11 лютого 2026 року
м. Київ
cправа № 918/379/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Бакуліна С. В. головуючий (доповідач), Кібенко О.Р., Студенець В.І.,
за участю секретаря судового засідання - Федорченка В.М.,
прокурора - Красножон О.М.,
представників:
позивача - не з'явились,
відповідача-1 - не з'явились,
відповідача-2 - не з'явились,
третьої особи - не з'явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Неглядюка Віталія Івановича
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 12.11.2024 (головуючий суддя - Миханюк М.В., судді: Юрчук М.І., Тимошенко О.М.) та рішення Господарського суду Рівненської області від 15.08.2024 (суддя Романюк Ю.Г.)
у справі №918/379/24
за позовом керівника Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної ради
до 1. Радивилівського професійного ліцею,
2. Фізичної особи-підприємця Неглядюка Віталія Івановича,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Міністерство освіти і науки України,
про визнання недійсними додаткових угод і стягнення 124 496,96 грн,
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної ради звернувся до Господарського суду Рівненської області з позовом до Радивилівського професійного ліцею (далі по тексту також - Ліцей) та Фізичної особи-підприємця Неглядюка Віталія Івановича (далі також ФОП Неглядюк В.І.) про визнання недійсними додаткових угод до договору №5 на постачання пелет паливних гранульованих від 25.01.2022: №2 від 08.02.2022, №3 від 01.07.2022, а також про стягнення 124 496,95 грн - розміру переплати, що відбулась у зв'язку з неправомірним збільшенням ціни.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірні додаткові угоди були укладені з порушенням вимог частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі", якою встановлене обмеження щодо максимального збільшення ціни за одиницю товару після укладення договору на рівні 10%. Водночас укладення додаткових угод №№2,3 призвело до збільшення вартості товару в загальному на 20,9%.
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
3. За результатами проведеної закупівлі UA-2021-12-15-004828-b між Радивилівським професійним ліцеєм (Замовник) та ФОП Неглядюком В.І. (Постачальник) укладено договір №5 на постачання пелет паливних гранульованих від 25.01.2022.
4. Пунктом 1.1 договору визначено, що постачальник зобов'язується передати у власність Покупцю Товар, визначений у пункті 1.2 (пелети паливні гранульовані) цього договору (надалі - Товар), а Покупець прийняти та оплатити вартість Товару за ціною, визначеною в Специфікації (додаток 1 до договору), що є невід'ємною частиною договору.
5. Згідно зі специфікацією сторони погодили кількість (289 тон) і вартість товару (6 490,00 грн без ПДВ).
6. Відповідно до пункту 3.1 договору, ціна цього договору становить 1 875 610,00 грн.
7. У подальшому між сторонами було укладено ряд додаткових угод, якими ціну за одиницю товару було збільшено на 20,9%, а саме:
- 08.02.2022 - №2, якою збільшено ціну за одиницю товару до 7 135 грн (збільшено на 9,94% від ціни, визначеної у договорі). Підставою укладення додаткової угоди була довідка Рівненської торгової промислової палати від 28.01.2022 №56.03/47, згідно якої ціна на пелети гранульовані (розфасовані в мішки 30-45 кг) на січень 2022 року становить орієнтовно - 7 135 - 7 800 грн/т;
- 01.07.2022 - №3, якою збільшено ціну за одиницю товару до 7 847 грн (тобто на 20,9% більше по відношенню до ціни вказаної у договорі від 25.01.2022). Підставою укладення додаткової угоди була довідка Рівненської торгової промислової палати від 10.06.2022 №56.0-3/198, згідно якої ціна на пелети гранульовані (розфасовані в мішки 30- 45 кг) на червень 2022 року становить орієнтовно становить 7 615 - 8 450 грн/т.
