Справа № 500/6873/25
14 січня 2026 рокум.Тернопіль
Суддя Тернопільського окружного адміністративного суду Р.П. Грицюк, розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали Бережанської окружної прокуратури до Підгаєцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
До Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Бережанської окружної прокуратури до Підгаєцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
У письмовому відзиві на позовну заяву представник відповідача просив даний адміністративний позов залишити без розгляду. Вважає, що звернення позивача до суду в інтересах держави є безпідставним, а також що позивачем пропущено строк для звернення до адміністративного суду. Отже, на переконання відповідача, відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Розглядаючи клопотання представника відповідача, суд звертає увагу на наступне.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Згідно частини четвертої ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором. Разом з тим, неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
Такий висновок щодо застосування відповідних норм права, викладені в постанові Верховного Суду від 19.10.2023 у справі № 260/1814/21.
Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно із абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до частини четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детально описаного причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об'єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.
Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв'язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов'язані з підготовкою до звернення до суду.
Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у пункті 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19.
У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 КАС України).
Верховний Суд вже неодноразово звертав увагу на те, що питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб'єкта, який представляє інтереси держави. Такий строк починається не з моменту оприлюднення відповідного акта суб'єкта владних повноважень, а з моменту, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави.
Прокурор не є учасником правовідносин у сфері здійснення нагляду чи контролю за дотриманням закону у сфері власності, тому на нього не можна покладати обов'язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.
Зважаючи на особливий конституційно-правовий статус прокурора, факт публічного оприлюднення акта суб'єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки.
Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.
На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не як зацікавлена особа, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх учиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.
У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
Враховуючи зазначене, суд відхиляє клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки прокурор не є суб'єктом правовідносин у сфері нагляду (контролю) за дотриманням законів про власність, об'єктивно не може моніторити всі публікації органів державної влади та місцевого самоврядування, і здійснювати перевірку рішень чи дій таких органів на предмет відповідності закону, тобто, знати про всі можливі порушення одночасно з їх учиненням.
Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 також виходив із того, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
У такому разі, відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб'єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
У процесуальних питаннях, що стосуються участі прокурора в адміністративному процесі, також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.
Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно залишення позову без розгляду сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).
Посилання суду на принцип правової визначеності щодо стабільності публічно-правових відносин не усуває обов'язку суду забезпечити ефективний первинний доступ до правосуддя у спорах, спрямованих на захист публічного інтересу. У такій категорії справ умова дотримання строків має застосовуватися з урахуванням принципу пропорційності та фактичної можливості отримання достатніх офіційних даних для виявлення порушення.
Зведення змісту умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню.
У справі, що розглядається, факти прийняття рішень міською радою щодо переліку майна комунальної власності самі по собі не можуть слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для прокурора.
Оцінюючи момент початку перебігу строку звернення прокурора у значенні абзацу другого частини другої статті 122 КАС України, суд встановлює: джерело інформації (офіційні відповіді органів, матеріали перевірок, документи дозвільних процедур тощо); зміст і повноту даних (зокрема, ознаки невідповідності фактичного користування умовам дозволу або процедурі його надання); час фактичного отримання цієї інформації прокурором та чи дозволяла подати адміністративний позов.
До матеріалів справи долучено, зокрема, запити Бережанської окружної прокуратури від 21.10.2025 і 03.11.2025 щодо з'ясування фактичного стану спірного комунального майна. Протилежних доказів обізнаності прокурора із обставинами у цій справі відповідач не надав.
У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).
Суб'єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов'язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов'язок суб'єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.
Тому суб'єкту владних повноважень (на відміну від суб'єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.
Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб'єкта владних повноважень.
Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов'язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля.
Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб'єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об'єктивної можливості отримати прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 20.10.2025 у справі № № 320/39008/23.
Наведене у сукупності свідчить про безпідставність заявленого представником відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, у зв'язку із чим у задоволенні такого клопотання необхідно відмовити.
Керуючись статтями 240, 241, 243, 248 КАС України, суд
У задоволенні клопотання представника Підгаєцької міської ради про залишення позову без розгляду відмовити.
Копію ухвали направити учасникам справи.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення та оскарженню не підлягає.
Повний текст ухвали виготовлено і підписано 14 січня 2026 року.
Головуючий суддя Грицюк Р.П.