12 лютого 2026 року
м. Київ
справа № 320/5680/25
провадження № 11-443заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гімона М. М.,
суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/5680/25 за позовом Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області до Рахункової палати, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Білогородський академічний ліцей № 2 Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області, про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження у якій відкрито за апеляційною скаргою Рахункової палати на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2025 року про призначення експертизи (судді Блажівська Н. Є., Білоус О. В., Желтобрюх І. Л.; повне судове рішення складено 17 листопада 2025 року),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Білогородський академічний ліцей № 2 Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області (далі - третя особа, Ліцей № 2) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Рахункової палати (далі також - відповідач) про визнання протиправним та скасування пункту 7 резолютивної частини рішення Рахункової палати від 03 липня 2024 року № 32-1 «Про розгляд Звіту про результати міжнародного паралельного аудиту ефективності на тему «Цивільний захист у комунальних закладах загальної середньої освіти» (далі - Рішення).
2. На обґрунтування своїх вимог Ліцей № 2 посилався на те, що не допускав порушень бюджетного законодавства, а висновки Рахункової палати про нецільове використання субвенції з державного бюджету є безпідставними.
3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 17 лютого 2025 року передав адміністративний позов за інстанційною підсудністю до Верховного Суду як суду першої інстанції.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 02 квітня 2025 року прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у цій справі, постановив здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі трьох суддів.
5. Ухвалою від 18 червня 2025 року Касаційний адміністративний суд допустив заміну первинного позивача у справі № 320/5680/25 з Ліцею № 2 на належного - Білогородську сільську раду Бучанського району Київської області (далі - позивач, Рада).
6. Ухвалою від 26 червня 2025 року Касаційний адміністративний суд залучив Ліцей № 2 до участі у справі як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.
7. 07 листопада 2025 року від Ліцею № 2 надійшло клопотання про призначення судової будівельно-економічної експертизи з переліком відповідних питань, які в подальшому третя особа доповнила 13 листопада 2025 року.
Проведення експертизи третя особа просила доручити експертам Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
8. Ухвалою від 13 листопада 2025 року Касаційний адміністративний суд задовольнив клопотання Ліцею № 2 і призначив у справі комплексну судову будівельно-економічну експертизу, на розгляд якої поставив такі питання:
1) які саме роботи з капітального ремонту споруди цивільного захисту (укриття) Ліцею № 2 передбачено затвердженим робочим проєктом, дефектними актами, локальними кошторисами та в якому обсязі (у гривнях) оцінено вартість цих робіт;
2) чи містять затверджений робочий проєкт, кошторисна документація, бюджетні призначення (бюджетна програма за КПКВК 2211310), договір підряду № 56/2023 від 27 липня 2023 року чи інші документи розподіл вартості робіт за джерелами фінансування (державний бюджет / місцевий бюджет), у тому числі щодо робіт з капітального ремонту споруди цивільного захисту (облаштування укриття) в будівлі Ліцею №2;
3) чи містять бюджетні призначення (бюджетна програма за КПКВК 2211310), договір підряду № 56/2023 від 27 липня 2023 року чи інші документи обмеження щодо використання коштів державного бюджету лише на певні види робіт;
4) яким чином у робочому проєкті та кошторисній документації розподілено вартість робіт з капітального ремонту споруди цивільного захисту Ліцею № 2 - за видами робіт чи за джерелами фінансування;
5) чи виокремлено в проєктно-кошторисній документації санвузли (у тому числі на 1-му та 2-му поверхах Ліцею № 2) як окремий об'єкт фінансування чи етапу робіт із прив'язкою до конкретного джерела фінансування (державний / місцевий бюджет);
6) чи відповідає фактична оплата робіт з капітального ремонту споруди цивільного захисту (облаштування укриття) структурі кошторисної вартості та умовам фінансування, визначеним у проєктно-кошторисній документації та бюджетних асигнуваннях (КПКВК 2211310);
7) чи відповідають дії замовника вимогам бюджетного законодавства України (зокрема статті 23 Бюджетного кодексу України) щодо цільового використання бюджетних коштів;
8) чи мало місце нецільове використання замовником бюджетних коштів при оплаті робіт з облаштування споруди цивільного захисту (укриття) в будівлі Ліцею № 2 за рахунок коштів державного бюджету, якщо:
- загальна кошторисна вартість капітального ремонту укриття становить 8,6 млн грн, з яких 6,3 млн грн - кошти державного бюджет та 2,3 млн грн - кошти місцевого бюджету;
- робочий проєкт капітального ремонту споруди цивільного захисту (укриття) затверджено в цілому (без розподілу на етапи чи об'єкти фінансування за джерелами);
- кошти обох бюджетів виділено на капітальний ремонт споруди цивільного захисту в цілому без цільового призначення на окремі види робіт (зокрема облаштування санвузлів у тому числі на 1-му та 2-му поверхах);
9) чи можливе облаштування споруди цивільного захисту (укриття) без ремонту системи каналізування (заміни каналізаційного стояка) та проведення опоряджувальних робіт у санітарних вузлах на першому та другому поверхах Ліцею № 2;
10) чи відноситься приміщення санвузлів на 1-му та 2-му поверхах Ліцею № 2 до складу структури споруди цивільного захисту (укриття), яка розташована у вказаному закладі освіти.