8. На виконання договору №5 ФОП Неглядюк В.І. поставив 109,59 тон пелет гранульованих на загальну суму 835 762,66 грн, що підтверджується видатковими накладними:
9. На переконання прокуратури, укладаючи додаткові угоди №№2,3 до договору №5 та збільшуючи ціну товару на 20,9% від передбаченої правочином, сторони діяли усупереч Закону "Про публічні закупівлі", а тому ці угоди підлягають визнанню недійсними в судовому порядку, а надмірно сплачені кошти - стягненню з ФОП Неглядюка В.І. на користь позивача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
10. Господарський суд Рівненської області рішенням від 15.08.2024 у справі №918/379/24, яке Північно-західний апеляційний господарський суд залишив без змін постановою від 12.11.2024, позов задовольнив:
- визнав недійсною додаткову угоду №2 від 08.02.2022 до договору про закупівлю №5 від 25.01.2022, укладену між Радивилівським професійним ліцеєм та ФОП Неглядюком В.І.;
- визнав недійсною додаткову угоду №3 від 01.07.2022 до договору про закупівлю №5 від 25.01.2022, укладену між Радивилівським професійним ліцеєм та ФОП Неглядюком В.І.;
- стягнув з ФОП Неглядюка В.І. на користь Рівненської обласної ради кошти у розмірі 124 496,95 грн;
- стягнув з ФОП Неглядюка В.І. на користь Рівненської обласної прокуратури 9 084 грн - судового збору.
11. В обґрунтування зазначених рішень, суди, з посиланням на статті 203, 215, 216, 525, 526, 651, 652, 1212 Цивільного кодексу (далі - ЦК) , статтю 41 Закону "Про публічні закупівлі", постанови Верховного Суду від 07.09.2022 у справі №927/1058/21, від 24.01.2024 у справі №922/2321/22, від 12.09.2019 у справі №915/1868/18, від 18.06.2021 у справі №927/491/19, докази, наявні в матеріалах справи, дійшли висновків, що додаткові угоди №№2,3 до договору №5 на постачання пелет паливних гранульованих від 25.01.2022 суперечать наведеним нормам Цивільного кодексу України (далі - ЦК) та Закону "Про публічні закупівлі," тому підлягають визнанню недійсними. Суди вказали, що оскільки внаслідок виконання позивачем своїх зобов'язань фінансового характеру за оспорюваними угодами відповідачем-2 було отримано грошові кошти на загальну суму 124 496,95 грн, які є такими, що були безпідставно ним одержані (підстава їх набуття відпала), то відповідач зобов'язаний повернути їх позивачу, що відповідає приписам статей 216, 1212 ЦК.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її обґрунтування. Доводи інших учасників справи
12. ФОП Неглядюк В.І. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Господарського суду Рівненської області від 15.08.2024 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду у справі №918/379/24, та прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог, або залишити без розгляду відповідний позов, який поданий органом прокуратури в інтересах неналежного позивача.
13. Підставою касаційного оскарження ФОП Неглядюк В.І. визначив пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), зазначаючи про неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду України, викладених в постанові від 02.10.2013 у справі №6-88цс13, щодо застосування Глави 83 ЦК, та Верховного Суду, викладених в постановах: від 24.01.2024 у справі №922/2321/22, від 12.03.2018 у справі №826/9672/17, від 19.03.2019 у справі №910/2491/18, від 19.02.2019 у справі №925/226/18, від 30.07.2020 у справі №904/5598/18, від 01.09.2020 у справі №911/1534/19, щодо застосування статті 53 ГПК, статті 23 Закону "Про прокуратуру", статті 41 Закону "Про публічні закупівлі".
14. Від Дубенської окружної прокуратури та Міністерства освіти і науки України надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких зазначено, що суди попередніх інстанцій правильно встановили обставини справи, належно оцінили зібрані у справі докази та ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, з урахуванням відповідних висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах. З огляду на викладене заявники просять відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін оскаржувані судові рішення.
15. Верховний Суд ухвалою від 05.02.2025 зупинив провадження у справі №918/379/24, відкрите за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця Неглядюка Віталія Івановича на рішення Господарського суду Рівненської області від 15.08.2024 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 12.11.2024, до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи №920/19/24 та оприлюднення в установленому законом порядку повного тексту судового рішення.
16. Розгляд справи №920/19/24 завершено прийняттям постанови від 21.11.2025 (повний текст постанови оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 15.12.2025), у зв'язку з чим, Верховний Суд ухвалою від 13.01.2026 поновив касаційне провадження у справі №918/379/24.
Позиція Верховного Суду
Щодо доводів про порушення норм процесуального права та відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Рівненської обласної ради
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
19. Частинами третьою та п'ятою статті 53 України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
20. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статті 174 цього Кодексу.
