27 січня 2026 року м. Дніпросправа № 160/18519/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),
суддів: Малиш Н.І., Кругового О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2025 р. (суддя Дєєв М.В.) в адміністративній справі №160/18519/25 за позовом Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, про визнання протиправним та скасування висновку, -
Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі: «КОД ДК 021:2015 44160000-9 - МАГІСТРАЛІ, ТРУБОПРОВОДИ, ТРУБИ, ОБСАДНІ ТРУБИ, ТЮБІНГИ ТА СУПУТНІ ВИРОБИ (ТРУБИ НАПІРНІ З ПОЛІТИЛЕНУ ДЛЯ ПОДАЧІ ХОЛОДНОЇ ВОДИ) (ідентифікатор закупівлі UА-2025-04-24-010653-а) від 13.06.2025, щодо зобов'язання Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради здійснити заходи, які направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та оприлюднення через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку».
В обґрунтування позовної вимоги вказувалось на те, що спірний Висновок позивач вважає таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки Замовник здійснює закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі», з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178. При укладанні Договору поставки № 222Т від 26.05.2025 за вищевказаною закупівлею, замовник не відступав від проекту Договору.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2025 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку загального позовного провадження, адміністративний позов задоволено.
У поданій апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції дійшов хибного висновку про те, що у пункті 9.2 проекту Замовником чітко зазначено та врегульовано порядок змін умов договору. Натомість, у цьому пункті проекту договору міститься лише вказівка на форму внесення змін та перераховано випадки, які слугують для внесення змін без зазначення порядку змін умов договору. Замовнику при формування тендерної документації, у проекті договору слід передбачити усі ті умови договору про закупівлю, які слід погодити з учасником процедури закупівлі який виявив бажання брати участь у публічній закупівлі, оскільки в іншому випадку, замовник своїми діями допускає нівелювання вимог Закону та штучно обмежує коло потенційних учасників закупівлі.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обгрунтоване, вказуючи на те, що окрім випадків змін до істотних умов Договору, Замовником був врегульований у відповідному проекті порядок оформлення таких змін. Суд першої інстанції підтвердив, що Замовником не було здійснено порушення на стадії підготовки Тендерної документації, адже в проекті договору, що є невід'ємною частиною цієї документації (Додатко №4), в пункті 9.2 міститься порядок змін до умов цього договору.
Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження наявними у справі матеріалами у відповідності до статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтування обраного апеляційним судом виду провадження наведено в ухвалі суду від 14 жовтня 2025 р.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
Східний офіс Держаудитслужби видав наказ від 02.06.2025 №152 «Про початок здійснення моніторингу закупівель», згідно з переліком, серед яких також була включена закупівля позивача, унікальний номер якої UА-2025-04-24-010653-а. Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані оприлюднення інформації про закупівлю, відповідність тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2022 №922-VIII (далі - Закон № 922) з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі -Особливості), розгляд тендерних пропозицій, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель КП «ДНІПРОВОДОКАНАЛ» ДМР (далі - КП «ДНІПРОВОДОКАНАЛ» ДМР, Замовник) UA-Р-2025-04-24-012732-а, оголошення про проведення відкритих торгів. Звіт про результати проведення процедури закупівлі від 26.05.2025, тендерну документацію Замовника, затверджену рішенням уповноваженої особи (Протокол від 24.04.2025), реєстр отриманих тендерних пропозицій/пропозицій, протокол розкриття тендерних пропозицій/пропозицій, тендерну пропозицію ТОВ «ПОЛІМЕРНА ГРУПА "ТЕРПОЛІМЕРГАЗ», ФОП « ОСОБА_1 », ТОВ «Торговий дім ТРУБОІЗОЛКОМПЛЕКТ», протокольне рішення уповноваженої особи від 09.05.2025 про відхилення тендерної пропозиції ТОВ «ПОЛІМЕРНА ГРУПА «ТЕРПОЛІМЕРГАЗ», протокольне рішення уповноваженої особи від 12.05.2025 про відхилення тендерної пропозиції ФОП « ОСОБА_1 », протокольне рішення уповноваженої особи від 16.05.2025 про визначення переможцем ТОВ «ТОРГОВИЙ ДІМ «ТРУБОІЗОЛКОМПЛЕКТ», повідомлення про намір укласти договір, опубліковане в електронній системі закупівель. 16.05.2025, договір поставки від 26.05.2025 № 222Т з додатками, відповіді замовника на пояснення, отримані через електронну систему закупівель від 09.06.2025, від 12.06.2025 на запити Східного офісу Держаудитслужби.
Відповідачем за результатами моніторингу закупівлі складено висновок UА-2025-04-24-010653-а)від 13.06.2025 про результати моніторингу закупівлі, який того ж дня опубліковано в електронній системі закупівель.
У вказаному висновку, відповідачем було зазначено наступне:
«Пунктом 3 Особливостей визначено, шо Замовники, які зобов'язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону № 922, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом № 922.
Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель встановлено, шо Замовником при складанні тендерної документації у Додатку № 4 до тендерної документації розміщено проект договору поставки без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей.
2. Висновок про наявність (із зазначенням переліку статей, пунктів нормативно-правових актів, що були порушені) або відсутність порушення (порушень) законодавства: За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель встановлено порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей.
За результатами аналізу питань: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерних пропозицій відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом - порушень не встановлено.
3. Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень):
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХИ, статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ Східний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень вимог законодавства та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Позивач оскаржив Висновок в судовому порядку.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції скасував спірний Висновок, визнавши його протиправним з тієї підстави, що у діях позивача не вбачається порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 28 Особливостей під час проведення процедури закупівлі, оскільки проект Договору, що є Додатком № 4 до Тендерної документації так і сам Договір поставки № 222Т від 26.05.2025, що укладений за результатами проведення процедури закупівлі, містять в пункті 9.2. чітко зазначений та врегульований порядок зміни його умов.
