліку води і теплової енергії (у разі їх наявності у будівлі споживача), крім випадків, визначених цим Законом, 5) а також за виконання інших функцій, пов'язаних з обслуговуванням виконавцем абонентів за індивідуальними договорами (крім обслуговування та поточного ремонту внутрішньобудинкових систем теплопостачання, водопостачання, водовідведення та постачання гарячої води).
Таким чином, законодавство прямо передбачає існування двох різних за правовою природою платежів - тарифу на комунальну послугу та плати за абонентське обслуговування, які формуються за різними правилами та не є взаємозамінними.
Зазначені норми встановлюють принцип розмежування складових:
- тариф на теплову енергію формується з витрат, безпосередньо пов'язаних із виробництвом, транспортуванням та збутом теплової енергії;
- плата за абонентське обслуговування формується з витрат, пов'язаних із укладенням договорів, розподілом обсягів спожитих послуг, нарахуванням і стягненням плати, а також іншими функціями з обслуговування абонентів, перелік яких в Законі № 2189-VIII не є вичерпним.
Таким чином, законодавець застосовує функціональний підхід до формування складу абонентської плати - вирішальним є не формальна назва витрати, а її зв'язок із забезпеченням договірних та розрахункових функцій виконавця.
Частиною п'ятою статті 13 Закону № 2189-VIII передбачено, що у разі неприйняття співвласниками багатоквартирного будинку рішення про вибір моделі договірних відносин між ними та виконавцем укладається індивідуальний договір про надання комунальної послуги, який є публічним договором приєднання.
Плата за таким договором складається з плати за комунальну послугу, що визначається виходячи із затверджених тарифів, та плати за абонентське обслуговування, яка не може перевищувати граничний розмір, встановлений Кабінетом Міністрів України.
Отже, законодавством прямо передбачено можливість нарахування плати за абонентське обслуговування як окремого платежу, що не є складовою тарифу на комунальну послугу.
З огляду на наведене, для встановлення порушення пунктів 23, 26 Порядку № 869 контролюючий орган мав довести, що витрати, включені позивачем до складу плати за абонентське обслуговування, не мали включатися до цієї плати або одночасно були враховані у структурі тарифу на теплову енергію, тобто мало місце їх подвійне включення.
Водночас із матеріалів справи не вбачається, що відповідачем здійснено належний аналіз структури тарифів, затверджених рішенням органу місцевого самоврядування, із конкретним зіставленням статей витрат, включених до тарифу, та витрат, які формують плату за абонентське обслуговування.
В акті перевірки № 75, приписі № 25 та рішенні № 34 відсутні посилання на конкретні розрахунки, таблиці чи аналітичні матеріали, які б підтверджували факт подвійного врахування одних і тих самих витрат.
Разом з тим, відповідачем не наведено обґрунтування того, як саме витрати на амортизацію основних засобів, оренду приміщень, страхування, охорону праці, утримання та ремонт майна, інформаційні послуги, обслуговування програмного забезпечення та оргтехніки, які за його доводами безпідставно включені в склад плати за абонентське обслуговування, вплинули на формування цієї плати, яку її частку складають та чи відбулося з урахуванням цього перевищення граничних показників.
Відповідно до частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21 червня 2012 року № 5007-VI (далі - Закон № 5007-VI) державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
Проте висновок про їх економічну необґрунтованість не може ґрунтуватися на припущеннях або загальних формулюваннях. Такий висновок має базуватися на встановленні конкретних порушень порядку формування ціни, підтверджених належними доказами та розрахунками, які дозволяють суду перевірити правильність висновків контролюючого органу.
У даному випадку відповідачем не доведено ані факту подвійного включення витрат, ані перевищення граничного розміру плати за абонентське обслуговування, ані конкретного відсотку невідповідності складу витрат функціональному призначенню абонентської плати.
За відсутності таких доказів твердження про порушення пунктів 23, 26 Порядку № 869 є необґрунтованими.
Крім наведеного, колегія суддів вважає за необхідне окремо зупинитися на питанні обґрунтованості визначеної відповідачем суми безпідставно одержаної виручки та застосованої адміністративно-господарської санкції.
Як вбачається з рішення № 34 від 25 червня 2025 року, контролюючим органом встановлено до повернення споживачу ОСОБА_1 суму 1 197, 43 грн та одночасно застосовано штраф у такому ж розмірі.
Водночас ані акт перевірки № 75, ані припис № 25, ані саме рішення № 34 не містять детального і послідовного розрахунку цієї суми.
У зазначених документах відсутні дані про період, за який здійснено нарахування, конкретні розрахункові показники, формулу обчислення, вихідні дані, які покладені в основу визначення суми 1 197, 43 грн, а також відсутні посилання на первинні бухгалтерські чи розрахункові документи, що підтверджували б таке визначення.
Фактично контролюючий орган обмежився фіксацією підсумкової цифри без розкриття алгоритму її формування, що унеможливлює перевірку правильності відповідних висновків судом.