21. За змістом частин першої, третьої, четвертої статті 23 Закону "Про прокуратуру", представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
22. З системного аналізу вказаних правових норм вбачається, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
24. З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
25. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи №806/1000/17).
26. У даному випадку загроза порушення інтересів держави полягає у порушенні чинного законодавства про публічні закупівлі.
27. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
28. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
29. "Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
30. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
31. Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37 - 39, 45 постанови від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави: - прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу; - бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк; - звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення; - невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо; - прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
32. Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, у спірних правовідносинах судам необхідно дослідити: чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; чи дотримано прокурором розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора.
33. При цьому самого лише посилання прокурора про виявлення ним порушення інтересів держави та невжиття органом державної влади (позивачем у справі), на який покладено обов'язок щодо судового захисту інтересів держави, відповідних дій для такого захисту, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом пункту 2 частини четвертої статті 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
34. У справі №918/379/24, прокурором визначено позивачем Рівненську обласну раду.
35. Частиною першою статті 5 Бюджетного кодексу України (далі - БК) передбачено, що бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.
36. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 7 БК бюджетна система України ґрунтується, зокрема, на принципах ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
37. Згідно з положеннями статті 22 БК розпорядники бюджетних коштів, що уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків бюджету, зобов'язані ефективно та раціонально використовувати бюджетні кошти, чим сприяти недопущенню порушень інтересів держави у бюджетній сфері.
38. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує, зокрема, досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень (пункт 3 частини першої статті 26 БК).
39. Відповідно до частини третьої статті 26 БК розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.
40. Суди встановили, що відповідно до статуту Ліцею, останній є державним професійно-технічним начальним закладом другого атестаційного рівня, що забезпечує реалізацію права громадян на здобуття освіти (пункт 1.1 Статуту). Згідно з пунктом 5.1 Статуту управління ліцеєм здійснюється Міністерством освіти і науки України через управління освіти і науки Рівненської обласної державної адміністрації.
41. Разом з тим, Рівненською обласною радою 04.11.2022 було прийнято рішення №583 "Про надання згоди на передачу у спільну власність територіальних громад області цілісних майнових комплексів закладів професійної (професійно-технічної) освіти".
42. Суди встановили, що на цей час Ліцей хоча і є державною власністю, проте перебуває в процесі передання до спільної власності територіальних громад сільських, селищних рад області.
43. Положенням про Міністерство освіти і науки України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №630 (далі - Положення), визначено, що Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, яке забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, юрисдикція якого поширюється на всю територію України.
44. Пунктом 1 Положення передбаченого що, Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
45. Підпунктом 77-2 пункту 4 Положення визначено, що Міністерство розподіляє освітні субвенції та державне фінансування середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти та стипендійний фонд закладів освіти, що перебувають у сфері його управління.
46. Відповідно до підпунктів 3-5 пункту 5 Положення Міністерство контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; організовує планово-фінансову роботу в апараті МОН, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових i матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку; забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів.
47. Таким чином, у розумінні частини першої статті 22 БК, Міністерство є головним розпорядником бюджетних коштів у сфері освіти та розпорядником вищого рівня по відношенню до Ліцею.
48. Разом із тим, згідно із розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №831-р "Питання управління державними закладами професійної (професійно-технічної) освіти, підпорядкованими Міністерству освіти і науки" до завершення процедури передачі з державної у комунальну власність підпорядкованих Міністерству освіти і науки державних закладів професійної (професійно-технічної) освіти обласним держадміністраціям передано для тимчасового виконання повноваження, зокрема, щодо здійснення матеріально-технічного і фінансового забезпечення закладів освіти, аналізу та контролю за провадженням їх фінансово-господарської діяльності.
49. Отже, на даний час фінансування закладів (професійно-технічної) освіти передано на місцевий рівень.
50. Суди встановили, що відповідно до статті 90 БК видатки для Ліцею здійснюються з обласного бюджету Рівненської області.
51. Згідно з інформацією Управління державної казначейської служби України у Радивилівському районі Рівненської області №02-13-06/123 від 15.02.2024 закупівля за спірним договором проведена за рахунок обласного бюджету Рівненської області.