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 цього ж Кодексу.
Як зазначено вище, порушення полягає у тому, що Замовником (позивач) при складанні тендерної документації у Додатку № 4 до тендерної документації розміщено проект договору поставки без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей.
За приписами пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-УІІІ у тендерній документації зазначаються відомості про проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1178 від 12 жовтня 2022 р. затверджені особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).
Відповідно до пункту 19 Особливостей істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків:
1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;
2) погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшенім ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення;
3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
4) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення Документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
5) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);
6) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв'язку з зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв'язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування;
7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS, регульованих цін (тарифів), нормативів, середньозважених цін на електроенергію на ринку «на добу наперед», що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни;
8) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону;
9) зменшення обсягів -закупівлі та/або ціни згідно з договорами про закупівлю робіт з будівництва об'єктів нерухомого майна відповідно до постанови Кабінету) Міністрів України від 25 квітня 2023 року № 382 «Про реалізацію експериментального проекту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації» (Офіційний вісник України, 2023 року, Ш 46, ст. 2466), якщо розроблення проектної документації покладено на підрядника, після проведення експертизи та затвердження проектної документації в установленому законодавством порядку.
У разі внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, передбачених цим пунктом, замовник обов'язково оприлюднює повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та зміни до договору про закупівлю відповідно до вимог Закону з урахуванням цих особливостей.
Додатком № 4 до Тендерної документації є проект Договору поставки, Розділ 9 якого передбачає «інші умови» (а.с.40-42). Пунктом 9.2 Роздліу 9 проекту визначено, що зміни в цей договір можуть бути внесені за взаємною згодою Сторін, що оформлюється додатковою угодою до цього Договору з урахуванням положень Закону України «Про публічні закупівлі та Постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».
Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків:
1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;
2) погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення;
3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
4) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
5) погодження; зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);
6) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв'язку з зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв'язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування;
7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS, регульованих цін (тарифів), нормативів, середньозважених цін на електроенергію на ринку «на добу наперед», що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни;
8) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону.
Дія договору про закупівлю може бути продовжена на строк, достатній для проведення процедури закупівлі спрощеної закупівлі на початку наступного року в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в початковому договорі про закупівшо, укладеному в попередньому році, якщо видатки на досягнення цієї цілі затверджено в установленому порядку;
9) зменшення обсягів закупівлі та/або ціни згідно з договорами про закупівлю робіт з будівництва об'єктів нерухомого майна відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2023 року № 382 «Про реалізацію експериментального проекту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації» (Офіційний вісник України, 2023 року, № 46, ст. 2466), якщо розроблення проектної документації покладено на підрядника, після проведення експертизи та затвердження проектної документації в установленому законодавством порядку.
Покупцем (замовником) будуть застосовані лише ті умови, які властиві предмету закупівлі, вказаному в розділі 1 цього Договору та для яких визначені відповідні умови порядку змін. Зміни та доповнення оформлені у вигляді додаткових угод до цього Договору є його невід'ємною частиною і мають юридичну силу у разі, якщо вони викладені у письмовій формі та підписані уповноваженими на те представниками Сторін.
Тобто, умови п. 9.2 проекту Договору поставки відповідають приписам пункту 19 Особливостей.
Скаржник/відповідач в апеляційній скарзі наполягає на тому, що порядок внесення змін до Договору мав би містити вимоги до обґрунтування підстави для зміни зобов'язань, строк реагування на отриману пропозицію, кількість та періодичність таких пропозицій (враховуючи особливості даного договору як поставка частинами протягом тривалого часу), дії сторін в разі відсутності відповіді у певний строк, враховуючи вимоги законодавства та свободу розсуду, якою закон наділяє сторін.
Колегія суддів звертає увагу, що статтею 41 Закону України № 922-УІІІ визначено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно статті 188 Господарського кодексу України сторона договору, яка вважає за необхідне змінити договір, повинна надіслати пропозиції про це другій стороні за договором. Сторона договору, яка одержала пропозицію про зміну договору, у двадцятиденний строк після одержання пропозиції повідомляє другу сторону про результати її розгляду. У разі якщо сторони не досягли згоди щодо зміни договору або у разі неодержання відповіді у встановлений строк з урахуванням часу поштового обігу, заінтересована сторона має право передати спір на вирішення суду. Якщо судовим рішенням договір змінено, договір вважається зміненим або розірваним з дня набрання чинності даним рішенням, якщо іншого строку набрання чинності не встановлено за рішенням суду.
Отже, обґрунтування підстави для зміни умов договору є очевидною дією, яку вчиняє сторона договору, яка виявила такий намір; строк реагування на пропозицію щодо зміни умов договору застосовується згідно наведеної норми, як і дії другої сторони після одержання відповідної пропозиції; кількість та періодичність пропозицій залежить від волевиявлення сторін договору.
Колегія суддів вважає, що висновок відповідача про порушення позивачем пункту 8 частини 2 статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей у проекті договору поставки є безпідставним. Крім того, спірний Висновок не містить посилання на конкретний абзац пункту 28 Особливостей, який не дотримано позивачем.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на те, що висновки суду першої інстанції відповідають обставинам справи, оскаржене рішення суду першої інстанції скасуванню не підлягає. Апеляційна скарга має бути залишена без задоволення у зв'язку з тим, що наведені в ній доводи не знайшли свого підтвердження при її розгляді.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2025 р. в адміністративній справі №160/18519/25 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 27 січня 2026 р. і може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий - суддя А.В. Шлай
суддя Н.І. Малиш
суддя О.О. Круговий