Колегія суддів наголошує, що застосування адміністративно-господарської санкції є формою реалізації владних управлінських повноважень, яка безпосередньо впливає на майнові права суб'єкта господарювання, а тому потребує чіткої правової та фактичної визначеності. Визначення розміру санкції повинно ґрунтуватися на належних доказах і містити зрозумілий, логічно вибудуваний та арифметично обчислювальний розрахунок, що дозволяє встановити причинно-наслідковий зв'язок між встановленим порушенням і визначеною сумою до повернення та штрафу.
Формально сума необґрунтовано отриманої позивачем виручки, яка одночасно є розміром адміністративно-господарської санкції, співпадає з усією сумою внесеної споживачем ОСОБА_1 плати за абонентське обслуговування за період з листопада 2021 року по травень 2025 року.
Однак, наданий позивачем на запит відповідача розрахунок нарахування абонентської плати не може замінювати обов'язок контролюючого органу здійснити власне належне обчислення у межах реалізації владних повноважень.
Документи, подані суб'єктом господарювання на виконання вимог перевірки, можуть слугувати джерелом інформації, однак саме на відповідача як суб'єкта владних повноважень покладено обов'язок здійснити самостійний аналіз, сформулювати правову кваліфікацію виявленого порушення та обґрунтувати розмір застосованої санкції з наведенням чіткого алгоритму її визначення.
Натомість у даному випадку відповідач не продемонстрував, яким саме чином із поданих позивачем документів виведено суму 1 197, 43 грн, не навів жодних проміжних обчислень, не визначив різницю між допустимим та фактично застосованим розміром абонентської плати, а також не обґрунтував правову підставу застосування штрафу саме у розмірі, тотожному сумі нібито необґрунтовано одержаної виручки.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення № 34 у частині визначення суми до повернення та застосування штрафу прийняте без належного фактичного та розрахункового обґрунтування, що не відповідає вимогам правової визначеності, обґрунтованості та пропорційності індивідуального акта суб'єкта владних повноважень.
Відсутність чіткого розрахунку позбавляє суд можливості встановити правомірність застосованої санкції, а тому такі висновки не можуть бути покладені в основу рішення про притягнення позивача до відповідальності.
Щодо припису № 25 від 13 червня 2025 року, яким позивача зобов'язано усунути порушення у відповідності до вимог законодавства протягом 30 днів з моменту його отримання, колегія суддів зазначає таке.
Зі змісту зазначеного припису вбачається, що він не містить конкретизації встановлених порушень, не визначає чітко, які саме дії має вчинити суб'єкт господарювання для їх усунення, не встановлює, у чому саме полягає невідповідність діяльності позивача вимогам законодавства та які саме показники чи розрахунки підлягають приведенню у відповідність.
Формулювання припису зводиться до загальної вказівки усунути порушення, що фактично має декларативний характер і не відповідає вимогам юридичної визначеності індивідуального акта суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів виходить із того, що припис як акт реагування органу державного нагляду (контролю) повинен містити чітке, конкретне та зрозуміле формулювання обов'язку, покладеного на суб'єкта господарювання, із зазначенням способу його виконання, строку та обсягу дій, які необхідно здійснити.
Лише за таких умов суб'єкт господарювання має реальну можливість виконати вимоги контролюючого органу, а суд - перевірити їх правомірність.
Відсутність у приписі конкретних вимог щодо зміни структури витрат, перегляду розрахунків, зменшення певних нарахувань або вчинення інших визначених дій ставить позивача у стан правової невизначеності та фактично перекладає на нього обов'язок самостійно визначати зміст та обсяг заходів реагування.
Таке формулювання припису суперечить принципу правової визначеності як складовій верховенства права та не забезпечує реалізацію права на ефективний захист, оскільки позбавляє суб'єкта господарювання можливості чітко усвідомити, у чому полягає покладене у відповідальність порушення та яким саме способом воно має бути усунуте.
Колегія суддів наголошує, що індивідуальний акт суб'єкта владних повноважень повинен бути не лише формально законним, а й змістовно зрозумілим, обґрунтованим і придатним до виконання. Припис, який не містить конкретного переліку обов'язкових дій, не може вважатися таким, що відповідає критеріям законності та обґрунтованості.
У зв'язку з цим можливий аргумент про те, що підприємство могло звернутись до контролюючого органу за роз'ясненням щодо виконання припису, не надає цьому акту індивідуальної дії додаткової юридичної сили.
За таких обставин припис № 25 від 13 червня 2025 року є протиправним не лише з огляду на недоведеність встановлених у ньому порушень, а й у зв'язку з відсутністю чіткої та визначеної вимоги щодо способу їх усунення, що створює перешкоди для здійснення позивачем господарської діяльності та порушує принцип юридичної визначеності.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані припис № 25 та рішення № 34 прийняті без належного правового та доказового підґрунтя, що є підставою для їх скасування.
Оскільки суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, то колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
Судді: Кобаль М.І.
Штульман І.В.
Повний текст постанови виготовлено 03.03.2026.