52. Встановлення законності, достовірності, економічної ефективності діяльності учасників бюджетного процесу є завданням бюджетного контролю, що здійснюється як спеціальними органами державного фінансового контролю відповідно до Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", так і учасниками бюджетною процесу в межах компетенції.
53. Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами) (частина третя статті 19 БК).
54. Водночас, нецільове використання бюджетних коштів порушує принципи бюджетної системи України, визначені статтею 7 БК, а саме: принципи ефективності та результативності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості та неупередженості, публічності та прозорості, що призводить до зайвих бюджетних витрат, неналежного використання державних цільових програм у сфері освіти, корупційних діянь при здійсненні державних закупівель тощо.
55. Порушення законодавства про публічні закупівлі внаслідок укладенні додаткових угод, якими безпідставно та протиправно збільшується ціна на товар, унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і створює загрозу інтересам держави.
56. Як наслідок, вказане призведе до необхідності додаткового витрачання коштів з бюджету та свідчить про нераціональне та неефективне використання бюджетних коштів, що створює загрозу порушення інтересів держави у бюджетній сфері.
57. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, здійснюючи розподіл коштів місцевого бюджету, в т.ч. фінансуючи діяльність Ліцею, Рівненська обласна рада являється належним позивачем у позовах, які стосуються стягнення збитків, нанесених обласному бюджету внаслідок нераціонального використання його коштів.
58. У касаційній скарзі скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 30.07.2020 у справі №904/5598/18, від 01.09.2020 у справі №911/1534/19, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17, від 24.01.2024 у справі №922/2321/22. Скаржник наголошує, що у вказаних справах сформований висновок про те, що належним позивачем у спірних правовідносинах є Державна аудиторська служба.
59. Однак, указані доводи скаржника не можуть бути підставою для зміни або скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки Держаудитслужба є лише одним з органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. У постановах Верховного Суду, про неврахування яких зазначає скаржник, хоча й зазначено, що Держаудитслужба є належним позивачем у подібних спорах, однак не вказано, що виключно цей орган може набувати такого статусу.
60. Водночас, закон не зобов'язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок міститься в постановах Верховного Суду від 18.06.2021 у справі №927/491/19, від 25.02.2021 у справі №912/9/20, від 19.08.2020 у справі №923/449/18.
61. За таких обставин керівник Дубенської окружної прокуратури правильно визначив Рівненську обласну раду позивачем у цій справі.
62. В той же час, підставою реалізації прокурором представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка позивача, який після виявлення порушень законодавства, про які повідомлено окружною прокуратурою, мав право звернутись до суду щодо захисту порушених інтересів.
63. Дубенською окружною прокуратурою про порушення законодавства про публічні закупівлі при укладенні додаткових угод було повідомлено Рівненську обласну раду листом від 31.07.2023 №51-2514ВИХ-23.
64. Водночас у відповіді від 04.08.2023 №09-2639/01 Рівненська обласна рада зазначила, що не наділена повноваженнями щодо вжиття відповідних заходів, зазначених у зверненні.
65. Дубенською окружною прокуратурою 27.02.2024 за №51/2-211ВИХ-24 повторно скерований лист до Рівненської обласної ради з указаних питань. Проте у відповіді від 14.03.2024 №09-890/1 прокуратуру повторно проінформовано про те, що обласною радою не вживались заходи щодо оскарження додаткових угод до договору від 25.01.2022 №5 та стягнення з ФОП Неглядюка В.І. надмірно сплачених коштів.
66. Відтак окружною прокуратурою правильно кваліфіковано вищевказане як бездіяльність відповідного органу та, як наслідок, встановлено достатні та обґрунтовані підстави для реалізації представницьких повноважень. Відповідно, доводи скаржника про те, що у цій справі прокурор не немає передбачених законом виключних підстав для звернення до суду за захистом інтересів держави, а також про неврахування судами відповідних правових висновків Верховного Суду, колегія суддів вважає безпідставними.
Щодо доводів про порушення судами норм матеріального права в частині вирішення спору за вимогами про визнання додаткових угод недійсними
67. Відповідно до преамбули Закону "Про публічні закупівлі", цей Закон визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад.
68. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
69. Як зазначено в частині першій статті 41 Закону "Про публічні закупівлі", договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
70. Згідно з частиною четвертої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі", умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов'язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.