Проведення експертизи Касаційний адміністративний суд доручив Київському науково-дослідному інституту судових експертиз. Оплату за проведення експертизи поклав на третю особу згідно з виставленим експертною установою рахунком.
Цією ухвалою суд вирішив і низку інших питань, пов'язаних із призначенням експертизи, а також зупинив провадження у справі № 320/5680/25 до одержання її результатів.
9. Судове рішення вмотивоване тим, що спірним у цій справі є питання правомірності використання коштів субвенції на капітальний ремонт систем водопостачання, водовідведення та опалення санвузлів на 1-му та 2-му поверхах Ліцею № 2, який, за позицією Рахункової палати, не був пов'язаний із будівництвом чи реконструкцією захисних споруд цивільного захисту. Для вирішення цього питання суд з метою повного та всебічного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення спору, вважав необхідним проведення експертизи.
Короткий зміст апеляційної скарги та позиція інших учасників справи
10. Рахункова палата не погодилася з таким судовим рішенням та 04 грудня 2025 року направила через підсистему «Електронний суд» до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, за змістом якої просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги Рахункова палата покликається на те, що предметом доказування у цій справі є використання субвенції з державного бюджету не за цільовим призначенням, тобто витрачання на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів, визначеним Порядком та умовами надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на облаштування безпечних умов у закладах загальної середньої освіти, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2023 року № 419 (далі - Порядок та умови № 419).
На переконання заявника, деякі поставлені судом на експертизу питання (№ 9 і № 10) не мають значення для вирішення цього спору, який полягає в тому, що станом на момент проведення капітального ремонту використання коштів субвенції на ремонт санвузлів на 1-му та 2-му поверхах Ліцею № 2, які не входять до найпростішого укриття, є нецільовим використанням коштів. Витрачаючи кошти субвенції з державного бюджету на такі цілі, у позивача і третьої особи не було жодних документів, що свідчили б про приналежність цих поверхів до споруд цивільного захисту, або неможливість проведення ремонту укриття без ремонту санвузлів на 1-му та 2-му поверхах. Відтак відповіді на поставлені судом питання не підтвердять правомірності дій позивача і третьої особи, як наслідок, не спростують висновків Рахункової палати, зроблених за результатами аудиту.
Рахункова палата вважає, що в матеріалах справи є необхідні докази для встановлення всіх обставин і надання їм оцінки, для якої не потрібні спеціальні знання.
Інші ж поставлені судом питання, на переконання скаржника, не стосуються обставин, які необхідно встановити для вирішення справи по суті та для яких необхідні спеціальні знання. Зокрема, питання стосуються дослідження змісту робочого проєкту, кошторису, договору, які, однак, не є спірними у цій справі і не стосуються питання цільового використання коштів відповідно до Бюджетного кодексу України (далі - БК України), Порядку та умов № 419. Питання ж № 7 і № 8 є саме тими питаннями, які є предметом спору в цій справі і мають вирішуватися судом, а не експертною установою. Рахункова палата звертає увагу на недопустимість передачі на розгляд експерта питань, які вирішують спір по суті позовних вимог.
