18 лютого 2026 року
м. Київ
справа № 620/13801/21
адміністративне провадження № К/990/34755/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління комунального майна Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 (головуючий суддя Скалозуб Ю.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024 (головуючий суддя Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.) у справі № 620/13801/21 за позовом керівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
У 2021 році керівник Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рада, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неукладення з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронного договору на об'єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам'яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область;
- зобов'язати відповідача укласти з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об'єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам'яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область, на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024, позов задоволено.
11.09.2024 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 06.09.2024, у якій скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024 і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління комунального майна Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024 у справі № 620/13801/21 за позовом керівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії та витребувано справу з Чернігівського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Верховного Суду від 17.02.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обґрунтований тим, що юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини чи їх частини, або уповноважені ними органи (особи) зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи. Обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам'ятки або уповноваженого ним органу (особу), а не на орган охорони культурної спадщини і саме від власника або уповноваженого ним органу (особи) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору.
Разом з тим всупереч вказаному відповідач з моменту делегування йому повноважень Чернігівської обласної ради на укладення охоронних договорів на Головний будинок та Кам'яницю садиби «Покорщина» і дотепер не виконує свого обов'язку з укладення охоронного договору на вказану пам'ятку архітектури національного значення з органом охорони культурної спадщини.
Наголошує, що державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень пам'яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпеченні укладення ним охоронних договорів на пам'ятки архітектури національного значення з метою встановлення режиму використання пам'ятки та відповідальності відповідача за порушення такого режиму.
Відповідач проти позову заперечує, обґрунтовуючи відзив на позовну заяву тим, що станом на серпень 2021 року мали бути вжиті власником - Чернігівською обласною радою та користувачем - Чернігівською районною радою Чернігівської області всі відповідні заходи в межах наданої компетенції, спрямовані на збереження пам'яток архітектури національного значення, які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівської області та укладено охоронний договорів з органом охорони культурної спадщини на вказану пам'ятку архітектури.
Посилаючись на пояснювальну записку до рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII, зазначає, що Управлінню комунального майна ЧОР делеговані повноваження власника - Чернігівської обласної ради на укладання охоронних договорів на пам'ятки архітектури місцевого значення, а саме виключно на: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12 у м. Ніжині та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м. Чернігові.
Також вважає, що керівником Козелецької окружної прокуратури Чернігівської області не зазначено причин неможливості позивача, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку.
У наданих до суду поясненнях представник Чернігівської обласної ради просив у задоволенні позову відмовити, оскільки зважаючи на пояснювальну записку до рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII, Управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради (далі - Управління комунального майна ЧОР) делеговані повноваження власника - Чернігівської обласної ради на укладання охоронних договорів на пам'ятки архітектури місцевого значення, а саме виключно на: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12, у м. Ніжині та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м. Чернігові.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідь на запит Козелецької окружної прокуратури листом від 08.07.2021 Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Управління містобудування та архітектури ЧОДА), з-поміж іншого, повідомило про те, що Головний будинок садиби «Покорщина» - пам'ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт. Козелець Чернігівського району Чернігівської області, охоронний № 846/1, взята на облік постановою Ради Міністрів УРСР від 24.08.1963 № 970, є об'єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація.
«Кам'яниця садиби Покорщина» - пам'ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт. Козелець Чернігівського району Чернігівської області, охоронний № 846/2, взята на облік постановою Ради Міністрів УРСР від 24.08.1963 № 970, є об'єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація.
Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування Українського товариства охорони пам'яток історії та культури у 2015 році проведено обстеження стану та виготовлено паспорти на пам'ятки архітектури національного та місцевого значення, зокрема: «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам'яниця садиби Покорщина».
Відповідно до рішення 5 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 20.07.2016 № 59-5/VII рада вирішила передати у довгострокове безоплатне користування Козелецькій районній раді Чернігівської області пам'ятки архітектури національного значення садиби «Покорщина», що розташовані за адресою: Чернігівська область, смт. Козелець, вул. Розумовських, 41-б.
Рішенням 23 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII затверджено Перелік об'єктів нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області станом на 01.01.2020, до якого включено, зокрема, «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам'яниця садиби Покорщина».
08.09.2021 листом у відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури про причини неукладення охоронних договорів, зокрема, щодо Головного будинку садиби «Покорщина» та «Кам'яниця садиби Покорщина», Управління містобудування та архітектури ЧОДА, з-поміж іншого, повідомило про те, що охоронні договори не укладалися у зв'язку з тим, що не визначений власник, а саме наразі не оформлено право власності на об'єкти.
У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради Управління комунального майна ЧОР листом від 30.07.2021 № 02-845 повідомило, зокрема, про те, що враховуючи, що пам'ятці архітектури національного значення садиба «Покорщина» присвоєна окрема поштова адреса (смт. Козелець, вул. Розумовських, 41-б), Управління виступило замовником по виготовленню технічного паспорта на вказаний об'єкт.