71. Разом з тим пункт 2 частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі" встановлено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема збільшення ціни за одиницю товару до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.
72. Відповідно до частини першої статті 651 ЦК зміна договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Варто відмітити, що Закон не містить виключень з цього правила.
73. Отже, відповідно до вказаних норм, зміна істотних умов договору про закупівлю (збільшення ціни за одиницю товару) є правомірною виключно за таких умов: відбувається за згодою сторін; порядок зміни умов договору має бути визначений самим договором (відповідно до проекту, що входив до тендерної документації); підстава збільшення - коливання ціни такого товару на ринку, що обґрунтоване і документально підтверджене постачальником; ціна за одиницю товару може збільшуватися не більше ніж на 10%; загальна сума (ціна) договору не повинна збільшуватися.
74. Відповідно до частини першої статті 203 ЦК зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
75. Згідно з частиною першою статті 215 ЦК підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частиною першою - третьою, п'ятою, шостою статті 203 цього Кодексу.
76. Частиною третьою статті 215 ЦК передбачено, що якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).
77. Суди встановили, що укладаючи договір №5 на постачання пелет паливних гранульованих від 25.01.2022, сторони дійшли згоди щодо усіх істотних умов, зокрема визначивши ціну за 1 тону товару на рівні 6 490,00 грн.
78. В подальшому між сторонами укладено ряд додаткових договорів, якими підвищено ціну на 20,9%, тобто вище ніж максимально можливе збільшення ціни, передбачене пунктом 2 частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі".
79. З огляду на викладене вище колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання недійсними оспорюваних додаткових угод внаслідок їх укладення всупереч положенням пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі".
80. Скаржник вважає неправильним таке застосування положень статті 41 Закону "Про публічні закупівлі, оскільки на його думку, указана норма передбачає можливість для сторін договору про закупівлю протягом строку його дії неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку. Головною умовою для внесення відповідних змін, є доведення обставин коливання ціни такого товару на ринку, а також внесення змін не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю.
81. Колегія суддів відхиляє зазначені доводи скаржника, оскільки у постанові Великої Палати Верховного суду від 24.01.2024 у справі №922/2321/22 викладено правову позицію про те, що ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК та пункті 2 частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі", проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.
82. Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2025 у справі №920/19/24 (до розгляду якої зупинявся розгляд касаційної скарги у цій справі) не відступила від висновку про застосування норми права, викладеного у постанові від 24.01.2024 у справі №922/2321/22 та зазначила, таке:
"131. До того ж застосована законодавцем при формулюванні цієї норми конструкція "не частіше ніж один раз на 90 днів" фактично надає можливість вносити зміни до ціни товару неодноразово, але лише в межах дозволеного відсоткового збільшення ціни за одиницю товару - не більше 10 %...
"150. Отже, норми пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону №922-VIII визначають правила внесення змін до договору про закупівлю без проведення нової процедури закупівлі, зокрема, надаючи можливість внесення цих змін у разі збільшення ціни товару, однак за умови, що сукупне значення збільшення ціни при послідовних змінах до договоруне повинне перевищувати нормативно визначеного граничного (порогового) відсоткового значення суми, визначеної в договорі про закупівлю, а не застосовуватися щоразу до кожного окремого випадку внесення змін. Такі послідовні зміни не повинні спрямовуватися на ухиляння від виконання положень цієї норми Закону №922-VIII.
151. Інший підхід до розуміння положень пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону №922-VIII, який передбачає щоразу з кожним внесення змін можливість збільшення ціни договору до 10 %, тобто можливість необмеженого збільшення ціни (понад 10 % ціни договору закупівлі) при незмінному загальному розмірі суми закупівлі, може призвести до нівелювання мети законодавчого регулювання процедур закупівлі, адже відкриває шлях до маніпулювання учасниками загальною вартістю пропозицій, внаслідок чого відкривається можливість під час процедури усунути конкурентів, запропонувавши найнижчу ціну, та після укладення договору підвищити ціну до рівня економічно обґрунтованої.