11. 26 грудня 2025 року від Ліцею № 2 надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому третя особа, посилаючись на безпідставність доводів відповідача, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Третя особа вважає, що Рахункова палата не навела жодних нових доводів, які б не були предметом оцінки судом першої інстанції під час вирішення питання про призначення експертизи. Більш того, під час судового засідання в суді першої інстанції представники відповідача не заперечували проти призначення експертизи, покладаючись на розсуд суду. Однак, апеляційну скаргу подав представник, який не брав участі у судовому засіданні.
12. Позивач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що не перешкоджає перегляду судового рішення суду першої інстанції [частина четверта статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)].
Рух апеляційної скарги
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 грудня 2025 року відкрила провадження за апеляційною скаргою Рахункової палати, а ухвалою від 14 січня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Висновки Великої Палати Верховного Суду щодо порушених в апеляційній скарзі питань
14. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі й відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
15. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) [пункт 3 частини другої статті 2 КАС України].
16. Серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства частина третя статті 2 КАС України проголошує змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі.
17. Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Водночас суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 КАС України).
Тобто згідно з положеннями статті 9 КАС України суд, дотримуючись принципу змагальності, розглядаючи адміністративний позов, не обмежений ним, а зобов'язаний з'ясувати всі обставини справи, вживши для цього визначені законом необхідні заходи, зокрема щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.
18. Принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а в разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази. Інакше кажучи, КАС України безпосередньо уповноважує адміністративний суд на активну участь у доказуванні в адміністративній справі, наділяє його повноваженнями на збирання доказів, що мають значення для правильного вирішення спору по суті.
19. Стаття 90 КАС України визначає, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
20. Відповідно до положень статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
21. Згідно зі статтею 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування; предметом доказування є обставини, якіпідтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення; сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень; суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
22. У цьому контексті, беручи до уваги словесну конструкцію частини першої статті 72 КАС України «дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів)», можна сформулювати визначення належного доказу як доказу, який має логічний зв'язок з обставинами, що становлять предмет доказування, а цей предмет, у свою чергу, складають факти матеріально-правого та процесуального характеру.
Як уже зазначено, предметом перевірки суду в адміністративній справі є обставини, на яких ґрунтуються вимоги і заперечення учасників справи. Такі обставини суд встановлює на підставі доказів, зокрема висновків експертів. З огляду на принцип офіційного з'ясування обставин справи суд має сприяти учасникам справи в отриманні доказів.
23. Так, відповідно до частин першої, четвертої та п'ятої статті 102 КАС України суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи призначає експертизу у справі за сукупності таких умов: 1) для з'ясування обставин, що мають значення для справи, необхідні спеціальні знання у сфері іншій, ніж право, без яких встановити відповідні обставини неможливо; 2) жодною стороною не наданий висновок експерта з цих самих питань або висновки експертів, надані сторонами, викликають обґрунтовані сумніви щодо їх правильності.
Питання, з яких має бути проведена експертиза, що призначається судом, визначаються судом.
Учасники справи мають право запропонувати суду питання, роз'яснення яких, на їх думку, потребує висновку експерта. У разі відхилення або зміни питань, запропонованих учасниками справи, суд зобов'язаний мотивувати таке відхилення або зміну.
24. Згідно із частиною першою статті 103 КАС України про призначення експертизи суд постановляє ухвалу, в якій зазначає підстави проведення експертизи, питання, з яких експерт має надати суду висновок, особу (осіб), якій (яким) доручено проведення експертизи, перелік матеріалів, що надаються для дослідження, та інші дані, які мають значення для проведення експертизи.
Матеріали, необхідні для проведення експертизи, експерту надає суд, якщо експертиза призначена судом, або учасник справи, якщо експертиза проводиться за його замовленням. При призначенні експертизи суд з урахуванням думки учасників справи визначає, які саме матеріали необхідні для проведення експертизи. Суд може також заслухати призначених судом експертів з цього питання. Копії матеріалів, що надаються експерту, можуть залишатися у матеріалах справи (частина перша статті 105 КАС України).