Після виготовлення технічної документації на об'єкт нерухомого майна буде здійснено його державну реєстрацію в Державному реєстрі речових прав. Зазначені вище пам'ятки архітектури «Церква Різдва Богородиці» та садиба «Покорщина» належать до Переліку об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, затвердженого рішенням обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII.
Для врегулювання відносин у сфері укладення охоронних договорів пам'яток архітектури, що є об'єктами комунальної власності області, на чергову сесію обласної ради подано проєкт рішення щодо делегування повноважень на укладення охоронних договорів на пам'ятки архітектури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, Управлінню комунального майна ЧОР.
В копії інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22.09.2021 зазначено про реєстрацію права власності територіальною громадою сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівської обласної ради комплексу нежитлових будівель, що розташовані за адресою: вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівський район, Чернігівська область.
Відповідно до інформації, зазначеної в архівному витязі з рішення виконавчого комітету Козелецької селищної ради від 05.02.2010 № 15, останнім вирішено садибі «Покорщина» присвоїти юридичну адресу: вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, та видати Чернігівській обласній раді свідоцтво про право власності на нежитлове приміщення Кам'яниці та Головного будинку садиби «Покорщина».
Також, в матеріалах справи наявна копія Справи № 2833 на нежитлову будівлю № 41-б по вул. Розумовських, смт. Козелець.
10.12.2020 на 1 сесії 8 скликання Чернігівською районною радою прийнято рішення про реорганізацію Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області.
24.05.2021 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області.
Відповідно до рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VII повноваження на укладення охоронних договорів на пам'ятки архітектури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, делеговані Управлінню комунального майна ЧОР.
У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури Управління містобудування та архітектури ЧОДА листом від 08.10.2021 повідомило про те, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до Управління комунального майна ЧОР про зобов'язання укласти охоронний договір на пам'ятки архітектури національного значення, а саме «Головний будинок садиби Покорщина» та «Кам'яниця садиби Покорщина».
Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направила Повідомлення про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
На підтвердження своєї позиції відповідачем подано до суду копії: проєкту рішення Чернігівської обласної ради «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради», Пояснювальної записки, листа Управління комунального майна ЧОР від 13.04.2021 № 03-417, листів Чернігівської обласної ради від 28.04.2021 № 02-03/534, від 20.05.2021 № 01-05/609.
30.08.2017 між Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА та Козелецькою районною радою Чернігівської області укладено Договір позички № 2 про безоплатне користування пам'ятками архітектури національного значення - садиба «Покорщина».
Наведене зумовило звернення прокуратури до суду з даним позовом.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024, позов задоволено.
За висновками судів попередніх інстанцій з аналізу положень Закону України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-ІІІ) та Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок № 1768), слідує, що власник пам'ятки культурної спадщини чи її частини або уповноважений ним орган (особа) незалежно від форми власності зобов'язаний укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка.
Отже, обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам'ятки або уповноважений ним орган, і саме власник, а за наявності уповноваженого органу - такий орган, повинен бути його ініціатором.
Судами констатовано, що повноваження щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» її власником - Чернігівською обласною радою, делеговано уповноваженому органу - Управлінню комунального майна ЧОР.
Таким чином, зважаючи на вказані вище норми чинного законодавства обов'язок щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» з компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини - Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА покладено на Управління комунального майна ЧОР.
Разом з тим суди критично оцінили покликання відповідача на пояснювальну записку до проєкту рішення ради, листи Чернігівської обласної ради, оскільки вказані документи не є нормативно-правовими актами, вони не породжують прав та обов'язків, і відповідно не приймаються до уваги.
Водночас суди погодилися із твердженням керівника Козелецької окружної прокуратури, що компетентний орган у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури ЧОДА протягом тривалого часу проявляє бездіяльність щодо вжиття заходів, спрямованих на укладення охоронного договору на Пам'ятку архітектури «Покорщина».
Таким чином, звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА, та необхідністю врегулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.
Також суди звернули увагу на те, що Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направила повідомлення про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Тобто, керівник Козелецької окружної прокуратури завчасно повідомив Управління містобудування та архітектури ЧОДА про намір звернутись до суду, будь-яких пояснень чи заперечень від якого не надходило.
Отже, керівник Козелецької окружної прокуратури виконав вимоги статті 53 КАС України, статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), а тому Управління містобудування та архітектури ЧОДА у цій справі набуло статусу позивача.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування касаційної скарги заявник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 923/759/18, від 17.01.2018 у справі № 923/406/17, від 12.01.2022 у справі № 927/172/19, від 19.09.2023 у справі № 927/286/22.
Зазначає, що обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника чи користувача пам'ятки культурної спадщини і саме від них повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору.