152. Укладення додаткових угод до договору про закупівлю щодо зміни ціни на товар із урахуванням подібного підходу спотворюватиме результати торгів та зводитиме нанівець економію, яку було отримано під час підписання договору, та, як наслідок, робитиме результат закупівлі невизначеним й зумовлюватиме неефективне використання бюджетних коштів, що є прямим порушенням принципів процедури закупівлі, визначених преамбулою та статтею 5 Закону № 922-VIII.
153. Окрім того, збільшення ціни може призвести до того, що кількість товарів настільки зменшиться, що виконання договору закупівлі в такому обсязі не відповідатиме господарській меті укладення замовником договору закупівлі.
154. До того ж застосування підходу, який передбачає можливість збільшувати ціну за одиницю товару більше ніж на 10 % пропорційно збільшенню ціни товару на ринку, у разі коливання ціни цього товару, спотворюватиме принцип добросовісної конкуренції серед учасників.
155. Велика Палата Верховного Суду з урахуванням наведеного вище аналізу нормативного припису пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону №922-VIII, беручи до уваги усталену та послідовну судову практику, вважає, що зміна тлумачення зазначеної норми та запровадження протилежного підходу щодо можливості неодноразового збільшення ціни товару на 10% при кожному внесенні змін до договору про закупівлю більше нагадує власне зміну цієї норми та, як наслідок, порушуватиме принцип правової визначеності.".
83. Відтак, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, збільшення загальної ціни товару за спірними додатковими угодами на 20,9% нівелює мету правового регулювання Закону "Про публічні закупівлі", яка полягає в забезпеченні ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенні конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобіганні проявам корупції в цій сфері та розвитку добросовісної конкуренції, оскільки продавці з метою перемоги можуть під час проведення процедури закупівлі пропонувати ціну товару, яка нижча за ринкову, а в подальшому, після укладення договору про закупівлю, вимагати збільшити цю ціну, мотивуючи коливаннями ціни такого товару на ринку.
84. Крім того, колегія суддів враховує, що закріплення можливості сторін змінити умови укладеного договору шляхом збільшення ціни за одиницю товару до 10% є запобіганням ситуаціям, коли внаслідок істотної зміни обставин укладений договір стає вочевидь невигідним для постачальника.
85. Так, стаття 652 ЦК передбачає, що у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений або розірваний за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов'язання. Зміна обставин є істотною, якщо вони змінилися настільки, що, якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах. Через зміну істотних обставин договір може бути змінений за рішенням суду на вимогу заінтересованої сторони за наявності одночасно таких умов: 1) в момент укладення договору сторони виходили з того, що така зміна обставин не настане; 2) зміна обставин зумовлена причинами, які заінтересована сторона не могла усунути після їх виникнення при всій турботливості та обачності, які від неї вимагалися; 3) виконання договору порушило б співвідношення майнових інтересів сторін і позбавило б заінтересовану сторону того, на що вона розраховувала при укладенні договору; 4) із суті договору або звичаїв ділового обороту не випливає, що ризик зміни обставин несе заінтересована сторона.
86. Тобто, передбачена законодавством про публічні закупівлі норма застосовується, якщо відбувається значне коливання (зростання) ціни на ринку, яке робить для однієї сторони договору його виконання вочевидь невигідним, збитковим (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.06.2021 у справі №927/491/19).
87. Здійснюючи оцінку наявних у матеріалах справи доказів, суди попередніх інстанцій встановили, що перше збільшення ціни відбулося на підставі довідки, яка була отримана відповідачем-2 через 3 дні після укладення договору. При цьому суди врахували, що відповідач-2 не надав доказів збільшення ціни товару в період 25.01.2022 - 28.01.2022, а також доказів того, що виконання договору стало для нього збитковим. Також суди встановили, що з січня 2022 року (коли сторонами укладено договір №5) до червня 2022 року (коли сторонами укладено додаткову угоду №3) ціна на ринку на аналогічний товар орієнтовано зросла на 6,7%-8,3% тоді як ціна за одиницю товару за спірними додатковими угодами з січня по липень 2022 року зросла на 20,9%. При цьому суди не встановили обставин які б підтверджували, що указане збільшення ціни аналогічного товару на ринку робить виконання договору для другого відповідача збитковим.
88. Відтак колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що відповідачі не обґрунтували існування правових підстав для підписання додаткових угод №№2,3 та не спростували доводи прокурора про невідповідність зазначених угод пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону "Про публічні закупівлі".