25. Статтею 110 КАС України визначений зміст комплексної експертизи. Так, комплексна експертиза проводиться не менш як двома експертами різних галузей знань або різних напрямів у межах однієї галузі знань. У висновку експертів зазначається, які дослідження і в якому обсязі провів кожний експерт, які факти він встановив і яких висновків дійшов. Кожен експерт підписує ту частину висновку, яка містить опис здійснених ним досліджень, і несе за неї відповідальність. Загальний висновок роблять експерти, компетентні в оцінці отриманих результатів і формулюванні єдиного висновку. У разі виникнення розбіжностей між експертами висновки оформлюються відповідно до частини другої статті 109 цього Кодексу.
26. Призначаючи комплексну судову будівельно-економічну експертизу, суд першої інстанції виходив з того, що спірним у цій справі є питання правомірності використання коштів субвенції на капітальний ремонт систем водопостачання, водовідведення та опалення санвузлів на 1-му та 2-му поверхах Ліцею № 2, який, за позицією Рахункової палати, не був пов'язаний із будівництвом чи реконструкцією захисних споруд цивільного захисту. Для повного і всебічного розгляду справи в межах цього спору суд першої інстанції вбачав необхідність у спеціальних знаннях, а реалізація такої необхідності здійснюється у спосіб призначення у справі експертизи.
27. Проаналізувавши обсяг визначених судом питань у взаємозв'язку зі змістом спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав вважати, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права. При цьому Велика Палата Верховного Суду враховує, що встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою саме суду першої інстанції і лише у виключних випадках - суду апеляційної інстанції, що передбачено статтями 73, 74, 75, 76, 90, 308 КАС України.
Обставини, задля встановлення яких суд призначив експертизу, безпосередньо відносяться до предмета доказування у справі, оскільки стосуються тих обставин, на які посилаються сторони щодо підстав позову і заперечень на нього. Зокрема, стосуються змісту і характеру діяльності позивача і третьої особи під час використання коштів субвенції з державного бюджету, що і було предметом перевірки Рахунковою палатою. Ці обставини як такі, що мають істотне значення для справи, суд повинен встановити у судовому процесі з дотриманням вимог процесуальних норм, зокрема щодо змагальності сторін, офіційного з'ясування обставин у справі та засобів доказування.
28. Доводи Рахункової палати про те, що питання № 7 і № 8 є саме тими питаннями, які є предметом спору в цій справі і мають вирішуватися судом, а не експертною установою, Велика Палата Верховного Суду до уваги не бере, адже за змістом статті 108 КАС України висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом з іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу.
Тобто відсутні підстави вважати, що після отримання висновку експертів з поставлених питань суд не здійснить його оцінку відповідно до вище наведених норм процесуального права, які для суду є обов'язковими.
29. Ураховуючи предмет доказування в цій справі, а також обґрунтовану необхідність у спеціальних знаннях, з метою повного та всебічного з'ясування обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, суд першої інстанції, керуючись принципом офіційного з'ясування всіх обставин у справі, дійшов правильного висновку щодо необхідності призначення комплексної судової будівельно-економічної експертизи, що, своєю чергою, відповідно до частини другої статті 236 КАС України є підставою для зупинення провадження у справі.
30. Довід Рахункової палати в апеляційній скарзі, що призначення судом експертизи у справі спрямовано на «затягування» розгляду справи, яка знаходиться в провадженні суду, спростовується, зокрема, тим, що без отримання висновку експерта з поставлених судом питань існує ризик неповного з'ясування обставин справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
31. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
32. З огляду на викладене вище апеляційна скарга Рахункової палати залишається без задоволення, а ухвала Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року - без змін.
33. За такого результату апеляційного перегляду справи передбачених статтею 139 КАС України підстав для розподілу судових витрат у справі немає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
Апеляційну скаргу Рахункової палати залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2025 року у справі № 320/5680/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. М. Гімон
Судді:О. О. БанаськоО. В. Кривенда
О. В. БілоконьМ. В. Мазур
О. Л. БулейкоС. Ю. Мартєв
О. А. ГубськаН. С. Стефанів
А. А. ЄмецьТ. Г. Стрелець
Л. Ю. КишакевичІ. В. Ткач
В. В. КорольВ. Ю. Уркевич
С. І. КравченкоН. В. Шевцова