Водночас судами безпідставно не прийнято до уваги, що відповідачу на підставі рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради» делеговані повноваження власника Чернігівської обласної ради на укладення охоронних договорів виключно на пам'ятки архітектури місцевого значення: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12 у м. Ніжині та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м. Чернігові.
До того ж рішенням Чернігівської обласної ради від 10.02.2023 № 29-13/VIII «Про врегулювання відносин щодо охорони культурної спадщини» взагалі скасовано рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради».
Наголошує, що Управління комунального майна ЧОР не набуло статусу користувача спірної пам'ятки, яка перебуває на балансі Управління містобудування та архітектури ЧОДА.
В оперативне управління та на баланс вказана пам'ятка відповідачу також не передавалася.
У зв'язку з чим у відповідача відсутній обов'язок на укладення охоронного договору спірної пам'ятки.
Єдиним підписантом відповідного договору є власник пам'ятки культурної спадщини - територіальна громада сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівської обласної ради.
До того ж судами залишено поза увагою, що користувачем спірної пам'ятки до 30.07.2020 була Козелецька районна рада Чернігівської області, правонаступником якої є Чернігівська районна рада Чернігівської області, яка навіть не залучена до участі у справі, що дозволило б актуалізувати питання правокористування відповідною пам'яткою на час розгляду цієї справи.
Звертає увагу на те, що на тринадцятій сесії восьмого скликання Чернігівською обласною радою прийнято рішення № 16-13/ VIII «Про затвердження Положення про управління комунального майна Чернігівської обласної ради у новій редакції», де міститься вичерпний перелік повноважень та функцій відповідача, в якому відсутні повноваження щодо укладення охоронних договорів на об'єкти культурної спадщини Чернігівської області.
Окрім того відповідач покликається на порушення судами норм процесуального права, зокрема, в частині розгляду цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, а також винесення постанови судом апеляційної інстанції з урахуванням відзиву на апеляційну скаргу, поданого позивачем поза межами строку, встановленого судом.
Козелецькою окружною прокуратурою подано відзив на касаційну скаргу, мотивований тим, що, по-перше, судами досліджено повноваження відповідача і у судових рішеннях зазначено, що відповідно до пункту 1.1 Положення про Управління комунального майна ЧОР, затвердженого рішенням 3 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 12.02.2021 № 31-3/VIII, Управління утворене рішенням ЧОР від 25.03.2005, є уповноваженим органом обласної ради, який відповідно до законодавства України забезпечує реалізацію повноважень обласної ради по управлінню та розпорядженню майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.
По-друге, у рішенні Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII не зазначено перелік пам'яток архітектури, на які дане рішення поширюється, що означає, що воно поширюється на всі без виключення пам'ятки архітектури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області. Вказане рішення, як станом на дату пред'явлення позову, так і на дату прийняття судом першої інстанції рішення, було чинним, у судовому порядку не скасовувалось, а отже було обов'язковим до виконання на території Чернігівської області.
По-третє, висновки, які викладені у вказаних відповідачем судових рішеннях, не є релевантними до спірних правовідносин і вони не можуть бути застосовані під час розгляду цієї конкретної справи. Предмет спору та доказування в жодній з таких справ не стосувався зобов'язань укласти охоронний договір й узагалі не виник у правовідносинах щодо укладення такого договору.
Вважає, що твердження касатора у скарзі фактично зводяться до оцінки доказів, що не входить до меж розгляду справи судом касаційної інстанції, встановлених статтею 341 КАС України.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені належним чином, що підтверджується документально.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.
У межах касаційного перегляду судових рішень у цій справі, перевірці підлягають висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності чи відсутності підстав для зобов'язання відповідача укласти охоронний договір на об'єкт культурної спадщини.
Частинами четвертою та п'ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Законом України від 20.09.2006 № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985 (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов'язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам'яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом № 1805-ІІІ.
Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У абзацах третьому, шостому, сьомому, двадцять другому статті 1 Закону № 1805-ІІІ надано визначення таким термінам:
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
щойно виявлений об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об'єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 1805-ІІІ об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 17 Закону № 1805-III пам'ятка культурної спадщини, крім пам'ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб'єкти права власності на пам'ятку культурної спадщини визначаються згідно із законом.
Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об'єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21.
У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117- 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об'єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об'єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).
Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з'являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь.
Тому руйнування нерухомого об'єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).
З огляду на це нерухомі об'єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.
За приписами статті 23 Закону № 1805-ІІІ усі власники пам'яток культурної спадщини, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов'язків, що випливають із цього Закону.
Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам'ятки має здійснюватися відповідно до визначених або встановлених режимів використання, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо (частини перша, друга статті 24 Закону № 1805-ІІІ).