Щодо доводів про помилкове застосування судами статті 1212 ЦК та неврахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду України від 02.10.2013 у справі №6-88цс13
89. Суди попередніх інстанцій установили, що за період дії договору №5, ФОП Неглядюк В.І. поставив 109,59 тон пелет гранульованих, тоді як Ліцей сплатив 835 762,66 грн.
90. У той же час, враховуючи що додаткові угоди №№2,3 до договору №5 на постачання пелет паливних гранульованих від 25.01.2022 є недійсними та не породжують правових наслідків, правовідносини між відповідачами щодо ціни товару повинні регулюватись самою угодою, тобто з урахуванням вартості на рівні 6 490,00 грн.
91. Отже, відповідачу 1 належало сплатити відповідачу 2 за отриманий товар 711 265,70 грн (109,59*6490), що на 124 496,95 грн (835 762,66 - 711265,71) менше фактично сплаченого.
92. Згідно з частиною першою статті 216 ЦК недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов'язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.
93. Відповідно до частини першої статті 1212 ЦК особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.
94. Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 1212 ЦК положення цієї глави застосовуються також до вимог про повернення виконаного за недійсним правочином.
95. З урахуванням того, що внаслідок виконання відповідачем 1 своїх зобов'язань фінансового характеру за оспорюванню угодою відповідачем 2 було отримано грошові кошти на загальну суму 124 496,95 грн, які є такими, що були безпідставно одержані відповідачем (підстава їх набуття відпала), то відповідач 2 зобов'язаний повернути їх позивачу, що відповідає приписам статей 216, 1212 ЦК.
96. Скаржник вважає, що в цій частині позовних вимог, суди не врахували висновок викладений у постанові Верховного Суду України від 02.10.2013 у справі №6-88цс13, про те, що у разі виникнення спору стосовно набуття майна або його збереження без достатніх правових підстав договірний характер спірних правовідносин виключає можливість застосування до них судом положень глави 83 ЦК.
97. Колегія суддів відхиляє зазначені доводи, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.01.2024 у справі №922/2321/22, яка є подібною до справи №918/379/24, задовольняючи позов в частині стягнення коштів, керувалася зокрема, нормами частини першої статті 216, частини першою статті 1212, пункту 1 частини третьої статті 1212 ЦК. При цьому Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на те, що оспорювані додаткові угоди є недійсними і не породжують правових наслідків, правовідносини між позивачем-2 і відповідачем щодо ціни електричної енергії за одиницю товару мали регулюватись договором, позивач-2 сплатив відповідачеві вартість електричної енергії згідно з ціною, визначеною у додаткових угодах, дійшла висновку, що грошові кошти в сумі, заявленій до стягнення, є такими, що були безпідставно одержані відповідачем, підстава їх набуття відпала, а тому відповідач зобов'язаний їх повернути позивачу-2, що відповідає приписам статей 216, 1212 ЦК.
98. Тобто у вказаній постанові Великою Палатою Верховного Суду було сформульовано висновок про те, що стягнення оспорюваної суми грошових коштів у подібних правовідносинах має відбуватися саме за положеннями статей 216, 1212 ЦК.
99. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, від 03.07.2019 у справі №127/2209/18, від 10.11.2021 у справі №825/997/17 зазначила, що незалежно від того, чи перераховані всі постанови, в яких викладено правову позицію, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.
100. З огляду на викладене вище у спірних правовідносинах підлягає застосуванню саме правова позиція, викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24.01.2024 у справі №922/2321/22, яка була врахована судами попередніх інстанцій під час вирішення спору у справі №918/379/24.
101. Відтак доводи касаційної скарги про наявність підстав для зміни або скасування оскаржуваних судових рішень не підтвердились.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та розподіл судових витрат
102. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 ГПК суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
103. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 309 ГПК).
104. Ураховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали свого підтвердження під час касаційного провадження, у зв'язку з чим немає підстав для задоволення касаційної скарги.
105. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК покладається на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1.Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Неглядюка Віталія Івановича залишити без задоволення.
2.Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 12.11.2024 та рішення Господарського суду Рівненської області від 15.08.2024 у справі №918/379/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий С.В. Бакуліна
Судді О.Р. Кібенко
В.І. Студенець