Статтею 25 Закону № 1805-ІІІ визначено, що надання об'єктів культурної спадщини, що є пам'ятками, в користування юридичним та фізичним особам з науковою, культурно-освітньою, туристичною та іншою метою здійснюється з дотриманням встановлених цим Законом вимог. Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам'ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов'язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини. Юридичні та фізичні особи зобов'язані забезпечити збереженість пам'яток на землях, якими вони користуються, та укладати з органами охорони культурної спадщини охоронні договори.
Верховний Суд у постанові від 23.12.2019 у справі № 806/1536/18 проаналізувавши правову природу охоронного договору дійшов висновку, що такий договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та співвласника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі статті 23 Закону № 1805-ІІІ.
Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Отже, охоронний договір, укладений на підставі статті 23 Закону № 1805-III, є адміністративним договором.
Зазначений правовий висновок підтримано Верховним Судом у постанові від 08.05.2024 у справі № 240/17530/23.
На виконання вимог Закону № 1805-ІІІ Кабінет Міністрів України 28.12.2001 постановою № 1768 затвердив Порядок укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини.
Відповідно до пунктів 1, 2 та 5 Порядку № 1768 охоронний договір встановлює режим використання пам'ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.
Власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов'язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам'ятки культурної спадщини чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
В охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам'ятки культурної спадщини, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам'яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам'ятки культурної спадщини (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об'єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам'ятки культурної спадщини значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п'ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам'ятки культурної спадщини, знаходяться на її території чи пов'язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам'яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам'ятка культурної спадщини (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам'ятки культурної спадщини.
Вищезгадані положення законодавства встановлюють строк в один місяць для укладення власником пам'ятки культурної спадщини або уповноваженим ним органом (особою) охоронного договору з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Цей строк встановлюється або з моменту отримання такого об'єкту у власність чи у користування, або, якщо статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини надано пізніше, - з дня отримання власником повідомлення уповноваженого органу про набуття правового статусу щойно виявленого об'єкта.
Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що саме юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи.
Отже, відповідно до чинного законодавства уповноваженим суб'єктом на укладення охоронного договору на пам'ятку культурної спадщини є власник або уповноважений ним орган.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам'яниця садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область мають статус пам'ятки культурної спадщини.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що повноваження щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» її власником - Чернігівською обласною радою делеговано уповноваженому органу - Управлінню комунального майна ЧОР у зв'язку з чим обов'язок щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» з компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини - Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА покладено на Управління комунального майна ЧОР.
Проте, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо задоволення позовних вимог оскільки судами не досліджена низка обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору.
Як зауважено вище, саме юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка.
Місячний строк на укладення охоронного договору встановлюється або з моменту отримання пам'ятки культурної спадщини у власність чи у користування, або, якщо статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини надано пізніше, - з дня отримання власником повідомлення уповноваженого органу про набуття правового статусу щойно виявленого об'єкта.
Проте, судами не з'ясовані такі питання:
наявності повноважень (в тому числі делегованих) щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» (взятої на облік постановою Ради Міністрів УРСР від 24.08.1963 № 970) станом на час покладення відповідного обов'язку статтею 23 Закону № 1805-ІІІ згідно із умовами, визначеними Порядком № 1768;
за відсутності на час покладення відповідного обов'язку статтею 23 Закону № 1805-ІІІ належним чином оформленого права власності на спірну пам'ятку - наявності повноважень (в тому числі делегованих) щодо укладення охоронних договорів Пам'ятки архітектури «Покорщина» станом на час набуття Чернігівською обласною радою права власності на спірну пам'ятку у 2010 році;
перебування Пам'ятки архітектури «Покорщина» в користуванні третіх осіб, в тому числі Козелецької районної ради Чернігівської області, зокрема в період з 30.08.2017 по 30.07.2020 згідно з договором позички від 30.08.2017 № 2, пролонгації вказаного договору та за її наявності переходу визначених останнім прав та обов'язків від Козелецької районної ради Чернігівської області до Чернігівської районної ради Чернігівської області з залученням (за наявності підстав) останньої до участі у цій справі тощо.
Зазначені недоліки не можуть бути усунені в межах касаційного провадження.
За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Без дослідження та з'ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Таким чином, для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Отже, Верховний Суд уважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи щодо предмету спору, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові.
Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень.
Водночас колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що покладення обов'язку укладення охоронного договору на неналежного суб'єкта за відсутності у нього права власності на пам'ятку культурної спадщини або делегованих повноважень не лише суперечитиме закону, але й може призвести до неефективної охорони пам'ятки культурної спадщини, оскільки такий орган не матиме необхідних правових важелів для забезпечення належного режиму використання пам'ятки культурної спадщини.
Верховний Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов'язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 цієї Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених підстав, якими Верховний Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідним давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024 підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ухвалив:
Касаційну скаргу Управління комунального майна Чернігівської обласної ради задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2024 скасувати.
Справу № 620/13801/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
Я.О. Берназюк
О.П. Стародуб